重庆市乡村厕所革命现状调查与建管机制研究

高立洪，韦秀丽，蒋 滔，李 萍，李 平，张 凯，熊 敏

(1.重庆市农业科学院，重庆 401329；2.农业部农村可再生能源开发利用南方科学观测实验站，重庆 401329)

1 乡村厕所革命背景

2013年～2015年，习近平总书记在河北、江苏、吉林等省考察时，连续3年作出了关于农村改厕一系列重要指示[1]。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上再次强调，要在农村来一场“厕所革命”，让农民群众用上卫生的厕所[2]。厕所问题不是小事情，是城乡文明建设的重要方面，不但景区、城市要抓，农村也要抓，要把它作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进，努力补齐这块影响群众生活品质的短板[3]。2018年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》(以下简称《方案》)，提出在2020年明显改善农村人居环境、基本完成农村厕所无害化改造的目标，其中特别强调因地制宜普及无害化厕所，开展厕所粪污治理，即厕所革命[4-5]。同年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，把农村人居环境整治行动囊括在内，其中包括实施厕所革命，根据各地实际情况普及卫生厕所[6]，旨在通过治理农村垃圾、污水以提升村容村貌，建设美丽宜居村庄。2020年中央1号文件进一步要求[7]，分类推进农村厕所革命，东部地区、中西部城市近郊区等有基础有条件的地区要基本完成农村户用厕所无害化改造。2020年是决胜全面建成小康社会的收官之年，也是检验农村人居环境整治是否得到广大农民认可的重要阶段。

为贯彻落实《方案》精神，加快推进农村人居环境整治，进一步提升农村人居环境水平，建设宜居宜游美丽乡村，重庆市结合全市实际情况制定并发布了《重庆市农村人居环境整治三年行动实施方案(2018—2020年)》[8]，提出要按照规划引领、分类指导等基本原则，全面推进农村垃圾治理、持续推进厕所革命、梯次推进农村生活污水、大力提升村容村貌、加快推进农业生产废弃物资源化利用，加强乡村规划编制管理、完善建设和管护机制，到2020年，东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区，人居环境质量全面提升，基本完成农村户用厕所无害化改造，厕所粪污基本得到处理或资源化利用；中西部有较好基础、基本具备条件的地区，人居环境质量较大提升，卫生厕所普及率达到85%左右，生活污水乱排乱放得到管控；地处偏远、经济欠发达等地区，在优先保障农民基本生活条件基础上，实现人居环境干净整洁的基本要求。

2020年3月《重庆市2020年农村人居环境整治工作要点》(以下简称《工作要点》)出台，聚焦“6+3”任务框架，分类施策、有序推进，将全市38个区县(经开区)划分3个类别，第一类6个区(经开区)、第二类15个区、第三类17个区县，分别提出不同的整治要求。其中，一类区无害化卫生厕所普及率达到90%以上，二类区力争卫生厕所普及率达到85%左右，完成180个以上三档村整村推进“厕所革命”工作，建设408座农村无害化公厕；三类区农村人居环境干净整洁，卫生厕所普及率逐步提高。在分区县落实整治目标的基础上，根据各行政村的经济发展水平，在全国创新性提出了分村整治思路，把8015个行政村细分为三个档次，分档明确整治总体行动目标，以示范镇、示范村为基点，成片推进全市农村人居环境整治工作。2019年7月重庆市农村人居环境整治百村引领建设启动，旨在落实农村人居环境分类分档整治工作要求，探索整治技术路线、整治模式、机制创新等工作，为2020年完成全市农村人居环境整治三年行动方案提供低成本、可复制、群众认可的分档整治方案。

2 重庆市厕所革命现状总结

2018年以来，重庆市累计投入15.82亿元，完成户厕改造87.99万户，农村卫生厕所普及率达到79.67%，其中一类区县无害化卫生厕所普及率77.13%；二类区县卫生厕所普及率84.25%；三类区县卫生厕所普及率75.48%，完成农村公厕改造2450座，累计完成7407座。2020年，通过收集整理重庆市农村人居环境整治百村引领建设部分总结材料，对全市一、二、三类区县乡村厕所改造工作情况进行汇总(见表1)。

