日本庆应义塾大学内部治理结构及对我国的启示

孟园园 朱 剑

(1.苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123； 2.浙江师范大学 教师教育学院，浙江 金华 321004)

截至2019年底，我国共有民办本科高校434所(含独立学院257所)，在校生439万人，分别占全国本科高校数的34.3%和本科在校生数的25.1%(1)教育部：《对十三届全国人大三次会议第7261号建议的答复》，2020-10-09， http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_gaojiaosi/202010/t20201009_493611.html。，为国家经济社会发展培养了大批高素质人才。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，其社会价值受到了越来越多的认可。“十三五”以来，党中央、国务院对民办高校的发展予以高度关注、给予大力支持，通过组织实施教育现代化推进等重大工程，对公办高校和民办高校平等对待，大大改善了民办高校尤其是非营利性民办高校的办学条件，有效提高了其人才培养质量，在财税政策、自主招生、专业建设及品牌打造等方面给予诸多支持。但在推进高等教育深化改革的今天，民办高校内部治理仍存在着民主决策机制尚不规范、学校章程制度尚不健全及治理机构功能发挥不足等问题(2)朱灵艳、陈俊傲、陈艳:《从“链合”到“啮合”——民办高校内部治理结构转型路径》，《高教探索》2018年第12期，第97-102页。。

日本是世界上私立高等教育最为发达的国家之一，其庆应义塾大学和早稻田大学被称为“私学双雄”。庆应义塾自1858年创立至今已有160多年历史，是日本历史最悠久的综合学塾，拥有从幼儿园到本科、研究生院各个层级的学校，形成了较为成熟的内部治理结构。庆应义塾秉承“天不生人上之人、亦不生人下之人”的理念，注重“实学”，为社会输送了大批教育、科研和医疗等领域的人才，培养了一批领军型人物，也确立了自身在日本大学中的顶级地位。分析庆应义塾大学内部治理结构，对推进我国民办高校内部治理结构建设和教育治理能力现代化有积极意义。

一、庆应义塾大学内部治理结构的历史沿革

庆应义塾在日本社会中具有极高的地位，其大学内部治理结构也在百余年间不断优化，大体上经历了从“借鉴西方公立学校制度”到“教授会自治”的转变。

(一)初创时期：借鉴西方公立学校制度

1858年，庆应义塾前身“兰学塾”成立。25岁的福泽谕吉于江户筑地铁炮洲开设“兰学塾”，又名“福泽塾”，是一所教授荷兰语的私塾。1863年，“兰学塾”改组教授英语。福泽谕吉曾先后三次远赴欧美，在深刻感受到西方经济、科技的发达对国家发展的重要作用后，回国竭力传播西方近代文明，号召“以西洋文明为目标”(3)沈升良:《福泽谕吉的教育理念与日本教育近代化》，《黑龙江教育学院学报》2004年第3期，第29-30页。，决心开办学校以实现“教育救国”。“谋求东洋革新， 输入西洋文化教育”，成为他日后著述与教育事业的指南(4)武在争:《变革时代的福泽谕吉:庆应义塾教育实验》，《沙洋师范高等专科学校学报》2003年第1期，第55-57页。。

1868年，“兰学塾”更名为“庆应义塾”。当时学塾校址由筑地铁炮洲迁移至芝新钱座，校址迁移后，学校规模扩大，学塾的组织结构更新，由于正值庆应四年，将“兰学塾”更名为“庆应义塾”，同时公布《芝新钱座庆应义塾记》(也称《庆应义塾记》)，以规章的形式将学校的性质、组织结构等事项作了详细规定。《芝新钱座庆应义塾记》载明，当时庆应义塾的组织结构效仿英国公学，采用西方公立学校制度，与志同道合的企业进行合作、共同发展。同时发表宣言，要摆脱义塾仅作为私塾的定位，立足于发展日本近代私学。可以说，庆应义塾是在1868年新校址迁移后，以新的组织结构重新出发的，在当时只是作为学校暂定名称的“庆应义塾”也沿用至今，未曾更改。

