“三权分置”下宅基地流转风险认知与影响因素——基于农户认知视角的实证分析

滕 淦，张全景，翟腾腾，傅倩倩，窦圣超

(曲阜师范大学 地理与旅游学院，山东 日照 276826)

宅基地“三权分置”是继农村承包地“三权分置”之后对农村土地制度改革的再一次深化，对实现乡村振兴、统筹城乡融合发展有着重大意义。在新型城镇化不断加速发展的今天，城镇建设用地需求增加与建设用地供给短缺矛盾不断突出[1]。与此同时，大量农村劳动力涌入城市，农村地区宅基地出现“减人反增地”的现象，造成了大量宅基地闲置与浪费，宅基地利用效率低下的问题日趋凸显[12]。城镇化在促进劳动力合理分配布局、提高农民生活质量的同时，也增加了乡村治理成本、社会秩序不稳定等安全隐患[3]。

目前国内学界对农民进城后宅基地处置主要有两种思路：一是在完善农村土地退出机制的前提下，引导农民自愿、有偿退出宅基地；二是在不改变土地权属的情况下，允许农民带地进城落户。大部分学者更加认同前一种思路[4]。对于宅基地流转或有偿退出风险的研究主要集中于宅基地流转风险评价、宅基地制度改革风险、农户对宅基地退出的风险认知、宅基地制度改革风险防范等方面[5]。刘双良、秦玉莹从物权视角出发，剖析了“三权分置”背景下宅基地流转的显性和隐性风险，提出构建国家、市场、集体多元主体参与联动的风险防范机制[6]；梁发超、林彩云基于农户的微观福利视角，开展了不同模式下宅基地退出的风险综合评价，提出了有针对性的风险防范对策[5]；杨保勤、陈景春从程序规范、实体制度、配套措施等方面对宅基地使用权退出机制进行了探索[7]；孙奇、张晓峰、舒坤良通过对长春市九台县试点地区宅基地退出现状的研究，剖析了宅基地退出阶段农户安置、农民收益、社会保障和法律等方面的风险，提出建立宅基地退出社会保障机制、收益风险监管机制、专项法律制度等增强风险防范的建议[8]；徐岩将宅基地退出风险分为自然风险、社会风险、政治风险、经济风险，分析宅基地退出过程中存在的各种风险，提出了保障措施[9]。

目前国内对于宅基地“三权分置”改革风险的研究视角多元化，研究内容也更加多样，但关于农户宅基地流转和有偿退出风险认知的对比分析成果还较少。基于此，本文以山东省宅基地三权分置改革试点单位五莲县的农户调查数据为基础，采用定量方法分析了农户对宅基地流转与宅基地退出风险认知影响因素的异同，以期为宅基地“三权分置”深入实施提供实证案例，为完善宅基地“三权分置”的运行机制提供政策参考。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

五莲县隶属于山东省日照市，位于山东半岛东南部，属于鲁东南低山丘陵区，山地面积占全县总面积的50%，森林覆盖率达46.4%，耕地面积3.9933万hm2，人均耕地面积800m2；属温带季风性气候，一年四季周期性变化明显。全县辖1个街道、9个镇、2个乡。2019年末，全县实现国内生产总值(GDP)194.13亿元，比上年增长了2.5%。2019年末，全县常住人口50万人，户籍总人口51.16万人，常住人口城镇化率达到48.88%，比2017年提高了0.06个百分点。

1.2 数据来源及处理

调查组成员于2020年9月6日—20日，分层随机选取五莲县5个乡镇和1个街道的12个村庄进行入户调研，在农户总体中随机抽取调研样本，开展问卷调查。样本区域分布在五莲县的叩官镇、潮河镇、松柏镇、户部乡、洪凝街道、街头镇。鉴于农户文化水平较低，对于问卷中部分问题理解不够透彻，故采取结构式访谈的方法，以提高本次调研的准确性。本次调研共发放问卷306份，最终获得有效问卷298份，问卷有效率为97.4%。在数据处理之前，运用SPSS25.0软件对原始数据进行效度检验，KMO检验值大于0.6，Bartlett球形检验值小于0.01，表明原始数据能反映主体特征真实度。

