基于府际合作的长三角港口群整体性治理研究

章 强，殷 明

(1. 上海海事大学 交通运输学院，上海 201306；2. 上海国际航运研究中心，上海 200082)

一、引 言

港口属于国家关键性的基础设施，在综合交通运输体系中发挥着枢纽作用，对保障国家进出口贸易运输的顺利开展起着重要支撑作用[1]。港口群作为在一定的经济地理区域内，由多个地理位置相近且存在共同货源腹地的港口所组成的港口群体系统[2]，其综合发展能力与区域经济增长密切相关[3]。长三角港口群是我国港口分布最密集、货物吞吐量最大的港口群[4]，港口物流业的发展对长三角区域经济发展促进作用显著[5]，但港口群在发展过程中仍存在着明显的治理“碎片化”问题，突出表现为缺乏统一的整体性港口规划、港口间存在恶性竞争、各港口发展不均衡和区域港口行政管理协调机制的缺失[6]。随着长三角一体化上升为国家战略，破解长三角港口群治理“碎片化”难题，实现港口群整体性治理成为推进长三角交通基础设施互联互通的主要内容之一。此外，长三角一体化战略的实施促使长三角地区的各级地方政府积极谋求更为紧密的府际合作，这在很大程度上为推进长三角港口群整体性治理创造了有利条件。本文基于整体性治理中府际关系的探讨，结合长三角港口群发展现状，在府际关系的研究视角下分析长三角港口群在府际合作领域所存在的治理“碎片化”问题，并由此提出有关府际合作的政策建议来推动长三角港口群整体性治理进程。

二、文献综述：整体性治理中的府际关系

“府际关系(Intergovernmental Relations)”即指不同层级政府之间的关系网络，包括上下级政府间的纵向关系，同级政府间的横向关系，以及政府内部不同部门间的分工关系[7]。作为针对治理“碎片化”状况的解决方案，整体性治理(Holistic Governance)强调整合、协调与整体性运作[8]。构建具有整体性特征的政府组织间关系是整体性治理理论在结构层面对增进府际关系的内在要求。具体来看，构建整体性政府组织间关系涉及组织层级、组织功能、公私合作伙伴关系、横向府际关系等四个方面。其中，组织层级也即政府组织纵向府际关系[9]。整体性治理理论的代表性学者佩里·希克斯(Perri 6)认为整体性运作体现在三个方面：一是不同层级或同一层级间治理的整合；二是功能内部或功能间的协调；三是公共部门内或公私部门间的整合[10]。显然，上述三方面均属于对府际关系进行调整的范畴。佩里·希克斯以手段和目标为两大维度所划分界定的协同型政府、渐进式政府、贵族式政府、碎片化政府和整体性政府[10]， 实质上也是对不同府际关系的类型划分。整体性政府强调手段相互增强、目标相互增强，以及手段以相互增强的方式来支持目标[11]。从合作的视角来理解整体性政府，整体性政府实际上深刻蕴含着府际合作治理的涵义。府际合作治理所强调的网络式治理、主体的多元化、不可分割的公共性、跨区域的外部效益等相关内容[12]也正是整体性政府所关注和重视的。尽管，整体性治理的方法论基础是以问题解决为导向，强调用合作分工来替代分工合作以实现政府的整体性运行[13]。但必须指出的是：整体性政府的组织基础依然未能脱离韦伯式官僚结构的窠臼，整体性治理依然是以官僚制组织为背景[11]。垂直的权威模式和平行的协商模式相互交错仍是公共管理运作的基本状况[14]。府际合作治理中的网络化治理结构同样也深受官僚制组织影响，府际关系的改善依然围绕着“纵向的权力线”和“横向的行动线”而展开。

随着区域治理研究的兴起，府际合作和整体性政府成为区域治理的研究热点之一[15]。整体性治理理论与区域协调发展议题有着内在契合性，同时，区域整体性治理离不开府际关系的有效协调与府际事权的合理划分[16]。区域府际合作治理旨在通过区域内多元治理主体的跨域协作来解决区域公共问题，提升区域整体竞争力和实现区域整体利益共享[17]，是整体性治理理论在区域治理领域对传统行政区划“分割而治”式行政管理模式的革新。构建区域地方政府跨界公共事务的整体性治理模式可有效解决区域治理中的“碎片化”问题[18]。进一步来看，基于整体性运行和区域合作的理念，我国府际关系的调整应超越集权与分权，形成中央与地方间的纵向府际协作治理模式；超越管辖基础的行政区划，形成地方平行政府间的横向府际协作治理模式；超越公私界限，形成政府、市场和社会间的网络协作治理模式[19]。

