以党的领导为核心的高等教育领导体制的百年沿革与发展

罗志敏 刘洋

摘 要：我国高等教育领导体制的改革与发展离不开中国共产党的领导，以党颁布的重要政策文件为线索，中国高等教育领导体制发展可划分为四个阶段：党领导全国高等教育的孕育阶段、由“集中统一”向“统一领导，分级管理”转变阶段、“宏观管理，两级负责”阶段以及高等教育治理体系现代化探索阶段。每个阶段高等教育领导体制都始终坚持以党为领导核心，同时适时完善党领导高等教育的方式，在遵循高等教育内在规律的基础之上改革和完善高等教育领导体制，为培养出更多高质量人才提供保障。

关键词：高等教育;领导体制;中国共产党

中国共产党成立至今已走过一百年的历程，以党为核心的高等教育领导体制经历了从无到有，从形成确立到改革发展的过程。高等教育领导体制包括高等教育行政领导管理体制和高校内部领导体制两个部分，其中高等教育行政领导管理体制主要解决国家党政机关对高等教育实施领导权力的分配及基本运作方式问题，高校内部领导体制则主要解决学校党政之间、学术与行政之间的权力分配问题及基本运作方式问题[1]。本文基于各个时期党制定的重要政策文件，以党、政府与高校之间的外部治理关系为切入点，梳理高等教育领导体制的历史沿革与发展脉络，以期为当前的高等教育领导体制改革与实践带来一些有益的启示和借鉴。

中华人民共和国成立前：党领导全国高等教育的孕育阶段（1921年—1948年）

自1921年成立起，中国共产党便开始积极领导高等教育建设，并将其当作一项重要的战略任务。中华人民共和国成立之前，我国的高等教育管理体制处于混乱状态，但是中国共产党依然坚持在革命根据地举办高等教育，其中著名的院校有1933年成立的中共中央党校、1936年創办的中国人民抗日军事政治大学、1937年创立的陕北公学，这些大学犹如可以燎原的“星星之火”，虽然几经中断、更名或合并，但仍为国家的救亡图存培养了数量可观的军政人才。

在当时的时代背景下，为使高等教育更好地为革命战争服务，革命根据地实行高度集中的教育领导体制，其领导部门经历了多次改变：由中央军委、组织部、宣传部等多部门分头管理变为由干部教育部实行统一管理，最后转变为由中宣部统一领导管理。在这期间，党中央及相关部门经常通过党内文件以及报刊向全国高等教育传达教育方针和指令。在高校内部领导体制方面，中央党校、抗日军政大学以及陕北公学等规模较大的高校都实行党组（党团）领导下的校长负责制，这是中华人民共和国成立以后党领导高校管理体制的雏形[2]。而在革命根据地和解放区以外的地方，共产党则以地下党组织的形式在高校进行组织发展与政治动员工作。

从中可以看出，此时党领导的辐射范围还不能遍及全国各地，尚未建立起全国性教育行政体制，但是共产党并没有放弃对全国高校的领导，始终积极地以公开或隐蔽的方式在高校开展党建工作，从而直接或间接地参与高校内部管理。以上这些，都为日后全国性高等教育管理体制的建立以及党的领导核心地位的巩固和确立奠定了基础。

中华人民共和国成立之初：由“集中统一”向“统一领导、分级管理”体制的转变（1949年—1966年）

第一，集中统一领导。中华人民共和国成立后，国家亟须结束高等教育混乱的局面，建立起全国统一的高等教育领导体制，以便更好地为社会主义建设服务。为此，党和政府在当时国际国内局势下，选择效仿苏联的教育体制，建立起以高度“集中统一”为特征的高等教育领导体制。1950年6月召开的第一次全国高等教育会议，通过《高等学校暂行规程》《专科学校暂行规程》等五项草案，为中华人民共和国的高等教育管理体制奠定了制度基础。1950年的《中央人民政府政务院发布关于高等学校领导关系的决定》和1953年的《关于修订高等学校领导关系的决定》，又先后对高等教育的领导体制进行了修改，即“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导”转变为“高等教育部必须与中央政府各有关业务部门密切配合，有步骤地对全国高等学校实行统一与集中的领导”[3]，这两种表述虽有所不同，但都坚持高校应由党和政府实行统一集中领导。在这个时期，党以高度集中且统一的方式领导全国的高校，几乎包办了高校管理中的各个事项。