表1 重庆市乡村厕所改造情况

根据《工作要点》，至2020年底，一类区县无害化卫生厕所普及率达到90%以上，目前南岸区放牛村已提前达到目标，其余区县正在加快实施以三格式化粪池为主要技术模式的厕所改造建设工作。根据收集以及调研的材料，截至2020年1月底，涪陵、璧山、巴南等二类区县基本实现了卫生厕所普及率85%的目标。虽然《工作要点》对三类区县改厕指标没有明确指示，但资料收集数据表明除部分遍远村镇外，卫生厕所普及率基本达到70%以上。技术模式上，重庆市无害化卫生厕所改造重点推行三格式化粪池，有些条件较好的村集中居民点建设类型为完整上下水道水冲式厕所。三格化粪池主要为砖混结构，部分村采用一体式玻璃钢三格式化粪池，提高了施工效率。全市卫生厕所建设基本达到《重庆市农村户厕建设规范》要求，即厕屋有墙、有顶、清洁、无蝇蛆、无臭，贮粪池不渗、不漏、密闭有盖，适时清出粪便并通过高温堆肥、厌氧发酵等方式进行无害化处理。

3 经验做法

3.1 乡村厕所改造建设模式

重庆市乡村厕所改造建设工作，主要模式包括统招统建、先建后补、投工投劳、村民自建这几种模式。目前调研的大多数村均采取政府采购，镇统一招标确定施工单位建设的模式，如南岸区、沙坪坝区、九龙坡区、南川区、大足区、开州区、云阳县等。部分区县采取政府统建和农户自建的模式相结合的模式，如梁平区、城口县、万盛经开区等。丰都县、黔江区、璧山区则采取以奖代补的方式建设，即：卫生厕所及三格式化粪池由农户自行找施工方实施，验收合格后给予资金补助。典型的建设模式案例如下：

九龙坡西彭镇在厕所改造建设中建立了项目建设责任制度，坚持组长负责制、现场人员责任制、工程质量监督制以及项目竣工验收制，同时做到项目申报材料、计划任务、实施方案、施工合同、资金使用、工程图片等资料齐全、完整、规范，发挥项目建设在各个方面的作用。

江津区吴滩镇郎家村成立专业合作社负责厕所改造相关项目建设，聘请相关技术人员对项目进行指导，选择委托给专业施工队统一实施，并对村民小组长、村民代表、村民进行技术培训，让他们有能力在施工过程进行监督，项目完工后，必须通过相关部门验收，确保施工质量。

垫江县杠家镇采用统招统建和先建后补相结合的模式，一是农户厕所自行改造完善后，经验收合格按每户2000元给予补助；二是农户委托村集体经济组织成立的公司修建，并签订委托协议，解决了部分不在家农户的困难，又解决了空壳村的问题。

巴南区南彭街道水竹村风貌整治和庭院美化在资金投入方式上，采取“投工投劳”的方式，将全区分为示范点区域以及非示范点区域两种。示范点区域采取政府出资70%，村民出资30%，当地工匠经过培训后带领村民建设，而非示范点区域采取政府出材料费用，村民投工投劳的方式建设。

江津区西湖镇对全镇新建房屋的厕所严格按照三格式卫生厕所要求进行建设，与村民签订建房承诺书，严格房屋审批，村民须完成三格式无害化卫生厕所建设后，才能在国土部门办理房产证，否则不予审批，保证了全镇厕所改造工作的顺利实施。

在厕所改造资金筹措上主要以财政资金为主。永川区采取“四个一点”的方式筹集资金，保障厕所革命及人居环境整治工程的顺利实施，即：上级补助一点、村集体规划一点、群众自筹一点、社会捐助一点；丰都县在厕所改造建设中采取整合部门资金，发动群众自筹资金，动用村集体经济等方式进行；璧山采取政府出资80%，村民出资20%的方式，村民以投工投劳的方式进行建设。