总的来看，府际关系是整体性治理理论所关注的重要内容，整体性治理理论所讨论的诸如信任、信息系统、责任感、预算等功能性因素[5]无一不是影响府际关系的关键因素。府际合作是整体性治理对于府际关系调整的内在要求，合作模式下的府际关系以任务、绩效和管理为导向，更具开放性[19]。区域府际合作治理则是区域治理过程中追求整体性运作的必然选择，是府际治理和合作治理在区域一体化背景下的有机融合，是对“科层制”、“市场机制”、“协作机制”和“公众参与机制”的“去粕取精”与合理综合[17，20]。值得指出的是，现有文献多侧重于理论层面的探讨，在实践应用方面略显不足。本文基于现有文献的理论指导，聚焦长三角港口群治理实践，创新性地在府际关系的视域下剖析长三角港口群的治理“碎片化”问题，进而明晰推进长三角港口群整体性治理的关键路径。

三、府际关系视域下长三角港口群的治理“碎片化”

“碎片化”治理反映在政府管理领域主要是指部门内各项业务间的分割、同一层级政府内各部门间的分割以及地方政府间的分割状况[21]。从府际关系的角度来看，“碎片化”治理意味着府际冲突与府际竞争[22]。府际关系视域下长三角港口群的治理“碎片化”突出表现在如下四个方面：

(一)港口群治理格局仍呈现较为明显的“分割化”特征

尽管，长三角港口群是一个具有整体性特征的经济地理概念，但由于行政区划的存在，长三角港口群主要涉及浙江省、江苏省、安徽省和上海市三省一市的沿江沿海港口。若按“一市一港”的统计口径，仅面向地级市和直辖市进行统计，长三角港口群就包括21个港口。其中，沿江港口13个，沿海港口8个。我国2004年开始正式实施《中华人民共和国港口法》，其所确立的“一城一港、一港一政”的港口基本管理体制，一方面，实现了港口治理的地方化并激发了地方政府投资开发港口的积极性；另一方面，由于受狭隘的行政区划经济观的影响，港口行政管理权的地方化也引发了区域港口间割据式互斥发展的不良现象[23-24]。

近年来，我国经济发展进入 “新常态”阶段，港口行业在区域层面的结构性产能过剩问题突出，港口转型升级发展迫在眉睫[25]。在中央政府的政策引导下，我国沿江沿海多个省市自治区开始实施省域范围内的区域港口一体化改革[1]。长三角地区的浙江、江苏、安徽三省在各自省级政府的大力推动下，先后通过成立浙江省海洋港口发展委员会和浙江省海港集团、江苏省港口集团、安徽省港航集团对本省的港口资源进行一体化整合，上述省份的区域港口一体化改革尚未完全结束，仍在稳步推进过程中。

虽然，省域港口资源整合使得长三角地区各省域范围内的港口发展日益呈现协同化趋向，但对跨省域的长三角港口群而言，治理格局依旧表现出较为明显的“分割化”特征。港口群内省级港口集团间虽开始展开较为紧密的业务合作，其中，最为典型的就是上港集团与浙江省海港集团联合开发小洋山北侧岸线。但遗憾的是，目前港口行政主管部门间尚未形成具有实际成效且制度化的府际合作关系。实际上，早在2006年9月，就由上海港口行政主管部门牵头，联合长三角地区16个沿江沿海城市的港口管理部门共同建立了长三角港口管理部门合作联席会议制度，意在形成彼此间畅通的工作协商协调渠道，加强港口管理资源的共享、交流与互补，以实现长三角港口群内各港口的互利共赢。该合作联席会议制度自建立以来，在一定程度上加强了长三角各港口管理部门之间的联系与沟通，对推动区域港口的协同发展起到了促进作用。但是，该合作联席会议制度近年来未能得到长效性的执行与延续，联席会议未能定期化地召开。制度化的横向府际合作关系目前迟迟未能在各港口行政主管部门间建立，即便是在2018年底由交通运输部办公厅和长三角三省一市人民政府办公厅联合印发的《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》中，也仅是要求四地的省级交通运输主管部门分别制定具体实施方案，细化实化任务措施，上海组合港管委会负责统筹协调、整体推进和督促落实。而需要进一步指出的是，上海组合港管委会在港口群发展实践中以行政协调为主，缺乏实质性的港口群行政管理权威和相应的行政职能[6]。

