拜登政府2022财年国防预算的主要特点

吴敏文

5月28日，拜登政府向国会提交了任上首份财年国防预算案，总额高达7529亿美元。虽然预算案要在国会通过并经总统拜登签署后才能成为2022财年国防授权法案，但其基本特点已经显现出来。

结构调整

横向看差异，纵向看趋势。在与世界其他国家的对比上，美国年度军费开支遥遥领先，占全球军费开支的40%左右，超过居于其后的十几个国家财年军费预算的总和。通过近年来美军财年军费的对比，即可看出拜登政府2022财年军费预算的结构调整。

美国近年的军费预算结构是这样的：2017年，总额6187亿美元，其中基础性开支5430亿美元，能源部（主要是核军备经费）和其他与国防相关机构等167亿美元，海外应急作战支出590亿美元；2018年，总额6999亿美元，其中基础性开支6055亿美元，能源部等287亿美元，海外应急作战行动支出657亿美元；2019年，总额7160亿美元，其中基础性开支6171亿美元，能源部等299亿美元，海外应急作战行动支出690亿美元；2020年，总额7380亿美元，其中基础性开支6292亿美元，能源部等320亿美元，海外应急作战行动支出768亿美元；2021年，总额7405亿美元，其中基础性开支6286亿美元，能源部等351亿美元，海外应急作战行动支出768亿美元。

在拜登政府提出的2022财年7529亿美元国防预算中，国防部（含海外应急作战行动预算）7150亿美元，其中基础性开支6653亿美元，能源部等379亿美元（其中能源部277亿美元），总额比2021财年的7405亿美元增长1.6%，但海外应急作战行动预算总额497亿美元，比上个财年减少了271亿美元。

我们将“海外应急作战支出”单拎出来看，它从2017年至2022年的基本走势是：590亿美元、657亿美元、690亿美元、768亿美元、768亿美元、497亿美元。也就是说，2022财年的这项开支，不仅是最近6年来的最低，而且比上一年度减少达35%以上。

我们再把“基础性开支”单拎出来看，它从2017年至2022年的基本走势是：5430亿美元、6055亿美元、6171亿美元、6292亿美元、6286亿美元、6653亿美元；也就是说，这项开支不仅是最近6年以来的最高，而且比上一财年增加5.8%，比最低的2017年增加更是高达22.5%。

上述可见，拜登政府2022财年国防预算的结构调整，即减少海外干预及应急军事行动、强基固本、加大创新研发、促进美军转型和战斗力提升。这既是美国近年来从伊拉克、叙利亚、阿富汗等中东地区撤军，聚焦“大国竞争”军事准备的继续，也是未来美国防战略和军费支出的主要方向。

着眼未来战争

拜登政府2022财年国防预算的结构调整是聚焦“大国竞争”军事准备的继续

4月30日，美国防部长劳埃德·奥斯汀在美国夏威夷珍珠港参加美国印太司令部新司令约翰·阿奎利诺上将的就职典礼上表示：“我们的下一场战争的方式将与以往非常不同，我们必须朝着捍卫国家安全的新愿景迈进。”拜登政府的2022财年国防预算案，至少在以下3个方面体现出美军建设向适应新的战争方式的努力。

淘汰老旧装备，优化装备结构。美军在新财年淘汰的装备包括：空军的42架A-10攻击机、48架F-15C/D和47架F-16战机、18架KC-135和10架KC-10加油机、4架E-8联合星预警机和20架RQ-4全球鹰无人机；海军的2艘提康德罗加级导弹巡洋舰和4艘濒海战斗舰。由于本财年美国海军仅有一艘驱逐舰，空军只有35架F-35入列，上述装备的退役将使美军水面舰艇部队和美军空军机队的规模均有缩减。

与此同时，美军武器采购总量和现役部队规模有所下降，但精确弹药采购却有明显增加。在常规弹药采购量从上个财年的50亿美元锐减至39亿美元的同时，增加采购的精确弹药采购包括：可打击机动目标的空地精准炸弹、联合空对地远程防区外发射导弹、远程空舰导弹和陆基远程精确导弹等。

必须看到，美军即将淘汰的装备，同世界其他国家的武器装备相比，不仅不落后，而且具有巨大优势。例如美国20世纪50年代末研制的F-4鬼怪式战机，属于第二代战机，美军早已全部淘汰，但伊朗在亲美的巴列维国王时代从美国购得，至今仍在使用。美军即将淘汰的F-15、F-16战机，属于第三、第四代战机。由于F-22、F-35等第五代战机已是美军主战机种，第六代战机正在紧锣密鼓地研制，所以第四代战机已经进入淘汰程序。

美国印太司令部新司令约翰∙阿奎利诺上将

与此同时，美军已在减少和停止采购第四、五代战机和相应装备。如空军采购F-35战机的数量从上个财年的96架，减少为本财年的85架；上个财年采购量为24架的F-18E/F战机，本财年不再采购；上个财年采购量为9架的P-8A反潜机，本财年不再采购。