更名后的庆应义塾的内部治理是在采用西方公立学校制度基础上，结合自身特色实施运营的。在当时，私学并不被日本政府所重视与认可，在1886年《帝国大学令》颁布后，由于当时国家教育政策的侧重，私立高等教育开始被排斥在外，在社会上的名分与地位远不如国立大学。由于没有国家财政支持，私立高校办学情况窘迫，为了继续生存和发展下去，私立高校开始从社会的实际需要出发，适应民众需求，重点培养法律、经济、工学等专门性和实用性学科人才，不仅解决了自身的生存和发展问题，也逐步奠定了私立高校的发展基础。也正是由于私立学校经济独立，不依赖政府，其教学与科研有更多的自主性、独立性，在学校运营方面具有更多的话语权。此时庆应义塾的内部治理、管理运营处于以西方公立学校制度为基础、结合学校自身情况自行发展的阶段。

(二)《学校教育法》颁布后：确立教授会自治

1890年，庆应义塾首次成立大学部，设置文学、经济和法律三科，学习年限为三年。1897年，评议员会作出三项重要决议：第一，将庆应义塾的重点放在大学部，以培养毕业生为目的；第二，学年设置为5月到次年4月；第三，确立幼儿园6年、中学部3年、大学部5年的一贯制教育制度，决议于次年开始正式实行。1898年，庆应义塾开始正式实行一贯制教育制度，在这之前已经存在的幼儿园、中学、大学系等学段，只是归在庆应义塾的“大伞”下，在学生入学、毕业及财务等方面各个学段均各自独立。一贯制教育制度的实施表明大学部的内部治理不再独立，而是纳入庆应义塾整体的治理结构与运营机制。

1918年《大学令》颁布后，庆应义塾大学正式成为日本第一所被政府承认法律地位的私立高校。《大学令》在组织结构上确定大学为学院制，增设学部和研究科，此时基本形成了教授会自治的基本治理结构，但国家法规并未对其进行强制。1947年《学校教育法》颁布，要求所有新制大学必须设立教授会，基本确立当时各新制大学的教授会自治管理模式。1949年，被称作“私学宪法”的《私立学校法》颁布，从法律层面对私立大学的发展提供保障，对私立大学治理体系的形成具有重要意义。首先，政府对私立大学的管理由“严格控制”到“宏观调控”，由二战前私立大学的管理运行几乎被政府控制，调整为通过立法将管理权限进行规定，政府对私立大学的全面干涉受到制约，私立大学发展具有很强的自主性和公共性。其次，创立学校法人制度，对私立学校的行政管理机构作了规定。此时庆应义塾大学在《学校教育法》《私立学校法》等法律法规基础上，结合本校实际，颁布了《庆应义塾规约》(5)慶應義塾:《〈慶應義塾規約〉規第1号》,1951-02-15, https://www.keio.ac.jp/ja/about/assetsdatakiyaku.pdf。(以下简称《规约》)，成为沿用至今的内部治理结构。

根据《私立学校法》《规约》的规定，庆应义塾大学中，塾长为义塾最高领导，同时是理事会的理事长并兼任庆应义塾大学校长，全权代表义塾处理一切事务；常任理事与塾长组成常任理事会，协助塾长处理义塾事务；理事会是义塾行政决策管理机构，对义塾一切事务的执行具有决定权；监事对塾长的财政状况、常任理事和理事会对义塾业务的执行情况等进行监察；评议员会是义塾审议决策机构，预算、借捐款、学院重要设施的设立废止等重要事项，均需评议员会审议后决策。