(二)港口群治理主体仍呈现较为明显的“两元化”特征

治理主体多元化是整体性治理的特点之一，也是现代府际治理转型的重要内容。现代府际关系已不再单单局限于政府领域，而是突破政府边界，开始注重政府与企业、非营利组织间的互动与协作[19]。反观长三角港口群治理，治理主体表现出明显的“两元化”特征。具体而言，港口行政管理机构与港口运营企业在港口群治理中占据着绝对的主体地位。进一步来看，长三角港口群中的港口运营企业以国有港口企业为主，有着较为浓厚的政府背景。在我国，虽然改革开放以来，港口行业通过引入外资、企业上市股票出售、混合所有制改革等形式一定程度上实现了部分民营化，但港口民营化仍十分有限，国内非公有资本深入参与港口建设经营的情况仍不多见[24]。近年来，长三角地区部分省份在推行省域内区域港口一体化改革过程中，进一步扩大国有股权在港口企业的比例，引导民资股权退出，使得国有资本在长三角港口群中占据绝对主导地位。此外，省级政府成为区域港口一体化改革的主要推动者[26]，市场机制与社会力量的作用空间在一定程度上受到挤压。

现阶段，非营利组织作为整体性网络式治理结构中的重要组成部分，仍未能有效地参与到长三角港口群治理过程中，成为港口群治理体系中的关键主体之一。无论是成立已久的中国港口协会，还是近来成立的长江经济带航运联盟均尚未能深入参与长三角港口群治理。但必须要肯定的是，上述的相关非营利组织基于自身的社会组织定位，在推动港口群治理合理化方面仍发挥着积极作用。以中国港口协会为例，在我国多个港口群中的部分港口企业被国家有关机关予以反垄断调查的情况下，积极通过举办《反垄断法》宣贯培训班的形式来增强港口企业规范经营的法律意识，并在国家反垄断机关与港口企业间构建有效的交流渠道。

(三)港口群治理机制仍呈现较为明显的“权宜化”特征

作为一种公共管理范式，整体性治理存在制度化和稳定化的现实需要[11]。整体性治理中的府际合作关系同样需要制度化和预期稳定的保障。何谓“权宜”？顾名思义，“权宜”即指因时因事地变通。“权宜化”实际上与“权宜主义”密切相关，而“权宜主义”是发展中国家政治文化的一个突出特点，也即政策制定常常采取“头痛医头，脚痛医脚”的方式，具有事后应急、补救的特征，政策缺乏持久的稳定性和一致性[27-28]。目前，长三角港口群治理在府际合作机制方面表现出较为明显的“权宜化”特征。具体体现在以下三点：

第一，港口群治理过程中府际合作的内容难以得到切实的贯彻落实。长三角地区16个沿江沿海城市的港口管理部门曾在长三角港口管理部门合作联席会议制度框架下建立了“港口规划与建设”、“港口市场监管”、“港口安全与环保”和“港口信息与培训”等四个工作小组，以期就长三角港口群发展实践中的突出问题展开调研并提出对策[29]，但相关工作未能得到实质性的推进。拟开通的“长三角港口信息网”和拟筹建的“长三角港口发展研究中心”也均未能最终落地。府际合作在一定程度上存在“雷声大、雨点小”的问题[30]。

第二，港口群治理过程中府际合作的形式缺乏长效的制度保障。在长三角港口群治理中，除上海组合港作为经国务院同意组建的制度性府际合作平台，专门设有管理委员会并下设办公室外，未见其它长期稳定并被制度化的港口群治理府际合作形式，更多的是非制度化的府际合作，缺乏规范性官方文件对相关形式予以明确与固定。部分府际合作则以港口项目的合作开发为基础，以政府间合作协议的形式展开。最为典型的案例就是上海国际航运中心洋山深水港区的建设，据浙江省与上海市深入协商所达成的《联合建设洋山深水港区合作协议》，洋山深水港区在行政隶属关系上仍归属浙江省，但港政、航政、口岸管理权归属上海市，港区内有关自然资源使用的审批权和基于行政区划产生的一般行政事务的管理权仍由浙江省行使[31]。

