产业用地供给侧改革的实践与思考

【摘要】本文列举前沿省市的一些土地要素改革做法，结合工作实践，就各地针对产业用地改革政策的可操作程度、市场接受程度、面临的问题等进行研究讨论，对土地供给侧改革提出想法和建议。

【关键词】土地供给侧改革;土地集约节约利用;弹性出让;土地监管

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

16.011

习近平总书记一向重视实体经济，做出了“实体经济是一国经济的立身之本、财富之源。先进制造业是实体经济的一个关键，经济发展任何时候都不能脱实向虚”的重要论断。产业用地是承载实体经济发展的基础，开展节约集约利用土地是产业经济可持续发展的必由之路。国家相继出台相关政策和规定，旨在规范和引导土地的高效利用，各地在此基础上，结合自身特点也相继实施很多鼓励高效用地、促进产业升级的一系列政策措施。

1、土地市场的供给侧改革

土地资源是民生保障、产业发展的根本，从1987年深圳敲响土地拍卖“第一槌”开始，30多年来，土地出让金加上土地增值税、土地使用税、契税等相关税费，累计为国家创造了60多万亿的财富[1]。政府用这些收入兴建道路、机场、铁路、电网等基础设施，以强大基础设施建设，构建起中国现代工业产业链。同时，每一笔土地出让金里，都含有固定比例资金用于保障性安居工程、教育基金、农田水利基金以及农业土地开发资金。因此可以说建设用地所有权的国有制与使用权的有偿制，为中国改革开放和中国城市化进程立下汗马功劳。

随着中国改革发展的不断深入，粗放型、摊大饼式的城市发展已经超出自然资源承载力，同时，各地政府过度依赖土地财政、房地产价格水涨船高、城乡发展不均衡等一系列问题不断凸显。中央把握我国当前主要矛盾基础上高屋建瓴，提出供给侧改革新思路新要求。

2、尊重市场规则，深化产业用地市场化配置改革

2.1土地弹性出让符合企业的客观生命周期

按照2018年规模以上工业企业主要指标的统计数据显示，纳统企业数为378440个，其中大型企业9103个（占比2.4%）、中型企业49778个（占比13.2%）、小型企业319559个（占比84.4%）。

我们产业用地的使用主体基本是中小企业，科技日新月异、市场瞬息万变，带动产业项目的不断更新迭代。所以10年、20年等弹性出让土地的方式，是符合客观市场规律的供地方式。

2.2高年限供应产业用地带来后期监管的一系列问题

从1987年深圳土地拍卖起，土地市场历经30余年的摸索发展，政策法规已日趋完善，但相对于准入要求而言，退出规则实在乏善可陈。形成一个矛盾的怪象，一边在空置和低效使用土地，一边又在不断要求新增建设用地。

2.3弹性出让地价格的计算方法决定了市场的接受度

一般产业用地出让价格在评估价格、成本测算价格、基准地价中取高值确定，目前绝大多数省市的产业用地弹性出让价格均按照年期修正进行测算，即：年期修正后地价= 比较案例價格（最高年限价格）×年期修正系数。

假如企业想到取得20年的土地使用权，出让价格为50年价格7～8折。就好比是买40%的商品，要付原商品近80%的价格，造成市场接受度很低。目前有些省市改革和探索的步伐比较靠前，制订了更贴近市场需求的价格确定机制。

3、实施产业用地全生命周期管理，盘活低效用地

3.1坚持生态优先、规划现行

结合新一轮的国土空间规划，对应该恢复生态的、增加公共服务空间和设施的改造项目，需建立规划引领、政府主导、多部门配合的有效机制，全方位推进再开发利用工作。比如《北京经技术开发区关于促进城市更新产业升级的若干措施（试行）》[3]明确“原项目无法继续实施或因产业升级无法按期实施而进行收储回购的，收储回购补偿价格标准为：土地按合理补偿价格，可继续使用的房屋按重置价格结合成新程度评估确定。因取消产业园区资格而进行收储回购的，收储回购补偿价格标准为：土地价格按原《土地出让合同》约定的出让地价折算剩余使用年限，可继续使用的房屋按重置价格结合成新程度评估确定。”对企业退出机制做了很好的规范和指引。

3.2坚持市场导向，鼓励市场主体和社会本积极参与

在符合规划、市场有意愿提升、转型、升级的项目，政府更应该发挥的是引导和促进作用，降低产业提升带来的企业负担，在不断提高土地承载力的同时，促进市场的繁荣活跃。各省市也在政策上给予了不同的支持举措。各个省市的基本原则都是鼓励企业作为市场主体，要充分调动和发挥其积极主动性，但明显各地政策在开放程度和支持力度还是存在较大的差异。

3.3健全机制，强化实施管理

城镇低效用地再开发工作往往涉及历史情况复杂、政策刚性强、利益平衡困难等一系列问题，需要打破部门壁垒，破除政策宜紧不宜松、程序宜繁不宜简的陈规陋习，鼓励地方积极探索，建立干部容错保障机制，上下协同、齐抓共管。上海自贸区的《关于支持临港新片区产业、研发用地提高容积率的实施意见》[4]中明确“建立工业企业综合绩效评估机制，对企业的各项指标进行评估计分、按综合得分高低进行排序，再按设定的比例确定企业等级，分类管理，因地施策。A类企业列入优先发展类，B类企业列入鼓励提升类，C类企业列入调整转型类，D类企业列入监管整治类。”通过分类管理，建立激励和倒逼双向机制，即明确了政府的监管责任，又充分发挥了企业积极性。

当前土地资源紧缺，而开发需求不断加大，已成为制约很多地方产业结构进一步优化与经济社会持续健康发展的瓶颈。过去那种盲目追求土地经济、粗放开发的日子已经一去不复返了，土地利用要树立长期从紧过日子思想理念。各地应因地制宜，把产业政策作准、把改革政策作实，在依法、科学、高质、高效的发挥土地利用价值方面，还需我们不断的探索和创新！

参考文献：

[1]黄奇帆.结构性改革-中国经济的问题与对策[M].北京：中信出版集团股份有限公司，2020：8.

[2]深圳首次编制企业“生命周期表”深圳特区报/2018年/9月/4日/第B01版

[3]北京经济技术开发区关于城市更新产业升级的若干措施（试行）[EB/OL].

[4]关于支持临港新片区产业、研发用地提高容积率的实施意见[EB/OL].

作者简介：

苏頔，女，1983年11月出生，山东巨野，汉，硕士，职称（职务）：中级，研究方向：城市规划。