二、庆应义塾大学现行内部治理结构

《规约》在1951年正式通过并开始实施，其间经历过数次修改。《规约》对于本身内容的修正、庆应义塾的解散、其他学校法人的合并等事项作了严格规定，同时针对庆应义塾内部治理机构的评议员会、理事会、监事、塾长及常任理事的人员构成、职能、运行办法等作了详细规定。大学治理是利益相关者参与大学重大事务决策的过程，即各决策权力在各利益相关者中如何进行配置与行使(6)Gayle D J，Tewaire B，Governance in the Twenty-First-Century University：Approaches to Effective Leadership and Strategic Management，ASHE-ERIC Higher Education Report，2003，No.1,pp.107-108.。对庆应义塾大学内部治理结构的分析，除探究各校级治理机构之间如何进行权力分配与实施外，也应对其校、院、系自上而下的组织结构之间如何进行权力的配置与行使进行讨论。

庆应义塾大学现行内部治理机构主要由评议员会、理事会、塾长、常任理事以及监事组成。评议员会为义塾最高决策机构，义塾各重大事项需评议员会审议后方可决策；理事会处理学校一切事务；塾长为义塾的代表，处理义塾一切事务；常任理事协助塾长处理义塾事务；监事对塾长、常任理事以及理事会进行监察。各治理机构分工合作，负责庆应义塾的全部工作，具体关系见图1。义塾还包含幼儿园、小学、中学以及一贯制学校等机构，大学仅是其中一个部分，因此并未展示庆应义塾整体的组织结构，仅将庆应义塾大学的内部治理结构进行绘制展现。

图1 庆应义塾大学内部治理结构图

(一)校级治理机构中评议决策权力的配置与行使

一是评议员会。第一，人员构成。庆应义塾设置评议员会，由95—101名评议员构成：(1)大学从其他学校教职人员中互选出15—16名成员；(2)由义塾成员投票选出毕业于庆应义塾大学学部或大学院(包括义塾以前设置的高等部，大学附属医学专业部，兽医畜产专门学校和护理短期大学)，年龄在25周岁以上的28—30名成员；(3)在上述评议员选举之前被评为评议员会的24—25名成员；(4)由以上第二和第三部分的评议员从义塾成员中继续选出28—30名成员。第二，职能。评议员会针对以下事项进行决议：根据《规约》需由评议员会决议的事项；发展计划、预算、借款以及有关重要资产处理的事项；大学的学部、大学院、图书馆、研究所以及其他重要设施的设置、独立、合并以及废止；关于学务或人事制度，对收支有重大影响制度的修改或废止；有关收益事务的重要事项；其他理事会同意的与法人运营有关的重要事项；评议员会就庆应义塾的事务、财政状况以及塾长和常任理事的事务执行状况，向塾长或常任理事进行报告、回答问询，之后可从塾长、常任理事或监事处获取报告。第三，运行办法。评议员会由塾长召集，每年5次；由评议员成员1/5以上人员发起，在阐明会议目的和内容的情况下，可向塾长请示召开评议员会，此时必须自申请之日起20日内召开评议员会；需在评议员会召开日前两周将会议目的、内容通知到各评议员。一般情况下，需过半成员出席且过半数同意之后方可决议，其他根据《规约》的事项另作他定；在前项情况下，关于在评议员会上附议的事项，以书面预先表示意愿的人，视为出席者；当出席者的意见出现同票时，由议长进行最后决议，此时议长不参加表决；议长由评议员会成员互相选举产生，当议长因故无法出席会议时，由出席的评议员选举出临时议长代行其职；理事、监事以及校长可出席评议员会发表意见，评议员会的召集通知也要通知到各位理事、监事以及校长；评议员会的议事须做记录，将本次议事经过的要点以及最终结果进行记载，最后交由议长以及出席会议的塾长或者常任理事签字或盖章。