第三，港口群治理过程中府际合作的范围易受国家宏观区域发展政策的影响。在过去相当长的一段时间内，长三角港口群在经济地理层面仅涉及浙江、江苏、上海两省一市的主要港口，按照2010年国家出台的《长江三角洲地区区域规划》的部署，长三角港口群大体遵循“以上海为中心，以江苏、浙江为两翼”的空间发展形态。2016年，国家出台《长江三角洲城市群发展规划》，将安徽省内多个主要城市纳入长三角城市群范畴，并明确提出要“以上海国际航运中心为核心，优化整合沿海沿江港口，形成分工合理、协同发展、军民融合的长三角现代化港口群”，长三角港口群也由此在空间范围上拓展至安徽沿江的主要港口。在港口群治理的府际合作实践中，2018年10月，安徽省被相应地吸纳成为上海组合港管委会的新成员单位。

(四)港口群治理信息仍呈现较为明显的“孤岛化”特征

整体性治理的实现在很大程度上依赖于信息技术的发展[10]。构建公共信息交换平台则是府际合作治理中互动式政策工具之一[12]。打破信息孤岛，实现数据共享是促进府际合作和实现整体性治理的关键。目前，长三角港口群在治理过程中仍存在明显的信息“孤岛化”现象。主要表现在两方面：第一，港口群内各主要港口纷纷投资建设所谓的港航公共信息平台，但相关平台的信息整合能力有限且平台间缺乏数据共享。现阶段，长三角主要的港航公共信息平台包括舟山江海联运服务中心建设领导小组办公室和舟山市港航管理局主办的舟山江海联运公共信息平台、江苏省交通运输厅港口局主导的江苏沿江港口锚泊调度中心信息化系统、上海市国际航运中心建设工作推进小组办公室主办的上海国际航运中心网等。除上述官方背景的信息平台外，还有相当一部分企事业单位所推进建设的港航信息平台，如宁波大学主导的宁波港口物流信息平台、上港集团推出的“港航纵横”一站式查询服务网站等。第二，长三角港口群跨部门、跨区域的沿江沿海大通关协作机制尚未建立。目前，口岸管理多部门间的跨部门信息互换、监管互认、执法互助及“单一窗口”建设仍主要局限于单一省市层面，未能在区域层面得到有效拓展。就同部门跨区域而言，长三角通关一体化已取得长足发展，但在海事监管、港口市场监管等方面，相关监管信息仍未能在区域内实现有效的横向互联。

四、加强府际合作推进长三角港口群整体性治理的关键路径

破解长三角港口群治理“碎片化”难题关键在于根据整体性治理的内在要求，加强府际合作并形成伙伴型府际关系，最终实现长三角港口群的整体性治理。基于上节对长三角港口群治理“碎片化”四方面问题的剖析，推进长三角港口群整体性治理需注重建设并坚持如下四大关键发展路径(如图1所示)：

图1 治理“碎片化”状况下基于府际合作推进长三角港口群整体性治理的四大路径

(一)注重区域行政协调，发挥现有区域合作行政机构的积极作用

有效的区域行政协调是处理好跨区域行政事务的重要前提，加强横向府际合作则是实现区域行政协调的关键基础。尽管，整体性治理的组织基础依然还是韦伯式的官僚结构，但在现有基本的行政构架不变的条件下，以解决问题为导向，建构具有跨地区跨部门特征的区域合作行政机构不失为实现整体性治理的策略性手段。就长三角港口群整体性治理而言，现阶段，关键是要充分发挥好上海组合港管委会和长三角区域合作办公室两大长三角区域合作行政机构在推动区域港口协同发展过程中的积极作用。上海组合港管委会作为由国务院批准设立，交通运输部与长三角地区各省市地方政府共同组建，专门负责协调长三角地区港口航运发展相关事务的行政机构，尽管，上海组合港管委会在实践中缺乏实质性的港口群行政管理权威和相应的行政职能，但其在长三角区域港口综合行政协调和促进长三角港口业务合作等方面具有一定的优势。长三角区域合作办公室于2018年初由来自上海、浙江、江苏、安徽三省一市的发展和改革委员会、交通主管机关等多个部门联合组建而成，是长三角一体化进程中第一个跨行政区划的官方常设综合性机构，其职责主要涉及研究拟订长三角协同发展的战略规划以及体制机制和重大政策建议，着力协调解决省际合作重大问题等方面。目前，长三角区域合作办公室运行良好，特别是在综合协调和督促落实方面发挥着积极作用。长三角区域合作办公室主导编制的《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》就将交通互联互通列为七大重点领域之一，推进长三角港口群整体性治理是长三角地区在港航领域实现互联互通的重要内容。