2 研究方法与变量选择

2.1 理论模型构建与假设分析

风险认知一般指个体对风险情境的风险程度的主观判断和认识[10]。风险常常伴随决策产生，因此对风险有一个科学的认识是有效规避风险、高效决策的前提。基于已有研究，农户对宅基地风险认知受制于自身水平与外部环境双重影响。其中，自身水平包括性别、年龄、受教育水平、家庭结构特征、家庭经济条件等因素，外部环境主要由风险特征决定。个体的风险认知程度会极大地影响宅基地处置过程(流转、退出)中的决策结果。当农户在宅基地处置过程中获得的边际效益大于留守宅基地的边际成本时，农户才会产生宅基地流转或者退出的意愿[11]。对农户而言，由于特殊的生产环境与生活习俗，自身水平是影响认知的最直观因素，而外部环境在自身认知水平基础上间接影响了风险认知水平。基于此，本文提出以下假设：

个体特征：户主的年龄、性别、受教育水平、是否担任村干部、目前职业等都可能对宅基地处置决策产生影响。户主年纪较大者，往往会对宅基地的处置采取更加保守的留守宅基地方式，不愿意流转或者退出；户主的受教育水平越高，对于宅基地风险更加清晰的认识，反之则对认知风险不敏感；是否担任村干部、现阶段职业等经历，使之接触政策性事物的可能性增加，进而对宅基地风险产生更加清晰的认识。

家庭特征：非农收入占总收入比重、家庭常住人口、城中购房情况可能影响农户决策。非农收入占比越高，意味着农户非农收入相较于农业收入更加稳定，抵御风险的能力也更强；家庭常住人口的多少会直接影响未来生计压力的大小；如果在城中购房，则宅基地的住房、养老等保障功能会进一步弱化，也会影响农户宅基地风险认知。

政策认知情况：政策认知情况包括知否宅基地“三权分置”政策、知否“一户一宅”规定等，政策认知情况是影响农户处置宅基地过程中的重要思想基础。一般来说，农户了解政策程度越高，做出正确决策的可能性会越大。

预期风险：我国的土地收益分配机制还尚未完善，在宅基地流转、退出的过程中存在户主市场投机行为、管理者从中牟利等现象，且宅基地流转或退出后农民补偿安置问题的解决也不尽人意，农户担心无法适应进城后就业、公共服务、邻里关系、乡村伦理等方面的变化。这些都可能会成为未来社会不稳定的隐形因素，使农户对宅基地流转或者退出产生抵触心理。

2.2 计量模型构建

本文考察的是农户宅基地流转与退出的风险认知影响因素，且假定风险认知选择只有两种：认为有风险与认为无风险，属于二分类选择问题。综合考虑自变量类型情况，建立二分类因变量农户宅基地流转风险认知模型及宅基地退出风险认知模型。农户的宅基地风险认知分析因变量P，影响农户宅基地风险认知的各因素为xm，采用二元Logistic回归模型描述自变量和因变量的关系。模型如下：

(1)

式中，P为宅基地流转风险的概率。本文设定农户认为宅基地流转有风险时，P为1；农户认为宅基地流转没有风险时，P为0。β0是常数值，表示自变量值全部为0时，比数的自然对数值；xm是影响农户对宅基地流转风险认知程度的因素；βm是偏回归系数，表示xm对P的影响程度。

2.3 变量描述及赋值

因变量农户宅基地流转风险认知、宅基地退出风险认知取离散值，有两种选择：认为有风险=1，认为无风险=0。本文将影响农民宅基地流转、退出风险认知的影响因素分为农民个人特征、农户家庭特征、政策认知情况、预期风险4组变量，相关变量含义及赋值结果见表1。