二是理事会。第一，人员构成。理事会由塾长、常任理事和基于评议员会互相选举出的13名以内成员、大学校长及各学部长、大学以外学校的校长中互相选举出的1位成员、大学医院院长以及塾监局局长(常任理事兼任塾监局局长时，由第二顺次席位的职员担任)组成。各位理事的职务除塾长可兼任大学校长外，其他不可兼任。除塾长和常任理事外，其余理事发生明显违反国家法令或《规约》、因身体原因无法再担任职务、明显违反该职务应尽的义务、有与理事身份相违背的不合时宜行为需对其进行解任时，须由理事会3/4以上的人员出席，且进行表决并通过评议员会的审议方可决议。第二，职能。理事会对义塾一切事务有决定的权利，但对于日常事务，塾长和常任理事也有决定的权利；理事会要遵从评议员会的决议；塾长有义务向理事会就义塾事务进行报告；塾长就评议员会提出的议案，有义务预先听取理事会的意见；理事会可根据需要设置委员会；理事除塾长和常任理事以外，没有代表庆应义塾的权利。第三，运行办法。原则上每月由塾长召集一次理事会；塾长可在必要时决定何时召集理事会；其他理事将会议要讨论的事项阐明之后，可向塾长申请召开理事会；对于理事会的召集，需在会议日前7日将会议的目的、内容通知到各位理事，紧急情况除外。一般情况下，需过半理事会成员出席且过半数同意后方可决议，关于法令及《规约》的其他事项另作规定；塾长为理事会议长；关于理事会的议事须作记录，将议事的经过要领及议事结果进行记载，最后交由塾长签字或盖章。

(二)校级治理机构中领导及监督权力的配置与行使

一是塾长、常任理事会及常任理事。第一，塾长职能。塾长作为庆应义塾的理事长，兼任庆应义塾大学校长，若塾长辞任大学校长，从其他大学中另行选任校长。塾长以《规约》和理事会、评议员会的决议为基准，处理义塾一切事务。塾长由评议员会根据委员会选举出的候选人进行最终选任，委员会成员由评议员会选举出的成员、大学校长以及各学部长、其他与庆应义塾相关的人员组成。塾长任期4年，可以再任，但最多连任两届，若任期中退任，须由理事会及评议员会决议。塾长若任期届满或辞任、退任，至下一届塾长接任之前，须继续履行职责。第二，常任理事会及常任理事。常任理事辅佐塾长处理义塾事务，与塾长共同组成常任理事会。常任理事会的相关事项由理事会决定。塾长可将义塾事务分配给各常任理事进行处理，此时各常任理事在处理分配到的义塾事务中代表庆应义塾。塾长因故不能处理事务时，根据预先定好的顺序，由常任理事中的一位临时代塾长履职。庆应义塾设置10名以内的常任理事；常任理事须委员会认可、塾长推荐且由评议员会决议后选任，委员会成员同上述选任塾长委员会成员；常任理事任期同塾长，在下一届塾长及常任理事就任之前，须继续履行职责；但塾长可随时解任常任理事。

二是监事。第一，人员。庆应义塾的监事从评议员会中选举出2—3名，最终由塾长任命；监事不能兼任理事、评议员或法人职员(包括这个法人设置的学校教职员)。第二，职能。针对庆应义塾的财政状况进行监察；针对塾长、常任理事以及理事会事务执行情况进行监察；对于前两项监察中发现的不当行为，须向理事会以及评议员会报告；针对上述报告，必要情况下可向塾长请求召开评议员会；针对庆应义塾的财政状况以及塾长、常任理事和理事会的事务执行状况，出席理事会和评议员会并陈述意见；此外，制定年度会计报告、监察报告，并在该年度会计报告完成后两个月内提交至理事会和评议员会。

(三)校、院、系治理机构间权力的配置与行使

在庆应义塾中，塾长及常任理事对其下属的校长办公室、大学、一贯教育制学校等机构有直接管理权。大学下设大学院、学部、大学医院等机构，大学对其有直接管理权。因此，可将庆应义塾大学内部治理的权力分配模式概括为经营权与学校管理权相分离(7)董圣足、黄清云:《日本私立高校的治理机制》,《浙江树人大学学报》2008年第6期,第26-31页。。理事会、评议员会等校级治理机构主要负责与学校经营相关的行政事务，学术事务由教授会负责，真正做到教授治教、内行领导、依法办学。