3.2 乡村厕所运维模式

在管理模式方面，重庆市各区县在厕所革命实践中总结形成了多样化的运维模式。

沙坝坪区中梁镇充分发挥基层村社干部人熟地熟的优势，合理搭配镇村包片干部组成若干工作组，走村入户发动群众开展厕所改造工作。重点督促村干部、社长、党员带头整治，做出标准、做出样板，用实际行动来解决“户看户、群众看干部”问题，形成示范效应。

江津区吴滩镇采取先进行示范、再整村推进的工作手段。在农户积极性高、基础好的院子开展试点示范，通过院子的整体改造，房屋风貌、厕所、厨房及周边环境绿化等都得到极大提升，带动周边农户积极参与进来；同时采取党员先行，引导党员发挥先锋模范带头作用，让其他农户看到改厕带来的利好，使其思想观念从“要我改”逐步转变成“我要改”。该镇在公厕管护上探索了农家乐托管形式，由公厕由附近的农家乐负责公厕管护，为农家乐游客接待提供公共卫生厕所服务，免去了村里管护负担。

巴南区二圣镇建立环境卫生四级投入体系，其中区级财政投入60%，镇级财政投入20%，村级投入10%，农户自己承担10%，同时建立村长、社长、院落长、家长四级工作责任制，实行村长包村，社长包社，院落长包院，家长包户的分片分户包干制，层层落实责任。对于集中居民点云阳县巴阳镇采取，由企业投管理、政府补助的形式开展厕所及污水设施设备的运行维护；对于农村散户，则由所在村负责日常管理，借鉴农村环境卫生综合整治模式，通过“政府补贴一些、村民自筹一些”的方式，聘请一名专业管护员，通过指导和技术培训，负责加强日常管护，定期或不定期清理杂物、悬浮物和沉积物，确保治污设施的正常运行。

丰都县兴义镇明确农户对户厕，镇、村(居)对公厕的主体管护责任制。采取张贴告知、发放手册、开展宣讲等方式，告知农户正确使用和维护厕所的方法和注意事项，倡导将粪渣、粪皮通过沤肥方式进行无害化处理后直接还土还田，健全了农村厕所管护规章制度，将农村厕所自我管护纳入村规民约，强化制度约束。建立了公厕管护台账，落实公厕管护人员，成立维护服务队伍。

南川区厕所革命坚持“建、管、护”并重，按照属地化管理原则，村(居)委会作为农村公厕管理主体，落实农村公厕卫生保洁、粪渣清掏、后续维修、安全管理等管护制度；公开管理责任人基本信息，建立群众监督工作机制；将文明如厕、清洁户评比等纳入村规民约内容，结合卫生习惯、健康知识、科学膳食等宣传教育，引导群众养成良好的卫生、生活、饮食习惯。同时按照“新建一户(座)、验收一户(座)、录入一户(座)”的原则，建立改厕改厨个案信息库。

重庆乡村户用厕所运行维护均纳入了当地人居环境整治保障措施与长效机制中，从引导村民养成良好卫生习惯开始，支持农民群众开展村庄清洁行动，以“净村庄、晒庭院、树新风”为统领，以“干干净净迎小康”为目标，拓展优化“三清一改”内涵。深化开展以乡镇为单元的清洁村庄选比活动和以村、社(组)为单位的现场观摩活动，激发农民群众参与农村人居环境整治的内生动力。在保障措施上，强化区县党委和政府主体责任，建立政府、农村集体和农民、社会力量多元投入机制，建立了以“区县主责、乡镇主事、村社主体、农民主角”的责任落实机制、以“统筹协调、分工负责”的协调联动机制和“月调度、半年排位、年终考核”的工作推进机制。在管护机制上，正在逐步探索受益农户适当依效付费和激励约束机制，以及建立农村生活污水治理“五位一体”(以县级政府为责任主体、乡镇政府(街道办事处)为管理主体、村级组织为落实主体、农户为受益主体以及第三方专业服务机构为服务主体)运维管理机制。