进一步来看，推进长三角港口群整体性治理要发挥上海组合港管委会在港口群统筹协调方面的优势，上海组合港管委会应充分利用其与交通运输部的直接联系，及时向交通运输部反映长三角港口群整体性发展所面临的瓶颈问题与制约因素，为长三角港口群争取必要的政策支持。同时，还应注重加强长三角港口群及国内外其他主要港口群的港口航运信息收集，掌握港口群最新发展动态，做好港口经济形势分析，引导长三角区域内港口企业的健康有序发展。作为长三角港口管理部门相互交流的重要平台，长三角港口管理部门合作联席会议已纳入上海组合港管委会办公室的工作范围。因此，上海组合港管委会需不断改进联席会议机制，拓展会议议题范围，组建必要的工作小组以更好地满足长三角港口群整体性发展需求。相比上海组合港管委会而言，长三角区域合作办公室则要凸显其在跨行政区划跨部门行政事务处理方面的优势，发挥其上下协同、四方联动的枢纽平台功能，以三省一市相关工作人员集中办公的形式，更为高效地共同研究发展议题、加强需求对接、协调重大项目。在长三角港口群整体性治理过程中，上海组合港管委会与长三角区域合作办公室需要加强合作，实现优势互补。鉴于两大机构各自的特点，具体而言，就是一方面要充分利用上海组合港管委会在港口群治理方面所积累的丰富经验及其与交通运输部之间的紧密工作联系；另一方面则是要充分利用长三角区域合作办公室作为推进长三角一体化的专职行政机构所具有的行政权威性，以及其作为跨区域跨部门的综合机构所具有的全局性视野。两大机构间的合作应立足于促进长三角港口群整体性治理，上海组合港管委会可在港口群规划领域为长三角区域合作办公室提供必要的专业指导，而长三角区域合作办公室则可为上海组合港管委会在港口群行政协调方面予以必要的权威性支持。具体合作的形式可包括建立定期的信息交流机制、成立港口群联合调研小组等。联系治理实践，值得一提的是，《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》中就已明确指出“上海组合港管委会办公室要建立实施方案考核机制，细化明确各项任务责任主体，与长三角区域合作办公室加强对接，将本行动方案的落实情况纳入相关考核”。

(二)推进多元主体协同，形成政府、市场和社会共治的治理格局

坚持多元化的治理主体和网络化的治理结构是实现整体性治理的内在要求。推进长三角港口群整体性治理必须要充分发挥政府、市场和社会三大治理主体各自的治理优势，要将政府的调控功能、市场的配置功能与社会的协调功能有机结合，形成政府引导、市场主导、社会参与的共治格局。具体来看，在政府引导方面，长三角港口群内的各级地方政府要立足于长三角整体，以港口规划和公共政策为抓手，引导区域港口协调有序发展。例如，浙江省于2017年底出台的《浙江省人民政府关于加快建设海洋强省国际强港的若干意见》就提出要“主动融入长三角区域一体化发展”；在市场主导方面，党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，也即意味着要让市场在社会生产领域的资源配置中处于主体地位。长三角港口群在推进整体性治理的进程中要同时推动公有制经济和非公有制经济在港口领域的并行发展，在发展壮大国有港口企业的同时，也要鼓励支持民营资本在港口领域的投资和运营。让市场在资源配置中起决定性作用就要充分发挥价格机制、供求机制、竞争机制、激励和约束机制等多种具体市场机制的内在优势，以引导港口生产要素的合理有序流动。需要指出的是，使市场决定资源配置并不是要否定或忽视政府作用；在社会参与方面，关键是要激发港口行业协会等社会组织的发展活力，相关社会组织要注重提升服务功能，通过强化行业自律建设、主动参与国家或地区相关法规政策制定过程等多种途径，发挥自身在服务港口企业、规范港口行业、发展港口产业和助推港口经济等方面的积极作用。