全力研发高新技术及装备。拜登政府2022财年国防部预算中的研究、发展、试验与鉴定经费高达1120亿美元，比2021财年增长5.1%。其主要投向包括微电子、高超声速导弹、人工智能、网络空间能力和5G网络等。其中的大项有：微电子23亿美元、高超声速导弹38亿美元、人工智能8.74亿美元、5G网络3.98亿美元等。

投入高超声速武器的38亿美元，将用于部署美陆军第二个远程高超声速武器连队，该连队计划在2025年成军；海军的DDG1000型朱姆沃尔特级驱逐舰将增加高超声速导弹发射能力；空军采购的AGM-183A高超声速滑翔飞行器飞行速度达到马赫数20。这样一来，美陆、海、空三军都将具备高超声速远程精确打击能力。

与此同时，拜登政府2022财年国防预算案中能源部的277亿美元，将用于核投送能力现代化，主要包括B-21战略轰炸机、哥伦比亚级弹道导弹核潜艇、下一代空射战略巡航导弹和陆基洲际弹道导弹的研发工作。

优化人员结构。在人员构成方面，新的财年预算要求将美军现役和预备役部队的总员额，从2021财年的215.0375万人削减至214.59万人，减少4475人。但是，太空军员额逆势增长，从2021财年的6434人扩大到8400人，增加1966人。两相增减，美军总员额将减少2509人，但太空军人员增加达30%以上。这反映出美军对太空军的高度重视，也是从整体上对人员结构的优化。

推动军事变革的主要因素包括：技术进步的推动、作战理论的牵引、局部战争的刺激等。信息化军事变革和冷战取胜以来，美国经历了海湾战争、科索沃战争等信息化条件下局部战争，以及阿富汗战争、伊拉克战争等反恐或以反恐名义进行的地区干预战争。当前，美国防战略正面临从反恐重返大国竞争，智能化技术推动战争形态向智能化演变，又正逢战争间隙期，正是推动军队建设转型、战斗力升级的时间机遇点。抓住机遇、扩大优势、确保霸权，是美军建设的重中之重。凡此种种，说明美军追求相对其他国家军队装备代际优势的意图，不仅一如既往，而且还在强化。这或许意味着美军装备的又一次转型升级，正在蓄势待发。

聚焦印太地区

美军空军机队F-35战机

特朗普政府自上任即全力推进以遏制中国崛起为目的的“印太战略”，拜登政府继承这一衣钵，上任几个月以来，一方面大力拉拢印太地区盟国，包括日本、澳大利亚、韩国和印度加入；另一方面大力修复与欧洲盟友的关系，企图将北约的职能向印太地区拓展。

对于美军本身而言，更是加大了军事围堵中国的力度。为了加强印太地区军力和投入，在上个财年，美军以“太平洋威慑倡议”为名目，拨专款14亿美元，用于提升驻太平洋地区美军的导弹防御能力、增强印太地区美军的前沿部署态势，以及通过提升互联、互通、互操作性和信息共享能力，加强印太同盟和伙伴关系等目的。

2021年3月初，现已退休的原美国印太司令部司令菲利普•戴维森将“太平洋威慑倡议”进一步落实为“太平洋威慑计划”，即在2022财年—2027财年逐年增加投入，5年内总共投入270亿美元，打造针对中国的所谓“四大支柱”：提高联合部队杀伤能力、改进区域兵力结构及部署、加强联盟和伙伴关系，以及开展战区联合部队和与盟友的战术创新实验、演习等。在拜登政府推出的2022财年国防预算中，为“太平洋威慑计划”编列了50亿美元，旨在建立“抵御来自中国威胁”的能力，具体内容包括上述加强研发和实验的高超声速武器系统和下一代作战网络，以及增加采购的高精度打击弹药等。

美国民主党的执政倾向历来强调缩减政府开支、减少债务。上届民主党的奥巴马政府上任之初，就誓言在其第一个任期内缩减防务开支1000亿美元。虽然这一目标并未实现，但在奥巴马两届任期的中期，从2011年—2015年，国防开支都较前一年有明显的缩减。拜登政府的第一个财年即在前届政府军费高企的基础上继续增加，有被特朗普政策绑架的因素，也有其主动追随的原因。

一方面，已经被特朗普政府炒热了的“印太战略”难以逆转，拜登政府只能萧规曹随；另一方面，美国政府和社会已经深受“中国威胁论”毒害，被中国赶超的焦虑和美国社会内部因种族矛盾、新冠疫情、经济下滑等引发社会乱象，使得拜登政府需要继续用中国话题转移矛盾、安抚民心、缓解焦虑。

然而，即使拜登政府努力加大国防投入，仍然受到国会共和党方面的严厉批评。共和党议员、参议院军事委员会高级成员吉姆•英霍夫认为：“拜登政府的国防预算要求是完全不够的。这份预算案远远不够给我们的军人提供他们需要的资源、设备和训练。”共和党众议员迈克•罗杰斯更是指责拜登“谎报军费”，称“这一预算申请使军费增加是不诚实的，因为它的涨幅甚至赶不上通货膨胀，这实际上是一个军费削减的预算案。”由此可见，美国能够提供的国防预算与它恶性膨胀的欲望之间矛盾凸显，目标与资源的失衡将日益成为美国行政当局的苦闷与纠结之处。