4 存在的问题

(1)群众卫生意识还有待加强。重庆市厕所改造建设工作开展以来，虽然大部分的群众都增强了卫生安全意识，但还有少数群众还有将菜叶、食物残渣、将养殖粪污等扔入化粪池，以及从第一池和二池取粪作为农用肥的习惯，从根本改变农民群众不良如厕习惯还需要持续努力。

(2)农民群众参与的积极性不高。厕所革命，改善农村人居环境，农民群众是主角。但有些农户将其视为政府的事情，“等靠要”的思想还比较突出，仍存在“干部进村干、农民路边看”的现象。同时，厕所维护、生活污水处理及垃圾处置等保洁费收取存在一定困难。由于村干部对收取清洁费宣传不够，村民公约执行不够到位等多种因数，导致群众认为保洁费是政府的事，对交纳费用有一定抵触情绪，困难重重。

(3)现有投入水平与资金需求不相适应。重庆市厕所革命及人居环境整治量大面广、任务艰巨，特别是越往后难度越大，需要强有力的资金作保障。但当前经济下行压力较大，各级财政收入增速放缓，投入能力不足。由于厕所改造项目多数具有准公益性，社会资本缺乏进入的动力，农民自筹缺乏投资的实力。

(4)厕所革命内生动力略显不足。农民自筹和募集社会资金有很大难度，加之农村居住的多为留守老人、留守妇女和留守儿童，村民对政府的依赖性较强、自治能力较弱。因此，在资金保障上要结合“三变”改革做好村集体增收的工作，让村集体能够有一定的固定收入，逐渐使村一级项目后续管护的成本能够承担到位即可减少财政压力。同时利用好“四类”对象这支队伍，将义务劳动与评选活动结合起来，让“四类”对象能够更多地参与厕所改造与人居环境整治，充分发挥好群众筹工筹劳的作用，形成整治工作的合力。

5 对策与建议

(1)建设农村户厕基础信息数据库。开展户厕建设基线调查，掌握各村户厕现状与存在的问题，合理制定规划；根据本地社会经济发展状况、自然环境和气候特点，因地制宜选用适宜的卫生户厕改造模式。建立农村户厕建设台帐管理制度，健全改厕基础信息数据库，完善农村户厕档案。重庆市目前已经构建了较为成熟的“厕所革命”工作台帐系统，详细掌握了辖区内各村庄改厕基本信息，包括未完成改厕户数、已改厕户数、厕所类型、现状照片、建成时间等信息，确保了全市农村厕改工作持续有效推进。

(2)开展改厕技术培训与指导。技术培训与指导是保证改厕进度和质量的重要措施，各级主管部门应有计划、有方案、有组织的针对不同的技术、管理人员和农户开展技术培训和指导，主要包括厕所建造技术、厕所使用与管理要求、厕所建造质量的现场检查与验收方法等。此外，还应组织专业技术人员现场指导户厕建设技术规范与施工要点，提高施工人员的知识水平与技术能力，保证改厕工程建设质量。

(3)建立健全多元化投入机制。农村厕所革命涉及面广，后续管护费用高，资金需求量大，单靠政府财政资金投入非常有限，急需建立完善政府扶持、村集体补贴、群众自筹、社会参与的多元化投入机制，除要设立财政投入专项资金外，更要大力发展农业产业，壮大村集体经济[9]，以农业产业发展带动辖区厕所改造。此外，要鼓励社会团体、企业和个人捐款或投工投劳等其他方式积极参与到农村厕所改造之中。

(4)开展宣传与健康教育。采取电视、广播、报纸、微信、宣传车、院坝会、田坎会、主题党日等多方式、多手段、多媒体、全方位开展“厕所革命”宣传与教育工作，引导农民群众改变不良卫生习惯，自觉自愿自治通过普及农村卫生厕所知识，变“要我改厕”为“我要改厕”，促使农民主动建造和使用卫生厕所、正确管理维护卫生厕所，使农村改厕效果具有可持续性。