进一步来看，政府、市场和社会共治的长三角港口群整体性治理格局的形成离不开三大治理主体对自身权责范围的清晰界定。就港口群治理而言，政府的职责和作用主要在于加强和优化港口公共服务，保障港口市场的公平竞争性，通过有效的市场监管以维护良好的港口市场秩序。港口企业作为港口市场主体应充分尊重港口市场规律和遵循港口市场规则，以港口服务价格为指引，展开港口资源要素的合理配置。港口企业还需增强自身对市场需求变化的反应和调整能力，不断提升核心竞争力和盈利能力。港口社会组织则要依托国家不断深入的政社分开改革，进一步厘清与政府部门间的关系，实现港口行业协会商会与港口行政主管部门真正脱钩，保持自身治理决策的独立性。港口行业协会商会作为港口企业与港口行政主管部门间的中介组织，应以行业服务、行业代表、行业协调、行业自律为基本职能，不断提升自身服务于港口行业发展的业务水平，为港口行政主管部门及港口企业提供有效的行业信息及决策咨询服务，并在政府和企业之间发挥桥梁、纽带作用。

(三)加强法规制度建设，制定长三角区域层面的港口群治理条例

整体性治理要求整体性运作以及良好的政策执行与贯彻，而这在很大程度上需要健全的规范化制度来予以支撑。现阶段，长三角港口群在治理机制方面仍表现出明显的“权宜化”特征，缺乏持续稳定的制度保障。尽管，长三角一体化已上升为国家战略，区域港口一体化也成为我国港口领域重要的改革方向，但未有相应的法律法规来对此予以保障和规范。党的十九大明确提出要“全面依法治国”，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。因此，加强法规制度建设是推进长三角港口群整体性治理的关键途径之一。具体来看，在中央层面，国家应结合我国区域港口一体化的发展实践，进一步修订《中华人民共和国港口法》，对跨多个行政区划的区域性港口布局规划的法律地位、编制主体、编制内容和编制程序等方面予以明确规定；在地方层面，长三角三省一市享有地方立法权的机关和地方行政立法机关应基于平等和互信的原则，签订横向府际间立法合作协议，探索构建长三角地区地方合作立法机制，制定出共同建设、共同遵守的法规体系。就长三角港口群治理而言，可探索制定长三角区域层面的港口群治理条例，为长三角港口群整体性的规划建设、岸线使用、运营管理、安全和维护等方面提供坚实的法规基础。值得提及的是，制定长三角区域层面的港口群治理条例需要厘清并处理好其与区域各省市自身行政区划内地方港口法规之间的关系。

必须要指出的是，从短期可操作性角度来看，修订《中华人民共和国港口法》和制定长三角区域层面的港口群治理条例均需要较长时间的前期准备，存在一定的操作难度。但从长期制度建设的视角来看，上述两项工作又有着极强的必要性和重大的现实意义。因此，这两项工作还需在港口群治理实践中持续探索推进。现阶段，长三角港口群整体性治理应以《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)为关键支撑，充分认识到《规划纲要》的高度权威性、严肃性及其法律效力，三省一市应全面贯彻落实《规划纲要》内容。