根据《学校教育法》的规定，所有新制大学必须设立教授会，对有关教育研究活动的重大事项进行决策。教授会由教授、副教授及其他教员组成。职权包括参与学校教育活动中重大事项的决策，如校级或学部级教学科研发展、教员人事、经费、课程设置、招生等一切与教育研究相关事务，同时具有选举校长和院长等重要权力，其中教员比例占80%以上。校级教授会一般由塾长定期主持召开，院级教授会由院长主持。教授会对于教育、教学和研究等相关事务进行审议，为学校法人治理决策机构的辅助机构，在对大学重要事项进行审议时，理事会需参考教授会意见，但最终仍以理事会决议为准。教授会在院系之间具有较高的决策权力，在学部一线教学方面具有绝对的权力，同时对本部的教员人事等具有自主决策权。

三、庆应义塾大学内部治理结构的特征

在当前我国大学治理改革持续推进和高等教育愈发国际化的背景下，我国大学内部治理改革应学习国际上的先进经验。庆应义塾大学经过百余年的沉淀，形成了较为成熟的内部治理结构，也形成了其较为鲜明的内部治理结构特征。

(一)治理结构具有鲜明的法制性

无论是政府的宏观调控，还是学校内部的独立管理，所遵循的基本原则就是法制性。政府对学校的宏观调控要依据相关法律法规，同时学校的独立管理也要遵循自身制定的规章制度。在国家层面，日本有《学校教育法》《私立学校法》等较为完善的法律系统，为大学的内部治理保驾护航。其中《私立学校法》被称为“私学宪法”，它确定了私立大学的独立自主性及公共性质，奠定了私立大学发展的基本准则。在学校层面，庆应义塾大学在1881年制定《庆应义塾临时“宪法”》，对学校进行统一管理，并制定校规，要求学生严格遵守，这为学校的管理夯实了基础。

相关法律对私立大学内部治理体系的框架作了详细规定。根据日本《私立学校法》，创立私立学校必须设立学校法人，学校法人制度是日本私立大学的制度基础(8)王彦风:《日本私立大学管理机构及决策方式》,《北京城市学院学报》2005年第3期，第9-13页。。它具体表现为：大学和学校法人分工协作，校长及教授会、评议员会等组织负责学校的教育研究事务，主要包括制定教育、研究计划、维持和管理日常的教育研究活动等；理事会及监事、评议员会等组织负责学校的经营管理任务，主要包括制定学校的经营管理计划、设施配备、财政预算等相关事项，为教育研究活动提供支持及保障。落实到庆应义塾大学，学校法人负责运营事务，大学负责其教学事务，治理机构之间的相互关系见图2。在运营事务上，理事会是学校法人的意志执行机关和最高管理机关，理事会在把握大学教育研究状况的基础上，对预算编制、教职员及学生管理、组织重建和校内资源有效分配等事项具有最终的权限和责任，以最大限度地发挥大学的教育研究职能。塾长担任理事长和学校法人代表，掌握学校法人事务，基本掌握全权。评议员会为理事会提供咨询建议，但也具有决议权力。监事对理事会、塾长的业务执行状况进行监察。在教学事务上，塾长及教授会等机构负责大学的教学。塾长还兼任大学校长，是大学的最高行政长官和负责人。根据《学校教育法》的规定，校长的主要职责为领导教学、科研和学校的日常行政事务，具体包括对所属职员的监督领导，对学生入转学、毕业、课程修订等事务负责。此外，还须定期召开校长办公会议(也称作各学院院长的联席会议)(9)朱永新、王智新：《当代日本高等教育》，山西教育出版社1996年版，第57页。，主要听取各学院工作汇报，讨论如何贯彻评议员会和理事会通过的决议。教授会与校长共同对大学的教学事务负责，是大学教育研究事宜的审议机构，为理事会、评议员会提供意见与建议，但最终决定权在校长手中。学生入学、毕业和课程、学位授予及其他有关教育研究相关事务，必须经教授会审议后由校长决定。可见，塾长兼任理事长和大学校长，可以使理事会与大学之间的沟通变得更加有效，大大提高了大学核心事务的处理效率。