第二，统一领导，分级管理。在当时新生政权需要巩固以及计划经济体制的背景下，党和政府对高校实行高度集中且统一的领导有其合理性，但是随着高等教育规模的扩大，“统得过死”不仅容易滋生管理乱象，而且还阻碍了高校的自主发展，导致高校丧失办学活力。为了改变这一不利局面，1958年之后党和政府颁布了一系列旨在推动“权力下放，分散管理”的政策文件。同年8月，《关于教育事业管理权力下放问题的规定》提出要改变过去“条条为主”的领导体制，并根据中央集权和地方分权相结合的原则，加强地方对教育事业的领导管理[4]。所谓的“条条为主”是指高等教育领导的权力过于集中在中央，“中央集权与地方分权相结合”实际上是中央下放领导权力的一次探索。1961年9月，中共中央批准试行了《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，该文件明确提出加强对高校的领导和管理，并对中央与地方两级管理分工问题做出了明确规定，从而收回了1958年下放的不合理权力，为“统一领导，两级管理”管理体制的形成奠定了基础。

在权力的下放与回收的探索过程中，党和政府一直强调党的领导的重要作用。1958年，《关于教育工作的指示》指出教育必须在党的领导下才能很好地为社会主义革命和社会主义建设服务，强调了党的领导的重要作用。1963年，《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》正式提出“为了加强对高等学校的领导和管理，中共中央和国务院决定对高等学校实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的制度”[5]，从而形成了中央集中统一领导，条块分割的领导体制。在计划经济体制时代，党的高度集中统一领导方式能够促进高等教育发展，但随着市场经济体制的建立与发展，这种领导体制与高等教育的发展便产生了矛盾，由此也就引发了改革开放后的一系列高等教育管理体制的改革。

改革开放至21世纪初：“宏观管理、两级负责”体制的形成（1967年—2000年）

第一，宏观管理，扩大高校自主权。1979年，为结束“文化大革命”造成的高等教育管理混乱状态，中共中央批转了教育部党组《关于建议重新颁发〈关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）〉》，再次强调了党的统一领导地位，同时肯定了1963年实行的“统一领导，两级管理”体制。随着国家经济体制改革的推进，党中央出台了一系列政策文件以改革高度集中统一的高等教育领导体制。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，当前高等教育体制改革的关键在于改变政府对高校统得过度的管理体制，应当加强党和政府对高校的宏观管理，扩大高校的办学自主权。同年，为了加强对教育工作的领导，国家教育委员会被批准成立，教育部被撤销。国家教育委员会的成立不仅体现了那一时代背景下简政放权的改革趋势，更是保证了党和政府对教育工作的统一领导与宏观管理。1986年，《高等教育管理职责暂行规定》具体阐释了在“宏观管理，扩大高校管理权限”原则的指导之下，党和政府应该承担的具体职责以及高校被赋予的具体权限。

第二，两级管理，两级负责。1992年，全国普通高等教育工作会议就高等教育管理体制改革做出了探讨，提出要逐步实行中央与省（自治区、直辖市）两级管理、两级负责为主的管理体制。1998年，《中华人民共和国高等教育法》以法律的形式确定了中国高等教育领导体制，即“在国家宏观政策指导下、以省一级政府管理为主的条块有机结合的新的管理体制”[6];同时，指出“未来除了少数示范性的、主要为全国培养人才的高校以及行业性强、地方政府不便于管理的高等学校由国务院教育行政部门或有关部门管理外，大部分高等学校将逐步由地方政府管理或采取中央与地方共建的方式管理。”[7]高等教育管理体制由条块分割到条块结合，党的领导方式也由原来的集中统一领导转变为侧重宏观指导与管理。这一变化不仅与当时国家的政治经济体制改革相适应，而且也使得高等教育管理体制更加符合高等教育发展规律。

21世纪初至今：高等教育治理现代化的探索（2000年至今）

第一，“现代大学制度”的提出。2007年，《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》规定：“进一步明确和落实各级各类学校的法律地位，完善学校法人制度，建立和完善现代大学制度。”[8]这是我国首次提出现代大学制度。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）对“现代大学制度”做出了解释，并强调要“推进政校分开、管办分离;落实和扩大学校办学自主权;完善治理结构;加强章程建设[9]。”现代大学制度的提出反映了高等教育领导体制的变革趋势，即强调依法治校，以法律的形式确立党的领导核心地位，以法律的形式确保党关于高等教育的各项方针政策能够落实。其中提到了“治理”一词，这是“治理”第一次进入官方权威的教育政策文件，也是理解現阶段高等教育领导体制的关键点。

第二，教育治理体系现代化的探索。2019年，《中国教育现代化2035》部署的十大战略任务之一便是“推进教育治理体系和治理能力现代化”，与带有支配性质的管理相比，治理所强调的是共治与协调，其特点为治理主体的多元化与治理过程的动态化，各治理主体之间通过引导、协商、沟通以及参与等方式来实现治理目的[10]。同年2月，《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》强调，推进教育现代化要以全面加强党对教育工作的领导为根本保证。