(四)依托现代信息技术，打造综合性的长三角港航公共信息平台

现代信息技术的发展为整体性治理提供了有利条件，政府信息技术是当代公共服务系统理性和现代化变革的中心[11]。打破信息孤岛，实现数据共享是促进府际合作和实现整体性治理的关键。现阶段，长三角港口群治理信息仍表现出较为明显的“孤岛化”特征。尽管，已建成了多个区域性的港航公共信息平台，但各平台信息整合能力有限且缺乏有效的信息互通与共享。为推进长三角港口群整体性治理进程，长三角三省一市应加强协作，依托现代信息技术，打造综合性一体式的长三角港航公共信息平台，促进港口群治理数据共享，加快港口群治理的数字化转型。具体来看，一是要建设横向府际间港航治理公共数据共享平台和交换平台，同时，推进地方多级港航行政主管机关间港航公共治理数据的对接与共享；二是要将现有相关的长三角区域性港航公共信息平台接入至所要打造的综合性一体式长三角港航公共信息平台，不断建设完善长三角港口群的港口基本信息数据库、港口项目建设数据库、港口经营法人数据库等相关子数据库；三是要探索建立长三角港口群跨部门、跨区域的沿江沿海口岸协作管理系统，大力推行“一窗受理”和“一网通办”，实现长三角港口群内口岸服务的无差别受理。需要指出的是，长三角港口群口岸协作管理系统的建设在很大程度上需要依赖于中央政府相关部委的信息支持和接口开放。

从现实基础来看，打造综合式的长三角港航公共信息平台需要依托现有的国家交通运输物流公共信息平台和港航电子数据交换(EDI)中心，加强电子报文标准的应用，推进港航信息交换共享。目前，国家交通运输物流公共信息平台已构建了一整套物流信息互联标准体系，并通过建设数据交换系统和部署区域交换服务器构建了物流信息基础交换网络，实现了信用、跟踪、资源等数十个物流公共信息库的集聚与整合，这些均为港航信息的互联共享提供了有利条件。国家交通运输物流公共信息平台由国家部署建设于长三角地区的杭州市，并批准成立“浙江国家交通运输物流公共信息平台管理中心”，负责承担平台的建设、运行、维护和日常管理工作，这对促进长三角港航公共信息平台的建设有着一定的积极作用。但上述管理中心隶属于浙江省交通运输厅，一定程度上具有地方管理的狭隘性，难以较为全面地从区域整体层面实施有效的管理。目前，该管理中心的相关职能已移交给隶属于交通运输部的中国交通通信信息中心，这将有助于从管理层面增强该公共信息平台的综合性和全局性。除了国家交通运输物流公共信息平台的信息支撑外，建设综合性的长三角港航公共信息平台还有赖于长三角各港口的港航电子数据交换中心的数据对接。需要指出的是，长三角港航公共信息平台应侧重于提供涉及到在长三角区域范围内跨市或跨省的货流和船舶动态信息，因此，相关数据的对接应具有针对性而非所有数据的全部对接。

五、结 语

国家实施长三角一体化战略为实现长三角港口群整体性治理提供了有利条件。当前，在府际关系的视域下，长三角港口群治理“碎片化”问题突出，具体表现为治理格局的分割化、治理主体的两元化、治理机制的权宜化和治理信息的孤岛化。加强府际合作是破解长三角港口群治理“碎片化”难题的重要基础，推进长三角港口群整体性治理需要注重区域行政协调，发挥现有区域合作行政机构的积极作用；推进多元主体协同，形成政府、市场和社会共治的治理格局；加强法规制度建设，制定长三角区域层面的港口群治理条例；依托现代信息技术，打造综合性的长三角港航公共信息平台。

必须要指出的是，推进长三角港口群整体性治理离不开顶层设计，需要系统谋划和综合协调。现阶段，在国家层面，推动长三角一体化发展领导小组是贯彻落实长三角一体化战略的高级别议事协调机构，其在统筹规划长三角一体化发展进程中扮演着重要角色。在区域层面，已形成了由长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议、联席会议办公室和重点合作专题组共同构成的决策、协调、执行“三级运作”的区域合作机制。就长三角港口群整体性治理模式而言，未来的发展方向关键在于在长三角一体化发展领导小组的统一部署下，依托松散合作型的长三角“三级运作”机制，不断强化紧密合作型的长三角区域合作办公室在规划、督导等方面的职能，同时，需向上海组合港管委会授予一定的港口群行政管理职权，增强其在区域港口行政管理事务上的协调能力和组织权威。

此外，还需认识到，实现长三角港口群整体性治理难以一蹴而就，需要分阶段逐步完成。结合现阶段的实际基础来看，短期内的核心任务在于切实执行《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》中有关“区域港口一体化行动”的政策内容以及《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018—2020年)》等政策文件；中长期任务在于以贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为引领，探索推动长三角港口群整体性治理模式的不断完善，港口群多元主体共治格局的逐步成形，港口群管理法治化建设的持续推进和区域港航综合信息平台的日益成熟。