表1 变量释义、赋值与预期作用方向

2.4 变量统计性分析

显变量描述性统计分析：本文将个人特征、家庭特征、政策认知情况3组变量归为显变量，并对其统计结果(表2)进行了简要的分析。户主性别为男性的有227户，性别为女性的有71户，男性户主占总样本的比例为76.17%；被调查人年龄集中在60岁以上的比例最高，占总样本35.57%，50岁以下的农户占30.54%，50—60岁占33.89%，被调查者年龄整体偏大；被调查者受教育水平整体不高，初中及以下有278户，占总样本数的93.29%，高中或中专及以上的占比为6.71%，本科及以上仅有两户；被调查者是村干部的比例为16.44%；样本整体兼业化现象较明显，纯务农者占总样本的50.34%，其他39.26%均为以农业为主或以非农业为主的兼业者，纯非农业工作者和未就业者占10.4%，其中未就业者均为年龄偏大的老人；家庭常住人口数在4人及以上的占53.36%，2—3人的农户占37.92%。非农收入占比高低可以衡量农户的传统生计方式变化与否，非农业收入占家庭总收入比例大于80%的农户有154户，占总样本的51.68%，非农收入占比在30%—80%之间的占11.41%。被调查农户大部分已经不依靠单纯农业收入来支撑家庭支出，且根据实际调研情况来看，纯农业年收入较兼业年收入或纯非农业年收入差距较大，无法满足常住人口较多的农户生计；被调查农户在城中购房比例较少，仅占22.15%，可能是因为受家庭生活与生产方式还未完全脱离乡村、城市生活成本较高等因素的影响。政策知悉方面，对于宅基地“三权分置”、“一户一宅”政策等较为了解的比例分别是60.74%、71.14%，被调查者政策认知情况整体良好，完全不了解的农户分别占12.75%、28.86%。

表2 显变量统计

对于农户风险认知情况，问卷内设计“您认为宅基地流转是否有风险”、“您认为宅基地退出是否有风险”等问题来调查。其中，认为宅基地流转有风险的有265户，认为无风险的有33户，分别占88.93%、11.07%；认为宅基地退出有风险的有272户，认为无风险的有26户，分别占91.28%、8.72%；实际有流转行为的农户有32户，占10.74%。实际有退出行为的农户有26户，占4.70%。农户认为宅基地退出有风险的比例略高于认为宅基地流转有风险的比例，可能是因为宅基地退出较宅基地流转相比，对于宅基地使用权的改变程度更甚，大部分农户认为流转后，宅基地使用权还可以在集体内其他权利主体中发挥效用，而宅基地退出则要完全将宅基地使用权交回集体，由集体继续享用其占用、使用、收益等权能。

具体统计结果如表3所示。

表3 农户宅基地风险认知及行为统计

潜变量描述性统计分析：农民失去宅基地使用权之后对于未来生计的风险预期，也会影响宅基地风险认知情况。对于宅基地流转与退出，本文选取以下几个变量来调查。①影响宅基地流转风险认知的有：村干部是否为个人捞取好处，是否认为宅基地流转过程中有开发商造成市场投机行为，是否认为有农民会利用宅基地投资房地产过度而导致房地产过热，是否认为会有宅基地管理不善而损害宅基地。②影响宅基地退出风险认知的有：村干部是否为个人捞取好处，是否担心宅基地退出后居住环境发生变化，是否担心宅基地退出以后享受的公共服务发生变化，是否担心宅基地退出以后就业机会发生变化。

具体统计描述结果见表4。

表4 潜变量统计

样本内，宅基地流转过程中村干部捞取好处的比例占79.19%，明显高于宅基地退出过程中所占的比重(13.42%)。在实际调研中了解到，被调查者流转宅基地期限多为1年，出租金额一年一交，且流转前后用途皆有变化，流转次数较多，所以村干部捞取好处的可行性也较退出过程大。在影响宅基地流转风险认知的预期风险中，有81.88%的农户担心在允许宅基地自由交易后，宅基地被用于房地产开发，出现开发商囤房炒房、市场投机等不良现象；还有79.53%的农户认为宅基地自由交易后，会引导村民过度投资房地产，导致房地产市场过热；认为流转后宅基地由于流入方管理不善而造成宅基地损害的农户占75.17%。在影响宅基地退出风险认知的预期风险中，分别有82.55%、92.95%、96.31%的农户担心宅基地退出后居住环境、享受的公共服务、就业机会发生变化。宅基地退出后农民(仅有1户宅基地)不得不寻求其他居住场所，伴随而来的是享受公共服务、就业机会的变化。由于我国现行二元结构的户籍制度还不完善，受教育程度较低、生计方式较单一的农民相对于城镇居民处于弱势地位[12]，在享有医疗条件、教育条件、文娱活动、就业选择等方面也会相对落后甚至完全被排除在外。

3 结果及分析

3.1 宅基地流转实证分析

本文应用SPSS 25.0软件对统计数据进行了二元Logistic回归分析。模型系数综合检验显示，Cox &Snell R2”、“Nagelkerke R2”、“Hosmer &Lemeshow”均大于0.1，表示该模型拟合优度比较理想，解释能力较强，因此可以采用该模型进行回归分析。

模型估计结果见表5。

表5 宅基地流转风险认知模型估计结果

(续表5)

