高原城镇国土空间规划灾害风险评估的关注要点及思考

韩科成 张世超 曹中良

1上海上大建筑设计院有限公司 上海 200072

2国起城市规划（上海）有限公司 上海 200437

3上海同济城市规划设计研究院有限公司 上海 200092

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的印发标志着我国空间规划和治理体系改革从试点探索走到全面铺开，全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系建设正式拉开帷幕。为指导和规范国土空间总体规划编制工作，自然资源部研究制定了省级、市级国土空间总体规划编制指南（试行）。《指南》将灾害风险评估和底图底数、环境承载力与开发适宜性评价、规划实施评估、重大专题研究等并列为国土空间规划的基础工作[1]。灾害风险评估结果作为城市综合防灾空间布局的现状基底[2]，对统筹国土空间格局和分配防灾空间资源具有重要意义。

1 灾害风险评估的作用、要点与实施路径

1.1 灾害风险评估对国土空间规划的支撑作用

国土空间规划是国家空间发展的指南和蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据[3]。中国多发的灾害风险对经济社会发展造成了诸多影响，安全发展已然成为国土空间规划的重要目标之一[4]。

图1 国土空间规划的要素、空间和目标

国土空间规划灾害风险评估工作的重点在于，基于自然地理本底特征和“双评价”结果系统梳理国土空间可能面临的灾害风险、评估其影响程度并提出应对策略。由此，灾害风险评估是国土空间格局优化的重要技术支撑[5]。

1.2 灾害风险评估的关注领域

灾害分类本身是一个复杂的问题，按诱发原因、发生机理、特征要素等区分存在不同分类方法。国土空间规划关注的灾害风险已远超传统意义上的自然灾害，涵盖自然灾害、非自然灾害以及其他重大风险等。

表1 国土空间规划关注的灾害和风险

1.3 不同尺度国土空间规划灾害风险评估的侧重点

国土空间规划从规划层级可分为五级，根据规划任务目标可分为战略性、协调性、实施性三种。

灾害风险评估工作在各级国土空间规划中都有要求，但因层级的不同侧重点不同。全国和省级国土空间规划以战略性为主，其灾害风险评估以县市为基本单元进行结构性宏观评价，为主体功能分区划定、空间战略制定、区域协同发展提供依据。市、县、乡镇层面国土空间规划兼有协调性和实施性，其灾害风险评估侧重于为各类功能分区确定、各类控制线划定和建设用地选择、各类目标制定、相关专项规划的编制提供依据。

1.4 灾害风险评估的一般路径

国土空间所面临的灾害风险是复杂、多维、变化的，并非所有灾害风险都可以依靠工程技术解决。比如，滑坡、洪涝、地震等灾害可以通过工程措施来预防，应对新冠肺炎疫情这类不确定的风险要素则需要改变应对思路。只有将风险评估、应急预案等非工程措施作为灾害风险防治体系的有效组成部分，树立韧性防灾减灾观念，方能不断提升城市面对各类灾害风险的韧性应对能力。

国土空间规划的灾害风险评估应构筑“灾害辨识-风险分析-风险评估-风险减缓”流程体系[6][7]。首先，通过筛选确定主要的灾害种类，对致灾因子的危险性和承灾主体的脆弱性、抵抗能力和恢复能力进行评估，确定防灾抗灾空间布局、土地供应、物资分配、信息管理等具体需求。然后，根据评估结果制定相应的减灾对策，包括防灾规划与建设、防灾教育与演练、物资储备与管理等内容。

2 高原城镇国土空间规划灾害风险评估实践

灾害风险评估工作应立足当地区位、资源、气象和地质特征，多层次剖析可能面临的灾害和风险威胁，对各类灾害风险进行评判，最终落位全域空间格局、国土空间利用、城镇村发展、经济产业发展、综合防灾救灾体系、应急预案制定等国土空间规划内容及相关策略建议。本文以青海省甘德县为研究案例，对灾害风险进行判断评估，总结归纳高原城镇国土空间规划的灾害风险评估工作应关注的要点。

