党的十八大以来西藏基层民族工作研究

张云霏　张琪

摘要：以拉萨市社区民族工作为中心进行深入考察，发现党的十八大以来西藏基层社区民族工作的主要做法是：精细化管理;加强民族团结宣传教育;注重开展民族团结表彰激励活动。然而社区民族工作面临的形势仍不容乐观：宗教影响大，面临新挑战;管控有难度，维稳压力大;社区工作要求较高，工作人员专业背景不够强。进一步做好基层民族工作的对策和建议：（一）坚持党的领导是做好西藏民族工作的根本;（二）发挥宗教积极作用，消除其消极影响;（三）做好基层民族工作，重在交心;（四）重心下移，更加注重基层基础工作。

关键词：西藏;基层;社区工作;民族工作

中图分类号：D633文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）14-0014-04

西藏是我国重要的边疆民族地区。民族工作在西藏是一项具有全局性的工作，民族工作与西藏的全面发展紧密相连，加强民族团结是建设美丽西藏的根本前提。党的十八大以来，中央高度重视西藏工作，两次召开西藏工作座谈会，明确提出新时代党的治藏方略以及稳定、发展、生态、强边四件大事，研究部署西藏当前和今后一段时期的全局工作。

一、调研基本概况

（一）选题缘由

1.基于对拉萨“3·14”事件①的反思。拉萨“3·14”事件发生的原因是多方面的，其中基层基础工作特别是民族工作的薄弱是关键。从此次事件的涉案人员来看，大多是社会流动人员，没有固定职业，处在社会底层，而社区工作又较为薄弱，对流动人员的管理不到位，没能及时掌握流动人員信息。社区的整体组织能力不强，工作人员年龄偏大，文化素质较低，缺乏政治敏锐性，预警防范措施滞后。此次事件是达赖集团所为，也有境外敌对势力的鼓动和支持。近年来中印边境地区时有事端，如“洞朗对峙”②和“加勒万河谷冲突”③等，造成的后果是：西藏民族关系不同程度地受到影响，对进一步维护民族团结，确保长治久安都提出了新的挑战。

2.基于“达赖后时期”可能出现的问题。目前，正处于“后达赖时期”向“达赖后时期”转变的阶段，也是西藏反分裂斗争进入异常复杂、异常尖锐的阶段。十四世达赖已步入暮年，必然还会给我们制造更大的麻烦。对于“达赖后时期”可能出现的复杂局面要有充分的估计，并提早制定出积极有效的应对方案。中央召开的第六次、第七次西藏工作座谈会，更加突出了西藏的稳定工作，提出的西藏工作“着眼点和着力点”④，稳定位于首位的“四件大事”⑤以及“三个赋予、一个有利于”⑥，还有反分裂斗争进入应对十四世达赖去世转世的关键期的判断，就充分体现了这一点。从国家安全和西藏长治久安的战略全局，去认识和把握西藏基层民族工作的重要性，进一步夯实西藏民族团结进步事业的基础。

3.基于西藏城市民族工作面临的新挑战。“十三五”初期，西藏城镇化率仅27%，到2020年已提高至32%，全区城镇人口已超107万人。“十四五”规划，西藏城镇化率将突破40%[1]。随着西藏城镇化步伐的加快，大量区外流动人口、区内农牧民进入城镇，民族间交往交流交融更为广泛、深入，民族关系更为复杂、敏感，而社区是涉及民族因素事件的多发地和汇集地。社区作为管理城市民族工作的基本单元，其工作性质具有基层性、群众性、广泛性，比其他部门更接地气，也更贴近群众。因此，处理和协调好西藏城市化进程中的民族关系问题，就必须将社区民族工作做稳、做实、做精、做细，在总结民族工作经验的基础上，积极创新民族工作思路，拓展民族工作路径，提高民族工作能力。

（二）调研基本情况

2017年7月10日至8月10日，调研组在拉萨市城关区八一社区、拉鲁社区、扎细社区、甲玛林卡社区、河坝林社区、吉日社区进行集中调研。调研采取问卷调查、入户走访、个别交谈等方法。调研内容包括民族工作体制机制、基层工作服务、民族团结宣传教育、民族团结进步创建活动等。主要调研点有六个社区：八一社区、拉鲁社区、扎细社区、甲玛林卡社区、河坝林社区、吉日社区。2019年7月13日至26日，调研组先后在拉萨、那曲、日喀则、林芝等地调研，调研内容涉及社区民族工作，并对拉萨市相关社区进行回访。此外，持续关注西藏基层民族工作，进行深入分析，不断加深认识，使考察趋于全面。