对模型起到显著性作用的变量有8个：X2----年龄、X3----受教育水平、X6----家庭常住人口数、X7----非农收入占比、X8----是否城中购房、X11----村干部是否捞好处、X13----投资过度房地产过热、X14----宅基地管理不善。其中，起正向作用的有：X2----年龄、X3----受教育水平、X7----非农收入占比、X8----是否城中购房、X11----村干部是否捞好处、X13----投资过度房地产过热、X14----宅基地管理不善；起负向作用的仅有1项：X6----家庭常住人口数。

个体特征方面：X2----年龄对农户宅基地流转风险认知有正向影响，原因是年龄较大者通常比年轻者更加警惕风险，基于未来生计与养老的种种不确定性，就越不会贸然放弃宅基地[13]；X3----受教育水平对农户宅基地流转风险认知具有正向作用，通常认为受教育水平越高，一个人的社会资本积累就越多，对政策了解也越深，风险认知水平也会更高。这与周小平、王情、谷晓坤等的研究一致[14]。

家庭特征方面：X6----家庭常住人口数越多，意味着家庭生产劳动力也越多，劳动力数量、质量对家庭生计都起到支撑性作用，也可以衡量一个家庭退地之后的风险规避能力；X7----非农收入占比标志一个家庭是否有稳定的非农业收入，拥有稳定非农业收入的家庭通常具有较高的风险规避能力，对农村土地的依赖性降低，对未来风险的认知和评判也会更加准确[4]；X8----是否城中购房对宅基地流转、退出风险认知均有显著正向影响，因为在城中拥有稳定住所，宅基地的住房保障功能就会下降，农户对于宅基地依赖性也会下降，也会有更高程度的风险认知。

预期风险方面：X11----村干部是否捞好处对宅基地风险认知有正向影响，由于我国土地收益分配制度还尚未完善，在土地流转交易过程过所得收益能落入农户手中的比例很少，对农户处置宅基地的行为有负向抑制作用，认为有失去宅基地潜在收益的风险；X13----投资过度房地产过热和X14----宅基地管理不善均对宅基地流转风险认知有正向影响，农户担心在允许宅基地自由交易之后，有开发商利用宅基地搞房地产建设导致房地产业过热或宅基地流入方管理不善破坏宅基地，农户的担心程度本身就是对宅基地流转风险认知的一种表现，越担心未来宅基地流转结果，风险认知也越高。

3.2 宅基地退出实证分析

对模型起到显著性作用的变量主要有：X2----年龄、X8----是否城中购房、X15----居住环境变化、X16----公共服务变化、X17----就业机会变化，且影响方向均为正向。

个体特征方面：X2----年龄对宅基地退出风险认知有正向影响，且认为宅基地退出有风险的农户比例(91.28%)要多于宅基地流转(88.93%)。结合实际调研发现，被调查者宅基地流转大部分有周期短微收益的特点，即使年龄较大也可以通过宅基地流转的方式获取收益，但退出就意味着宅基地使用权要交回集体经济组织，原权利主体将无法再享有收益权益，因此风险认知也相对较高。

家庭特征方面：X8----是否城中购房对宅基地退出风险认知具有正向影响。如果在城中购房，对原宅基地的依赖性会相对降低，宅基地的资产属性较保障功能更为凸显，农户风险规避能力较高，反之则不然。

预期风险方面：X15----居住环境变化与X16----公共服务变化均对宅基地退出风险认知有正向影响。在宅基地退出后，绝大多数农户要迁入城镇生活，周边居住环境的改变和享受公共服务的变化在短时间内难以适应，同时受户籍制度的影响，农民进城之后很可能在选择居住环境、享受医疗教育等方面较城镇居民处于弱势地位，所以担心居住环境变换、公共服务变化，是对未来产生风险的一种认知。X17----就业机会变化对宅基地退出有风险认知有正向影响。结合实际调研发现，有超过63.09%的被调查农户有30%以上的非农业收入，且非农年收入均在1万元以上，表明被调查地大部分农户已经可以通过非农业生产获得不小的收益，对于宅基地的收益依赖性降低，对于就业机会变化的担心程度减弱，所以在退出后农户风险规避能力有所提高，退出风险认知也相对减弱。