图2 庆应义塾大学治理权力制约关系图

(二)内部治理具有明显的公共性

庆应义塾大学内部治理具有明显的公共性，这也是日本私立大学内部治理普遍具备的一个公共特性。1947年颁布的《教育基本法》第六条规定：学校具有公的性质，学校的设置者限于国家、地方公共团体、法律规定的法人。《私立学校法》规定私立学校经营主体的组织、运营，以提高其公共性，由此明确了私立学校的公共性。公共性为“具备公的性质”，其内涵包含以下两个特质：共同性(参与者、成员共享之间具有利害关系性质，如公益与公共秩序)、开放性(需以公共事务进行担保的性质，如资讯公开或公共空间等)(10)林雍智:《析论日本私立学校的自主性与公共性》,《台湾教育评论月刊》2016年第8期,第1-7页。。

通过精进经营管理，提高私立学校的公共性。在组织公共性方面，《私立学校法》对理事和法人有严格的防止独断的底线要求，如必须设置人数超过理事2倍的评议员会，理事人数5人以上，监事2人以上，理事的配偶或三等亲以上的亲属不可超过1人(防止同族经营)等(11)両角亜希子:《私立大学のガバナンス改革現状と課題》，《カレッジマネジメント》2019年(特集 大学改革と新時代のガバナンス),第14-19页。。2004年修订的《私立学校法》中有赋予理事会“监督理事职务”的规定，可排除学校经营团队中出现世袭及唯亲任用的情况，强化私立学校经营的民主性、透明性及公共性。同时，设立“评议员会”的目的之一也是为了抑制理事会的独断或私人化，以提高其公共性。在咨询公开方面，《规约》自1951年开始实施，依据实际不断修正，相关修正信息均在官方网站进行公布。同时，大学定期进行自我评估检查及第三方认证评价，每一年度自我评估原则上对于教育研究活动及其各项基础条件进行检查评估，第三方认证评价由公益财团法人大学基准协议会每七年进行一次大学认证评价，对大学理念和目的，教育研究组织，教育的内容、方法和成果等进行评价，自我评估及第三方评估报告均会面向社会公开，以保证其公共性。

(三)治理权力具有极强的自主性

鉴于私立学校的特性，政府对私立大学的管理处于立法层面的宏观调控，《私立学校法》也明确表示要尊重大学的自主性，以支持私立学校的发展。这就形成了日本私立大学内部治理模式不一的现象。2019年，日本文部科学省提出《学校法人制度改革方案》(12)文部科学省:《学校法人制度の改善方策について》,2019-01-07，http://www.mext.go.jp/b_menu/shingi/daigaku/002-1/houkoku/1412262.htm。，再次明确表示改革学校法人制度，不仅要依据《私立学校法》等法律，同时要最大限度地发挥私立大学的自主性。政府对私立大学管理模式的包容也成就了私立大学自主发展的治理体系。庆应义塾大学的组织运营、经营管理以及教学研究等活动，均是在国家法律的基础上，依据《规约》实施。

