南京成为全国最安静城市有何秘诀

贺震

生态环境部近日发布的2020年度环境噪声污染防治报告显示，南京声环境质量夜间达标率92.7%，居全国第一；白天声环境达标率99%，居全国第二。综合评价，南京是全国最安静的城市。对笔者来说，无论是作为生活在南京的一名普通居民，还是作为江苏生态环境部门的一名工作人员，闻此消息，都是颇为开心、颇感欣慰的。

近年来，噪声污染作为一种“城市病”正在越来越多的城市蔓延，困扰着一座座城市的居民，拉低了城市居民的生活质量，消磨掉城市居民对生态环境的获得感、幸福感。噪声污染投诉，已成为环境投诉的热点。生态环境部《中国环境噪声污染防治报告》披露，据不完全统计，2020年，全国城市的生态环境、公安、住房和城乡建设等部门，合计受理环境噪声投诉举报约201.8万件。安静的环境，正成为许多城市居民的奢侈品；“想安安静静地生活”，这个看似平常、简单、朴素的愿望，正成为许多城市居民的一种奢求。

显而易见，深入打好污染防治攻坚战，在高度重视抓好大气、水和土壤环境污染治理的同时，对城市噪声污染不能忽视。治理噪声污染，让老百姓在良好的声环境中生产、生活，同样是政府的重要责任。

简稱为“宁”的历史文化古都南京，虽然白天繁华，熙来攘往，车轮滚滚，穿行不息；虽然夜晚华灯闪烁，美食街人头攒动、公园里锻炼健身的居民在跳舞或奔跑，夜生活丰富多彩，却是那样的安静有序，不闻噪声喧嚣。尤其是入夜的南京，安静得像一位熟睡的少女，美丽动人。因此，对于南京，最贴近、最新潮的标签就是“一座安静的城市”。

作为一个经济发达、常驻人口与流动人口众多、车辆众多、商业综合体众多、位于交通枢纽、仍处于大规模建设之中，声源众多的中心城市，南京何以在保障全市经济社会快速发展的同时，将“宁”静做到极致，取得骄人的噪声污染防治佳绩，成为全国众多城市中最安静的一个？

一、建立城市噪声污染长效防治机制。

噪声污染防治难度大，原因是多方面的。其一，城市噪声来源多样，有建设施工噪声、道路交通噪声、社会生活噪声、工业生产噪声与自然界的噪声等，涉及城管、公安、生态环境、交通、住建等多部门，管理部门分散，但又不可能把这些管理职能集中到一个部门；

其二，噪声污染具有瞬时性、局部性、分散性强的特征，易反复、难取证、难处罚，依靠严格执法、严厉处罚的常规手段难以奏效；

其三，城市噪声污染防治既有每年的中高考等重点时段，又持续到全年的每一天，不是一段时间内打一场歼灭战就可以一劳永逸的。对此，南京市着眼长远，立足于“防”，建立严密、权威、有效且长效的城市噪声污染防治机制，筑起噪声污染防治的统一战线，落实落细部门责任和要求，多措并举，让城市更安静宜居。

——在打好污染防治攻坚战“作战”计划中，将环境噪声污染治理纳入攻坚行动计划，高度重视从建设施工噪声、道路交通噪声、社会生活噪声、工业生产噪声的“全频段”治理。

——筑牢环境噪声污染防治工作的法律支撑。市人大修订《南京市环境噪声污染防治条例》，对城市环境噪声污染防治职责进行明确分工，将交通噪声、施工噪声、社会生活噪声、工业噪声污染防治具体内容、具体分工和法律责任，以地方法规的形式予以明确。

——确立噪声污染管控的标准和依据。市政府结合噪声污染防控编制城乡规划，强化各类功能用地规划布局，将噪声敏感建筑用地尽量远离工业区、商业中心等噪声污染集中区域。制定《南京市声环境功能区划分方案》，并与时俱进加以调整，明确城市各类声环境功能区划分标准、噪声限值及区域范围。强化居住区、学校、医院等噪声敏感目标周边环境噪声管理。

——开展项目声环境影响评价。针对新、改、扩建项目可能产生的环境噪声污染，由建设单位编制环境影响报告书（表）或者登记表，提出环境噪声污染防治措施并报行业主管部门批准，其中环境影响报告书项目还要广泛征求有关单位、专家、公众意见；落实“三同时”要求，严格项目环境噪声污染防治设施验收，确保环境噪声污染防治设施发挥实效。