二、社区民族工作主要做法

（一）精细化管理

西藏自治区党委、政府在借鉴内地先进社区网格化管理模式的基础上，结合自身实际，创立了具有中国特色、西藏特点的社区网格化管理模式，即包括“三级平台、四级管理”的框架结构、“六大流程”的管理体系以及信息系统平台建设等。按照“1+5+X”⑦的网格划分标准，拉萨市城关区12个乡（街道）、51个村（社区）划分为174个网格。社区工作将网格化管理工作与“双联户”工作、干部驻村驻寺工作、便民警务服务工作等维稳具体工作相融合，以加强和创新社会治安综合治理。

吉崩岗街道办事处按照全面覆盖、无缝连接、方便实用、夯实基础、社会协同、公众参与、联动联管、群防群治的原则，指导各社区居委会划分网格，建立了网格人员台账，实现多级服务管理;对辖区路段、重要场所、重点区域和重点目标实行24小时巡逻防范。扎细街道办事处依据城关区“双联户”工作，出台《扎细街道“双联户居民联保”工作方案》，制定“双联户”三级责任书，将房屋业主及出租户、个体商户纳入“双联户”工作。两岛街道办事处按照“高度重视、内紧外松、齐抓共管、培训教育、提高认识”的方针，有针对性地对重点人员及其家属开展教育工作，对重点人员及“法会”回流人员进行帮扶教育。金珠西路街道办事处开展党员到社区报到服务群众活动，并与专题教育活动融合，开展“微心愿”活动，宣传政策法规，了解社情民意，结对服务群众。

（二）加强民族团结宣传教育

吉日街道办事处加大民族团结宣传力度，入户入院宣讲党的民族宗教政策;召开民族团结宣讲大会，宣讲发展成就和党的惠民富民政策;组织清真寺阿訇、寺庙僧人、各民族代表进行座谈，以“社会主义好”为主题进行交流发言;并以此为契机，组织各民族群众在居民大院开展“唱团结歌、吃团结饭、跳团结舞”活动。两岛街道办事处结合实际和群众需要，及时制作法制宣传栏，依托辖区企事业单位多的优势，大力推进“法律七进”及“六五普法”，深入开展“民主法治示范村”等法治创建活动，增强人民群众的法律意识，使“遇事找法”的意识深入人心。金珠西路街道办事处通过开展民族团结宣讲会、观看爱国主义影片、召开座谈会、共度“我们的节日”等形式促进民族团结。吉崩岗街道办事处结合元旦、春节、藏历新年、综治宣传月等开展宣传教育活动;为营造浓厚的民族团结氛围，绘出民族团结的“同心圆”。拉萨市堆龙德庆区东嘎社区对居民群众进行爱国主义教育和民族团结教育，形成了“人人讲团结，共同谋发展”的良好氛围，使“三个离不开”成为共识和自觉行动[2]。

（三）注重开展民族团结表彰激励活动

做好民族工作的一个重要方面，是对民族团结工作作出贡献的人员进行表彰和激励。每年年底，西藏自治区一般会召开全区创先争优 “强基础惠民生”活动、驻村工作总结表彰大会等，全区“优先双联户”创建活动表彰大会、全区和谐模范寺庙暨爱国守法先进僧尼表彰大会、全区综治工作表彰大会等，对全区范围内在维护社会稳定，加强民族团结方面表现比较突出的先进集体和先进个人予以表彰。同时，地（市）、县（区）、乡（镇、街道）也会召开此类会议对同级的先进集体和先进个人予以表彰。2014年6月18日，西藏自治区召开民族通婚家庭座谈会，19户民族通婚家庭代表参加，区党委书记陈全国强调：我们要把民族团结作为各族人民的生命线，始终高举各民族大团结的旗帜，推动各民族相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，加强民族交往交流交融，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，积极鼓励全区各兄弟民族通婚，促进西藏各民族大团结、大融合[3]。以上这些，都涉及基层，包括城市的社区，而社区及其人员受到不同级别的表彰，往往会将其当作一项荣誉，成为进一步做好工作的导向和鞭策。

三、社区民族工作面临的形势

（一）宗教影响大，面临新挑战

宗教在西藏有着广泛的影响，不管是社会生活方面，还是文化心理方面，都有很鲜明的体现。宗教工作与民族工作紧密相连，互为影响，但实质上都是群众工作。拉萨市是西藏自治区的首府，是全区政治、经济、文化、宗教的中心，有影响的宗教活动场所众多，城关区几乎囊括了各大寺庙，既有藏族的寺庙，也有回族的清真寺，而大昭寺又是藏民信徒圣地的中心，区内外来此朝圣的群众成千上万。因此，拉萨市成为境内外敌对势力搞分裂活动、图谋“西藏独立”的首选城市，产生的政治影响大，造成的破坏程度大，极易引发国际社会关注，这从西藏以往发生的骚乱事件中就能看出。宗教圣地加首府城市，无疑会给拉萨市的社区民族工作带来挑战。