前文提到，庆应义塾大学内部治理权力分配上经营与教学相对分离，学校法人的自主决定是由作为学校法人的意志机构——理事会，在尊重大学教职人员的想法且不损害理事会作为业务决策机构职责的情况下决定的(13)俵正市：《解説私立学校法(新訂版)》，法友社2010年版，第324页。。学校法人负责学校的运营事务，以教授会为代表的机构负责大学的教学事务。大学法人负责的是整个义塾的经营事务，针对大学这一个机构来说，教授会所代表的学术权力可以被认为是大学的主导权力，教授会自治也成为庆应义塾大学的内部治理模式。理事会在对教育研究相关事项进行决议时，需要充分考虑和尊重教学组织的意见，特别是学生入学与毕业、教师业绩等相关事务的审查等，需要较高的专业性、公平性及透明性，更需要绝对尊重教学组织的意见与建议(14)文部科学省:《大学ガバナンスの現状について》,2014-02-12,http://www.mext.go.jp/component/b_menu/shingi/toushin/icsFiles/afieldfile/2014/01/20/1343469_3_1.pdf。。

教授会自治主要体现在大学的研究成果发表及教育自由等方面，教授会所拥有的权力不受外界的干涉与控制，自主决策教育研究相关事务，对于大学经营事务等并无实际经营权(15)絹川正吉:《私立大学の組織·経営再考》，《高等教育研究》(日本)2002年第5期，第27-52页。。这是由于大学所保障的自由是学术自由，而保障学术自由与将教授会作为大学经营事务的权力机构并不能等同看待，教授会自治是被限定在学术自由上的自治，其本身并不负责大学财政事务。对于大学经营来说，经营的基础是财政，无视财政的大学是不存在的，而教授会并不具备实际的经营权限。也就是说，教授会自治受到拥有大学经营权的理事会的制约，教授会的自治权并不凌驾于经营权之上。当理事会的决策威胁到学术自由时，教授会可以行使其自治权力，但学术自由并不是大学教职人员可以恣意决定的内容。大学经营的根基是教育课程、教员人事及学生定员，这些都是教授会决议的专项事项，也是大学发展的基本。由此可见，庆应义塾大学还是以教授会自治为主导，具有极大的自主权。

四、对完善我国民办高校内部治理结构的启示

尽管各国国情不一，所形成的大学内部治理结构有其自适性和特殊性，但私立大学内部治理结构仍有共通之处，或可为我国民办高校平衡校内各方权力配置等带来些许启发。

(一)规范民办高校章程建设

大学治理是一项系统性工程，其治理过程需要不同利益相关者的共同参与。其中，治理政策文本的作用至关重要。章程是大学的“宪法”，于大学外部法律关系而言，它是政府干预大学内部事务的依据和边界，也是社会参与大学治理的载体；于大学内部法律关系而言，它是规范大学内部秩序的“组织法”，划定权责范围，解决决策权和执行权关系不清晰等问题，同时保护大学内部各群体权利，确保大学有序运行(16)湛中乐、高俊杰：《大学章程:现代大学法人治理的制度保障》，《国家教育行政学院学报》2011年第11期，第15-20页。。由此可见，章程具有高度的权威性和严肃性，以其为基础制定的各种规范，可以保障大学依“法”治校的良好氛围。分析庆应义塾大学内部治理结构可以发现，其内部治理具有严格缜密的《规约》加以规制，且持续更新，目前已更新46次，最近一次更新时间是2020年3月。不断的更新调整能保障大学决策更具科学性和合理性，根据社会变化和学校发展及时作出优化，与时俱进。我国当前民办高校的章程无论是法律法规层面，还是在校内治理层面，都还存在着一定缺陷，对治理机构的人员构成、职能职权和运行办法等细节性问题缺少翔实规定(17)靳晓光、巩丽霞:《民办高校内部治理模式探究》，《现代教育管理》2016年第4期，第36-41页。，且已发布的民办高校章程也普遍雷同(18)韩玉亭:《民办高校内部治理机制的困境及出路》，《高教发展与评估》2017年第1期，第18-33页。。因此，民办高校距离依章办事、真正实现“法制化”还有一定的距离。建议民办高校章程对学校运营管理的方方面面作出明确规定，避免出现“无章可循”的现象。民办高校作为我国高等教育的重要组成部分，优化其内部治理结构，有利于加快推进教育治理现代化进程。