在推进教育治理体系与治理能力现代化的背景下，坚持党的全面领导：一是将科学治理、民主治理、依法治理和过程治理等基本原则与党的领导结合起来，积极转变党和政府的职能，以“引导、协商、沟通”等关系来淡化中央和地方、高校与政府间的“行政关系。”[11]强调“治理”使党领导高等教育的方式发生改变，但并不意味着党领导核心地位的动摇，其本质是以更科学民主的方式贯彻党的全面领导。二是坚持党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是党领导高校的根本制度，最新修订的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《条例》）明确了高校要全面实行党委领导下的校长负责制，并对高校党的领导制度做出了与时俱进的调整：高校党委会要统一领导学校工作，校长按照《中华人民共和国高等教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成[12]。该《条例》初次颁布于1996年，于2021年2月再次审议，其修改目的是通过将“治理”理念注入党委领导下的校长负责制，将党对高等教育的领导落实到高校工作的各方面，以巩固党的领导核心地位，健全党对高等教育的全面领导机制。

结论与启示

第一，要坚持以党的领导为核心。纵观我国高等教育领导体制的沿革与发展，可以从中发现，高等教育领导体制的改革与发展始终以党的领导为核心。1958年的《关于教育工作的指示》、1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及2019年的《中国教育现代化2035》等有关高等教育管理体制改革的文件都强调要坚持党的领导，坚决贯彻落实党的教育方针。1996年的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》、1998年的《中华人民共和国高等教育法》以及2014年的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等有关高校领导体制的文件也反复强调党的领导核心地位。除此之外，坚持以党为领导核心还体现在要坚持党对教育工作的全面领导，这样才能保证国家的发展战略和教育方针贯彻落实到高校层面，才能保证高校办学朝着社会主义方向前进。

第二，要适时改变党领导高等教育的方式。在坚持以党为领导核心的基础之上，党领导高等教育的具体方式在发生改变。党领导高等教育的方式呈现出从“管理”到“治理”的变化趋势，具体来说是从“统一领导”到“统一领导，分级管理”的条块分割领导体制，到“宏观管理，两级负责”的条块有机结合的领导体制，再到现阶段现代化治理体系的探索。我们从中发现：党领导体制的发展变化与国家经济体制的改革是密切相关的，计划经济时代采取的是高度集中统一的领导体制;改革开放后，统一领导体制已经与市场经济体制不相适应，便由统一领导下的条块分割体制转变为了宏观管理下的条块有机结合体制。进入21世纪，在现代化建设以及高等教育内涵式发展的大背景下，强调主体多元化以及过程协调性的“治理”理念被运用于高等教育管理体制中，党和政府开始尝试突破以往带有支配性质的领导方式，更加强调党政分工合作以及建立协调运行机制，从而释放各方活力，促进高等教育的内涵式发展。

第三，要在遵循高等教育内在规律的基础之上发展高等教育领导体制。高等教育领导体制改革除了要坚持以党为领导核心，也要遵循高等教育的内在规律，选择有利于高等教育发展以及高质量人才培养的领导方式。高校作为一种学术组织，需要为其提供能够发挥能动性与创造力的空间，基于此，高等教育领导体制就须在外部与内部两个层面进行改革，在外部要给予高校充分的办学自主权，在内部要完善和落实党委领导下的校长负责制，使高校的政治权力、行政权力与学术权力能够各司其职，从而为高校培养出能够投身于社会主义现代化建设的高质量人才提供体制和机制保障。

参考文献：

[1]陈彬.关于我国高等教育领导体制改革的思考[J].教育研究与实验，1995（3）：9-13.

[2]李陈财.高校党的领导体制的历史演变及其经验启示[J].上海党史与党建，2020（11）：34-38.

[3]中央人民政府政务院关于修订高等学校领导关系的决定[J].人民教育，1953（11）：66.

[4] 《中國教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴（1949-1981）[M]. 北京：中国大百科全书出版社，1984：236.

[5]顾明远.世界教育大事典[M].南京：江苏教育出版社，2000：799.

[6][7]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴（1999）[M].北京：人民教育出版社，1999：151-152.

[8]国务院批转教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要[N].中国教育报，2007-05-25（1）.

[9]中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》[N]. 人民日报，2010-07-30（1）.

[10]何思彤，任增元.浅析高等教育治理体系现代化[J].中国高校科技，2017（11）：47-49.

[11]别敦荣，韦莉娜，唐汉琦.高等教育治理体系和治理能力现代化的基本原则[J].复旦教育论坛，2015，13（3）：5-10，59.

[12]中国共产党普通高等学校基层组织工作条例[N].人民日报，2021-04-23（3）.

（作者单位：郑州大学教育学院）

[责任编辑：苑聪雯]