——明确具有可操作性的具体要求。南京市生态环境局制发规范性文件，进一步明确、理顺市、区两级夜间施工噪声监管部门的职责分工；针对监管部门，提出“弹性控制总量、严格审批标准、严格现场核查、开展精准审批、强化日常监管、严惩违规施工、适时通报约谈”等7项具体举措；针对施工建设单位，提出“树立民生意识、制定降噪方案、发布施工公告、强化施工组织、畅通沟通渠道”等5项具体要求，多措并举化解施工噪声扰民问题。

——大力发展噪声防治的科技和产业。运用大数据系统，对城市噪声数据进行管理分析，科学制定防治措施和用地规划；加大防噪降噪的科技投入，提升科研成果的转化率，对相关产业提供政策、资金、人才等多维度支持，让企业和市场为噪声治理作出更大贡献；注重运用城市绿化降噪阻噪。南京作为著名的“绿城”，随处可见的绿化带、行道树，起到了良好的消音效果。

二、精细防治施工工地噪声。

各类建设工地是城市噪声的主要来源地，也是居民投诉的重灾区。为此，南京市将工地噪声管控作为噪声污染防治的重中之重，多措并举严管施工噪声，从而在全市夜间施工工地多达200多个的情况下，做到了南京的夜晚依然安宁，取得夜间声环境质量达标率排名全国第一的佳绩。

——明确建筑施工噪声环境管理基本工作规范。制定实施《南京市建筑施工环境噪声管理规范》，明确全市建筑施工环境噪声按照属地管理原则，实行全市集中统一管理下的市、区分工负责制，市、区、街三级统一标准，市施工噪声管理办公室统一监督、统一协调；各区对施工管理较差的单位进行约谈、限批；街道派环保人员，确保施工噪声扰民数量减少。

——加强施工审批。专门建立施工审批平台，规范标准，通过平台申报实行全市施工工地总量控制。尤其严格夜间工地施工审批。将施工噪声防治资金纳入审批条件。市政投资建设的新、改建市政工程，全部按照环评批复落实噪声防治措施，相关设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，相关费用纳入工程总投资。

——推进“智慧工地”建设。为加强施工噪声的动态管理，南京充分运用信息化手段，全市建立了覆盖所有工地的、与生态环境部门联网的工地噪声监测监管平台。市生态环境局要求，夜间不超过50分贝，白天不超过70分贝。全市任何一个在建工地，工地门口都按规定设置了方便居民监督的、与生态环境部门联网的噪声分贝实时显示屏。分贝值一旦超标，属地生态环境部门监测平台就会立即收到报警，街道网格员、生态环境执法人员就会上门处理。针对有的工地离居民小区只有区区数米，稍有不慎就会对周边居民生活带来影响的实际情况，建立更为高效便捷的微信群，群内人员包括生态环境部门、施工单位和监管单位工作人员，一有情况，就可以在第一时间沟通解决。

——加强夜间和特定时段施工噪声管控。严控夜间施工总量，实施夜间施工精准审批，严把夜间施工准入关。因生产工艺或特殊要求需昼夜连续作业的，每天夜间施工工地数原则上不超过辖区工地总数的10%，同时夜间施工执行“开二停三”或“开四停三”规定。合理安排施工机械作业时间，在距离敏感点200米范围内禁止22：00-6：00施工，确需施工的，在获得夜间施工许可后，必须向附近居民公告后才能实施具体施工作业。在中高考及重大活动特别时段，落实有关保障方案、管控方案和差别化管理规定，实施全部停批或限批。

——运用新技术新方法降低施工噪声。在施工安排、制定运输方案、场地布局等方面密切关注噪声影响，落实工程降噪措施，推广使用新能源供电设备，鼓励施工单位以电瓶车供电替代高噪声发电机组，推广使用低噪声的机械设备和工法。如对建设工地，除了采取传统的围挡方式进行隔音外，将一些桩基周围装上隔音棉，进一步降低噪声。南京地铁施工中，为了防止龙门吊移动时金属撞击铁轨发出噪声，对龙门吊进行技术改进，在吊轨上加装一层橡胶片，让吊运可以轻拿轻放，避免产生撞击噪声。

三、精细治理道路交通噪声。

道路交通噪声，由于其流动性强，历来是城市噪声污染治理的难点。随着城市汽车保有量的不断增加，加强交通噪声污染防治越来越重要。南京市在道路交通噪声防治上，也下足了功夫。

——加强道路交通噪声监测。在一些主次干道路边设置道路环境质量自动监测站，自动采样、分析，并将数据传输到环境监测平台。根据监测数据，生态环境部门和交通管理等部门共同采取措施，通过交通疏导、建设隔音屏等措施减少噪声污染。