2.1 基底现状和概况

甘德县地处青甘川三省交界，地属国家三江源自然保护区，国土面积7131平方千米。黄河穿流而过，沿途纳支流127条。受中纬度西风带、山脉、冰川的影响，境内气候严寒，昼夜温差大，风多风大，冰雹、大风、雪灾等灾害性天气频繁。年降水量542毫米，雨季干季分明，植物为高寒草甸草场，牧草低矮稀疏生长量少，草场面积占县域国土面积的75%，由于超载过牧退化比较严重。近年来甘德县启动了三江源生态保护和建设工程，开展了生态移民、退牧还草、黑土滩治理、封山育林、鼠害防治等项目，取得了积极成效。

2.2 安全维度现状评估

甘德县无耕地，现状评估中将“高标准基本农田占比”调整为“理论载畜量”和“实际载畜量”。经测算，人均水资源量4.1万立方米处于较高水平，理论载畜量40.5万只羊，实际载畜量为70.5万只羊，粮食安全存在隐患且生态风险较大。

2.3 灾害风险评估

甘德县灾害风险评估主要围绕气候灾害风险、生态安全风险、粮食安全风险、水安全风险四方面展开评估工作。

2.3.1 气候灾害风险评估

气候灾害风险包含可能性、脆弱性和暴露度三个属性，单独气候变化与极端气候事件并不一定导致灾害,而必须与脆弱性和暴露程度交集之后才可能产生风险。

图2 气候灾害风险评估

2.3.2 生态安全风险评估

案例采用“驱动力-压力-状态-影响-响应”DPSIR模型对生态安全状况进行评价，从资源环境压力、资源环境状态、人文环境响应3方面选取了20项指标，建立案例城市生态安全评估指标体系。

表2 生态安全风险评估指标体系

通过对历年数据无量纲处理，采用“熵权法”计算指标权重，最终运用综合评价模型对案例城市生态安全风险状况进行评估并绘制评价趋势图。

图3 生态安全综合评价指数及DPSIR分项

2.3.3 粮食安全风险评估

案例城市受限于海拔和气候无粮食生产，米和面均为外部采购，因此粮食安全仅对牛羊肉供应进行评判。案例以三调为基础，首先对理论载畜量进行测算，折算牛羊肉供应量，最后计算“粮食缺口率”作为评估指标，采用一般情景、悲观情景、乐观情景三种情况进行风险评估。

图4 粮食安全风险评估

2.3.4 水资源安全风险评估

水资源安全风险评估是以定量分析的方法评估水资源对社会经济和生态环境的影响程度。水资源安全风险评估体系分为目标层、风险属性层和风险属性表征层。通过对数据无量纲化处理，然后加权计算得到案例城市水资源风险属性的计算值。

表3 水资源风险评价指标计算表

3 结论及讨论

3.1 结论：存在问题

3.1.1 灾害风险的测不准性与风险应对

国土空间本身是一个动态变化的复杂系统，灾害风险相伴相生且具有内生复杂性、测不准性、不稳定性等特点。灾害风险应对的“空间手段”与“政策手段”应双管齐下。简单通过不断增加投资、扩大工程规模来抵御发生概率较低的灾害风险的做法，既不实际也不符合韧性城市防灾理念。

3.1.2 多种灾害风险叠加与管制分区

多种灾害风险的发生时间和频度、影响程度和范围相对孤立，灾害风险评估偏向单一风险评估而很难评判相互作用关系，由此无法实现划定综合灾害风险空间管制分区和制定对应的管制措施的目的。

3.1.3 灾害预警评估与“一张图”系统

《意见》提出建设“一张图”实施监督信息系统，以信息技术、数据应用推进政府管理及社会治理模式创新[3]。基于大数据技术的智慧城市管理系统，尚存在较多现实困难，还需要不断更新迭代，打通灾害预警和灾前灾后评估的技术通道。

3.2 讨论：未来预期

国土空间规划中的灾害风险评估是个新课题，目前多灾害风险的统一化度量尚有较多难点问题未解决，还需不断研究构建多灾害风险评价体系，通过风险等级排序、风险叠加运算、综合灾害风险空间管制分区划定等步骤，最终形成防灾空间保障全面、抗灾设施支撑完备、应急预案制定周密的综合防御体系。

另外，将灾害风险评估接入“一张图”系统。科学、客观、直观的将灾害风险评估结果呈现在国土空间布局之上，通过计算机技术在空间层面展示灾害影响的可视化模拟结果，为城乡规划和建设提供安全指引，为城乡灾害风险决策提供支持。