（二）管控有难度，维稳压力大

2017年，西藏流动人口总数为38.9万人[4]。随着西藏城镇化进程的加快，城市流动人口越来越多，而直接管理流动人口的是各个社区。流动人口多是一个方面，还有人口流动的频率，人员成分的复杂性，管理事务的多样性，出现问题的不可预见性等，都对进一步做好社区工作、管控好各方面问题、管理和服务好流动人口增加了不小的难度。社区工作涉及经济发展、社会治安、应急处突、民族团结、宗教事务、文化建设、环境卫生、自身建设等，工作繁杂、任务艰巨。拉萨市、日喀则市、那曲市、昌都市等城市的民族宗教问题都相对集中、复杂、敏感，社区维稳工作任务重、压力大。

（三）社区工作要求较高，工作人员专业背景不够强

社区是城市的基层单位，所有政策、文件、指示、批示，最终都得在此落地，工作重要，任务繁重，常与群众打交道，最接地气，也最锻炼人。通过调查发现，拉萨市部分社区工作人员年龄偏大、学历偏低、缺乏专业人才。在依法治国的大环境下，依法办事、依规办事已成为常态，但群众工作有其特点，这就要求工作人员，既要有法律意识，也要有群众感情，正确看待民族宗教，属于什么问题，就解决什么问题。因此，要求社区工作人员不仅要具有相应民族、宗教、法律、社会方面的专业背景，还需有更积极灵活的激励机制，才可更好地应对复杂的社区工作。

四、进一步做好基层民族工作对策和建议

（一）坚持党的领导是做好西藏民族工作的根本

中央民族工作会议上，习近平总书记就党的领导在民族工作中的关键作用强调，“做好民族工作关键在党、关键在人”。习近平总书记在党的第七次西藏工作座谈会上再一次强调，“做好西藏工作，必须坚持中国共产党领导”。坚持中国共产党领导，做到“两个维护”，是做好西藏民族工作的根本，对于全国其他民族地区亦是如此。从两次会议中对于党的领导的用词“关键”“必须”来看，对于西藏这一民族地区而言，毫不动摇坚持党的领导，巩固党在西藏的执政地位，是做好西藏一切工作的核心，是西藏民族工作成功的根本保证。坚持党的领导必须与依法治藏相互促进，共同推进。坚持党的领导是依法治藏的根本要求，其能够保证依法治理民族事务的政治方向;切实推进依法治藏又是巩固党在西藏执政基础的必要条件。依法治藏能够推进党的法治化、制度化，可以更好地提高党的决策的科学化、民主化。

（二）发挥宗教积极作用，消除其消极影响

宗教是一种社会意识、文化现象和社会现象，其对社会发展既有积极的一面又有消极的一面，要发挥宗教的积极方面，积极引导宗教与社会主义社会相适应。进一步做好藏传佛教工作，要坚持宗教中国化方向，依法管理宗教事务，持续加强和创新寺庙管理，充分发挥宗教团体和宗教界人士的作用，加强宣传教育引导。努力在“导”上想得深、看得透、把得准，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效，牢牢掌握宗教工作主动权。把寺庙管理作为宗教工作的重中之重，坚持管理与服务并重，寓管理于服务之中。引导各族群众积极向上、崇尚科学，追求文明进步的生活方式，过好今生幸福生活[5]。淡化宗教消极影响是进一步做好基层民族工作的关键，需要积极地、稳妥地、逐步地去推進。

（三）做好基层民族工作，重在交心

民族团结是各族人民的生命线。搞好民族团结，重在交心，要将心比心、以心换心，不利于团结的话不说，不利于团结的事不做，多做交流、培养、融洽感情的事;要掌握工作方法和工作方式，即使做好事，也要商量着做，尊重差异、坦诚相待、相互包容;要看清交往交流交融的趋势，积极创造共居、共学、共事、共乐的社会条件，各美其美、美人之美、美美与共。加强民族团结是建设美丽西藏的前提，是做好西藏一切工作的关键，而基层民族工作是最基础的工作，必须用心去做，带着感情去做，以亲友态度去做，必须更加精细化地做好服务和管理工作。