——实行主城区禁鸣。自2016年4月1日起，将禁鸣区扩大至覆盖主城区的全部区域，并在多个路段设置车辆鸣笛自动曝光系统，采取定点查纠和巡逻纠违等方式重点保障学校、医院与居民区等噪声敏感区域，对违规鸣笛的车辆由交警予以处罚。通过几年管控，鸣笛噪声得到很好控制，开车不鸣笛已成为很多南京驾驶人的习惯。严管警车、消防车、工程抢险车、救护车等特种车辆安装警报器，非执行紧急任务，禁止使用警报器；船运管理部门要求航行于市内河道水域的船舶，在非紧急情况禁止鸣号；协调中国铁路集团有限公司南京东机务段，督促铁路机车鸣笛严格执行国家规定。

——将噪声检测纳入机动车年检内容。对机动车擅自改装或加装高音喇叭的，先行扣车，待拆除违法装置后，再予以处罚。

——突出重点、严格管理渣土车。编制《关于进一步优化全市渣土运输工作的方案》，将治理渣土运输噪声污染纳入南京市年度十件民生实事项目。针对渣土车夜间运输是居民噪声投诉的主要来源，要求渣土车排队等候时熄火，以免怠速发出噪声；夜间倒车时，关闭提示音，改由人工指挥；交管部门对夜间渣土车行驶道路科学调配，在噪声敏感建筑物集中区有限开禁渣土白天运输。截至2020年底，27个工地开展渣土白天运输试点，同时有90个工地夜间渣土运输时间提前至20：00。

——推广工程技术措施。在道路铺装中，大量推广使用低噪声沥青，从根本上减少交通噪声。对全市主城区快速路沿线103个噪声敏感点，采取新建完善隔声屏、安装隔声窗等方式开展专项治理。南京市政府与中国铁路上海局集团公司签订协议，推动宁芜铁路穿越南京城区段实施电气化复线改造并实行封闭化运营，从源头降低列车噪声对周边居民的影响。

四、因地制宜加强社会生活与工业噪声管控。

就南京的情况看，虽然随着主城区工业企业的搬迁等，工业生产噪声及社会生活噪声，已不是城市噪声的主要来源，但南京市在噪声治理上同样不放过。

——以“餐饮业污染控制示范街”创建为抓手，针对经营性街区噪声污染进行综合整治，形成由生态环境部门牵头，街道主抓，城管、市场监管等部门共同参与的长效管理机制。

——针对广场舞扰民等难点问题，公安、社区街道等部门，广纳建言、多措并举，通过增设休闲运动器材、控制广场面积、建设智慧广场舞示范点等方式，在保障居民健身锻炼需求同时化解噪声扰民难题。

——在城区工业噪声防治方面，明确严禁在居民住宅区、学校、医院、机关办公区等噪声敏感区域开设产生噪声污染的金属加工、木材加工、车辆修理等企业，督促企业报备产生环境噪声污染的设备、噪声值及防治措施等，监督工业企业噪声必须符合工业企业厂界环境噪声排放标准。关注信访投诉，督促噪声扰民企业做好整改降噪。

五、强化对城市噪声污染的监管执法。

南京市在城市噪声污染防治中，坚持“先理后兵”，精细化管理与严格执法双管齐下、两手硬，对违禁行为零容忍、严执法。

在建设工地管理方面，对未经审批、违法进行夜间施工的工地，一律第一时间前往从严查处。对存在违法施工情形的工地，在其违法行为处理完成前不予审批。如中铁十五局扬子江大道快速化改造三标项目、地铁九号线绿博园站项目，在全市高考禁噪管控期間违法夜间施工，生态环境部门对施工单位负责人、监理单位负责人进行约谈，提出严厉批评，责令立即整改，整改期间停止夜间施工审批。同时，要求施工单位作出书面承诺，今后严格遵守噪声控制要求。2020年，全市查处违反噪声管控施工工地377起，处罚629万元。

在严控道路交通噪声方面，对违禁鸣号的机动车处以50元罚款。2020年，全市共查处机动车违法鸣号2015起，查扣改装工程运输车2046辆，查扣轰鸣疾驶改装车29辆，行政拘留1人。

严格落实噪声超标排污费改税，按照《中华人民共和国环境保护税法》规定，依法组织征收噪声超标环境税，依法运用经济手段推进有关单位治污降噪。

结语

综观南京噪声污染防治的做法，无论是属于软件的法规政策性措施，还是属于硬件的现代信息技术措施，其他城市也是能做的。但关键的是，南京花功夫去一项一项认真的做了，而且做到了实处。这给我们一个非常重要的启示，城市噪声污染防治“南京能”，其他城市也一定能，只要舍得花功夫扎扎实实地去做。