表6 宅基地退出风险认知模型估计结果

3.3 流转与退出风险认知影响异同

个体特征方面：X2----年龄共同影响宅基地流转和退出风险认知。在去除预期风险因素之后再次进行二元Logistic回归分析(排除自变量之间的相互影响)，发现年龄对于宅基地流转风险认知的影响要略大于宅基地退出风险认知，推测与宅基地流转周期、流转收益金额等方面有关。

家庭特征方面：X8----是否城中购房对两者均产生正向影响。去除预期风险因素再回归分析之后发现，对宅基地流转风险认知影响更大，推测原因是拥有城中稳定住所后，对宅基地依赖性下降，但是宅基地有可能多次流转，产生多次流转收益，所以对流转的风险认知要高于宅基地退出过程。

政策认知方面：无显著影响因素，且没有共同影响因素。

预期风险方面：X13----投资过度、房地产过热，X14----宅基地管理不善均对宅基地流转风险认知产生正向影响，担心程度越大，表明对宅基地流转后的风险认知越高。考虑到宅基地退出过程可能是永久性和不可逆的，影响因素主要从农户退地之后的生计变化方面选取，X15----居住环境变化、X16----公共服务变化、X17----就业机会变化均对宅基地退出风险认知产生正向影响，且X15----居住环境变化的影响明显高于变量X16、X17。推测原因是，农户在退地之后，生活住所问题考虑要优于就业与公共服务。

4 结论与建议

4.1 结论

本文从农户认知视角切入，根据在山东省五莲县的实地调研获取的宅基地流转及退出数据，运用Logistic模型研究了影响宅基地流转及退出风险认知情况及其影响因素。不论是从个人未来生计角度，还是公共利益角度，目前大部分农户都认为宅基地流转与退出存在着风险，有88.93%的农户认为宅基地流转有风险，91.28%的农户认为宅基地退出有风险。影响宅基地流转风险认知的因素依次是：X14----宅基地管理不善、X8----是否城中购房、X11----村干部是否捞好处、X13----投资过度房地产过热、X7----非农收入占比、X6----家庭常住人口数、X2----年龄、X3----受教育水平；影响宅基地退出风险认知的因素依次是：X15----居住环境变化、X17----就业环境变化、X8----是否城中购房、X16----公共服务变化、X2----年龄。

从影响因素来看，预期风险方面对宅基地流转或退出风险认知影响比较显著，且均为正向影响；其次是个体特征和家庭特征方面，主要体现在年龄、受教育水平、非农收入等因素；政策认知方面在本文研究中未体现出明显的影响效应，数据结果不具备统计学意义，推测可能与政策认知因素选取有关；宅基地流转和退出风险认知共同影响因素有：X2----年龄、X8----是否城中购房，主要集中在个体特征与家庭特征这些客观因素上。

4.2 建议

基于以上结论，为深入推进农村宅基地使用权流转和资格权退出，本文提出以下建议：

一是尊重农民主体地位、保护农民的合法权益。宅基地对于农户生计、养老等方面具有支撑性的保障作用，在流转和退出过程中凸显农民的主体核心地位很重要。要依法保护农民的宅基地资格权，鼓励农民自愿、有偿退出宅基地；保障农民宅基地处置知情权、参与权等基本权益，提高农民的风险防范意识和风险规避能力；加强对村干部的思想道德教育，防范村集体损害农民利益的行为。

二是完善宅基地退地多元补偿机制、规范宅基地流转程序。从研究结果来看，农户对未来退地后的风险预期会显著影响对宅基地的风险认知，而且风险常常伴随着决策，农民对于未来风险预期越高，越不利于宅基地流转或有偿退出。通过逐步降低农民宅基地处置后的预期风险，确保退地农民生活保障水平不降低；加强宅基地流转的行政审查环节，包括宅基地面积审查、宅基地流转范围审查、宅基地市场风险评估等环节；尽快建立宅基地流转相关的法律体系，便于宅基地流转过程中各权利主体依法尽职尽责。

三是因地制宜实施退地政策，鼓励支持农民退地行为。根据不同区域发展状况、区位差异、区域内人群不同特征等，制定相应的宅基地退地政策，同时鼓励和支持对闲置宅基地进行整理与复垦，推进农村地区人居环境整体提升，合理村庄布局，新安置点要便于农民生产生活。同时，要消除农民进城落户障碍、完善宅基地相关法律，政府应该强化城乡统一的社会保障体系建设，加大保障性住房建设力度，做到青年易购买，中年易置换，老年易安置。