(二)提高对民办高校公共性的认识

公共性是大学公共场域内政府、大学、社会、市场、知识分子及其他个体围绕着价值、知识、资源、权力等要素所共同建构的具有普遍性、交互性和共享性的社会关系(19)黄彬：《大学公共性的困境与重建》，《高等教育研究》2015年第5期，第1-7页。。高校的公共性不仅是高等教育在软实力维度上的重要体现，也是高等教育现代化进程中一个重要的价值基础和精神追求。从高等教育发展的历史脉络看，社会力量参与高等教育是必然趋势。庆应义塾在大学公共性方面具有较完善的保障机制，《私立学校法》对理事和法人有严格的防止独断的底线设置，不但通过法规排除学校经营团队中出现世袭及唯亲任用的情况，而且成立规模百人以上的“评议员会”抑制理事会的独断或私人化，以此强化大学经营的民主性、透明性及公共性。我国民众对民办高校普遍存在的一个误区是，民办学校是由个人或家族企业出资举办的，学校就变成了个人产业，理应由个人或家族控制管理(20)李文章、王一涛:《民办高校内部治理选择:从私人性走向公共性》,《高等理科教育》2020年第1期,第35-42页。。显然这并不符合现代大学的发展趋势，公共性是高等教育系统能否最大限度地服务社会公众的基本属性(21)叶柏森:《在面向市场与社会责任之间:现代大学的公共性重审》,《高教探索》2016年第10期,第22-26页。。现代大学离不开社会的参与和支持，即使是民办高校，或多或少都会需要接受社会公共资源的资助。随着高等教育与社会互动的不断增强以及高等教育系统的日趋复杂和多元，高等教育机构需要了解、熟悉甚至积极回应社会的需求。民办高等教育作为社会公共事业的组成部分，只有从根本上发挥其公共性，吸引社会多方主体参与其内部治理、主动融入社会公共事务、承担社会公共责任、面向社会公开信息，才能稳固学校的发展根基，实现长久发展。

(三)合理配置民办高校的经营权与教学权

经营权与教学权在大学内部治理中互相牵连、密不可分，两者的配置问题也构成了大学治理改革的核心话题之一。根据分权制衡理论，只有保障经营权与教学权之间的相互独立，才能充分发挥两者在大学内部治理中的独特功能与价值。由此可见，经营权与教学权在大学内部形成了一种微妙的依存关系，两者的权责清晰、分工明确对学校发展具有推动作用。庆应义塾因具有各级学校的特殊性，其经营与大学教学相对分离，但由于塾长兼任理事长与大学校长，也会存在塾长集权导致权责不一、教授会出现职务回避等问题，在大学经营与教学过程中进一步明确权责范围，也是其今后内部治理改革的重点之一。我国2016年底修订的《民办教育促进法》明确了民办高校法人治理结构统一实行董(理)事会领导下的校(院)长负责制(22)施文妹、周海涛:《民办高校内部治理的变革特征、基本模式和未来走向》,《现代教育科学》2019年第1期,第11-17页。。董(理)事会在民办高校内部的决策地位毋庸置疑，在实践中也就会出现“独断专权”的现象(23)朱灵艳、陈俊傲、陈艳:《从“链合”到“啮合”——民办高校内部治理结构转型路径》,《高教探索》2018年第12期,第97-102页。。这与前文提及的民办高校对公共性认识不足也有一定的关系。然而，在大学内部治理结构构建的过程中，保持大学内部权力的相互制衡，对大学的稳定发展意义重大。任何一个权力的“专权”都会影响决策的科学性和合理性，既不能过度强调经营权，也不能过分凸显教学权。因此，合理配置民办高校的经营权与教学权，协调平衡两者的关系尤为重要。