（四）重心下移，更加注重基层基础工作

通过对拉萨市社区民族工作的研究，以及持续关注和深入分析西藏民族工作的变化，可以肯定地说：在加强和创新社会治理方面，西藏自治区进行了大胆探索，基层民族工作已经形成了一套具有中国特色、西藏特点的成效显著的管理模式，为西藏的社会和谐、高质量发展和长治久安奠定了坚实基础。西藏自治区各级部门必须牢牢把握“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的工作原则，进一步加大对基层基础工作的建设力度，持续将工作重心下移，将资金向基层倾斜，不断夯实基础，从基层人员配备、结构优化、力量整合、激励措施、组织建设等方面，给予更多的关注，下更大的决心，采取更多的步骤做好工作。

注释：

①“3·14”事件：即3·14拉萨打砸抢烧暴力犯罪事件。2008年3月14日，一群不法分子在西藏自治区首府拉萨市区的主要路段实施打砸抢烧，焚烧过往车辆，追打过路群众，冲击商场、电信营业网点和政府机关，给当地人民群众生命财产造成重大损失，使当地的社会秩序受到了严重破坏。事后查明，这天，不法分子纵火300余处，拉萨908户商铺、7所学校、120间民房、5座医院受损，砸毁金融网点10个，至少20处建筑物被烧成废墟，84辆汽车被毁。有18名无辜群众被烧死或砍死，受伤群众达382人，其中重伤58人。拉萨市直接财产损失达24468.789万元。

②“洞朗对峙”：即6·18中印洞朗对峙事件。2017年6月18日，印度边防人员在中印边界锡金段越过边界线进入中方境内，阻挠中国边防部队在洞朗地区的正常活动，引发中国军队与印度军队对峙。8月28日14时30分许，印方将越界人员和设备全部撤回边界印方一侧，中方现场人员对此进行了确认。 中国边防部队继续在洞朗地区巡逻驻守。

③“加勒万河谷冲突”：即6·15中印边境加勒万河谷冲突事件。2020年6月15日晚，在中印边境加勒万河谷地区，印军打破双方军长级会晤达成的共识，违背承诺，在加勒万河谷现地局势已经趋缓情况下，再次跨越实控线非法活动，蓄意发动挑衅攻击，甚至暴力攻击中方前往现地交涉的官兵，进而引发激烈肢体冲突，造成人员伤亡。印度确认有20名印军士兵在冲突中身亡，我边防军团长祁发宝身负重伤，营长陈红军、战士陈祥榕、肖思远、王焯冉英勇牺牲。

④“着眼点和着力点”：即把维护祖国统一、加强民族团结作為西藏工作的着眼点和着力点。

⑤“四件大事”：即稳定、发展、生态、强边。

⑥“三个赋予、一个有利于”：指的是，所有发展都要赋予民族团结进步的意义，都要赋予维护统一、反对分裂的意义，都要赋予改善民生、凝聚人心的意义，都要有利于提升各民族群众获得感、幸福感、安全感。

⑦“1+5+X”：“1”代表网格格长，“5”代表网格流动人口服务员、网格宗教事务服务员、网格居民事务联络员、网格治保员、网格警员，“X”代表其他网格工作人员或社会力量。参考文献：

[1] 王沁鸥，田金文.这五年，西藏城镇化率提高至32%[N].西藏日报，2021-02-07（1）.

[2] 谭瑞华.拉萨市东嘎社区：绘出民族团结“同心圆”[DB/OL].中国西藏网，2021-04-09.

http：//www.tibet.cn/cn/edu/202104/t20210409_6987172.html.

[3] 陈全国.以各兄弟民族通婚为重要抓手  推动西藏各民族大团结大融合[N].西藏日报，2014-06-19.

[4] 王媛媛.2017年西藏流动人口38.9万人[DB/OL].中国西藏新闻网，（2017-12-07）.

http：//www.xzxw.com/xw/xzyw/201712/t20171207_20530

47.html.

[5] 吴英杰.牢牢把握宗教工作正确方向  着力在“导”上下功夫  全面提升宗教服务管理水平  不断开创宗教工作新局面[N].西藏日报，2016-12-29（1）.

作者简介：张云霏（1984—），女，汉族，内蒙古东乌旗人，法学博士，西藏民族大学马克思主义学院讲师，中山大学马克思主义理论博士后在站，研究方向为中国民族理论和政策、党的西藏工作。

张琪（1996—），女，汉族，河北邢台人，单位为西藏民族大学，研究方向为中国民族理论与政策。

（责任编辑：御夫）2021年07月下半月刊（总第143期）政治