共建共治共享视角下京津冀城市生态补偿研究

王瑞娟，彭文英，刘丹丹

1.山西财经大学财政与公共经济学院，山西 太原 030006；2.首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院，北京 100070

京津冀的协同发展战略开始实施以来，生态环境保护的协作取得较显著的成效。随着生态优先绿色发展战略的推进，以及国土空间优化、区域协调发展，生态环境与社会经济协调发展日显重要。生态共建共治共享是生态环境协同发展的重要措施，生态补偿是调动生态保护积极性、促进区域经济发展与生态保护协调的有效手段。在实践的层面，京津冀积极探索了生态共建共治共享，主要集中在水源涵养、风沙源的防治和大气污染几个领域。该区域生态共建主要包括项目的共同建设、劳务合作、人才的教育培训等，包括张承地区水源涵养林建设、密云和官厅水库生态涵养林建设、京津保生态过渡带建设、涿州和房山京西南生态示范核心区共建、北京市为坝上地区农牧民提供就业岗位等多种共建方式；生态共治主要有北京与张家口、承德组建水资源环境治理合作协调小组、京津风沙源治理生态工程，有序淘汰落后产能、实施污染企业搬迁再造等项目的协同治理；生态共享主要体现在现金补偿、劳务协作、技能培训等不同层面。在理论研究层面，有学者从政府行为与市场机制两个方面研究了京津冀的生态协同治理（王家庭等，2014），从京津冀一体化过程来探索跨区域治理解决路径（徐继华等，2015），以跨地区生态补偿为抓手探索了京津冀生态共建共享路径（彭文英等，2018）。对于京津冀跨地区横向生态补偿，研究主要集中在大气污染治理（魏巍贤等，2019）、流域上下游之间水源地保护（李惠茹等，2017），以及森林草地等重要领域；补偿依据与标准集中在生态系统服务、发展权受限所带来的机会成本，水权分配、碳排交易，以及退耕还林、土地整治等项目实施（张贵等，2016；田学斌，2019；汪东川等，2019）。也有学者运用投入产出绩效方法核算区域生态保护绩效，确定生态保护地区和生态受益地区，从而拟定跨地区生态补偿标准（苑清敏等，2018；彭文英等，2020）。综合已有实践和研究，京津冀生态共建共治共享及横向生态补偿实践范围太窄，尚未全面形成生态受益者付费、生态保护者得到补偿的政策环境，而生态补偿的理论依据和标准还不统一。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”；党的十九届五中全会进一步明确了完善共建共治共享的社会治理制度。中国出台的各项生态补偿意见以及相关行动计划鼓励生态保护地区同受益地区开展横向的生态保护补偿，加速形成生态的保护与受益者良性互动的体制机制。因此，系统且深入地进行城市之间生态的共建共治共享研究具有重要的理论价值和实践意义。

生态共建共治共享是在一定地域范围内所有行政单元之间针对生态环境问题进行沟通与合作，在达成协商一致的前提下，对生态环境的建设与保护制定相应的规划和目标，对各级行政区域所能提供的生态系统服务或享有的生态环境效益进行量化评估，按照“受益者付费”、“保护者获益”的基本原则，按照相应贡献承担环境保护和建设的成本，最终实现共同建设、治理生态环境、共享生态资源、互利共赢的可持续发展目标（彭文英，2018）。跨地区横向生态补偿是生态共建共治共享的重要措施，城市生态补偿是城市群社会经济与生态保护协调发展的有效措施（彭文英，2020）。京津冀的协同发展是国家级的重大战略，是实现共建共治共享的典型示范区域。当前京津冀生态环境问题依然突出，经济发展与生态保护之间的矛盾还比较尖锐，探索城市之间的生态关系并实施城市生态补偿对于形成生态共建共治共享局面具有重要意义。

国内外对于生态补偿的研究已经较为深入，在生态补偿的内涵、标准和机制的构建等方面有了一定的研究基础，已有的理论和方法在实践中已有体现。纵向生态补偿主要以政府财政的相关转移支付为主，是现阶段较为普遍的生态补偿方式。横向生态补偿是不存在行政隶属关系的跨地区生态补偿，但补偿标准的确定较为困难，相关研究多处在理论探索阶段，在实践层面主要集中在流域、主体功能区和水源地生态补偿领域。2016年中国跨省水环境补偿协议相继签署，包括浙、皖新安江二期试点，粤闽汀江流域，粤桂九洲江流域和粤赣东江流域二期试点相继开始实施，中国跨省流域横向生态保护补偿试点范围扩大。对于城市之间不具有行政隶属关系，但具有共同生态目标、生态关系密切的地区间跨地区生态补偿研究较少。城市是城市群的基本构成单元，是区域层面经济高质量发展的重要载体。城市之间生态关系是城市生态补偿的科学基础，城市生态系统服务的区域外溢与否是确定在城市群系统中是否作出了生态贡献的重要依据，而城市为了持续提供生态系统服务需要投入土地、劳动力、科技、资金等直接成本，并会因城市功能定位、主体功能区规划等而致使发展权受限而承担了发展机会成本（代明等，2013），因提供生态服务而可能导致成为相对贫困区。国家有关生态文明的建设、生态补偿的各项指导意见以及行动计划等政策文件指出，积极探索建立并健全横向的生态保护补偿机制，合理地界定生态保护和受益城市，探索生态受益者付费、保护者得到合理补偿的相关政策机制。本文在城市群系统内对城市之间生态补偿进行研究，在城市群系统内确定生态补偿城市和生态受偿城市，以“为什么补”、“谁补谁”、“补多少”为主线，基于生态系统服务价值理论、机会成本理论、公共产品理论等，构建“服务价值-投入成本-区域外溢”的城市生态补偿理论框架，既能体现生态系统服务价值和严守生态功能而导致的发展机会成本，又能反映城市群系统生态贡献，遵循区域公平与效率原则，还易于管理部门操作。

1 研究方法

1.1 城市之间生态关系——“为什么补”

京津冀是中国国家级城市群，是北京、天津及河北省诸城市构成的自然、人口、经济、社会等资源要素紧密联系的空间组织紧凑的城市集合区域，是生态-经济高度复合的区域综合体。党的十九大报告强调要构建以城市群为主体的大中小城市及小城镇协调发展的城镇格局。城市群是推动城镇化建设和社会经济持续发展的区域引擎，是重要的区域发展型态，生态共建共治共享是实现城市群的区域协调发展和高质量发展的重要理念。按照人与自然和谐共生、生命共同体等生态文明建设原则，京津冀可作为既开放又相对独立的社会-经济-自然复合的城市群生态共同体，其中城市之间具有紧密联系的生态关系。

首先，城市生态系统服务具有公共产品属性，需要公共补贴机制来支持维护生态系统服务。生态系统服务的价值和功能、公共产品属性已经普遍被认可，而公共产品具有非排他性和非竞争性的公共物品属性，使得不同城市之间存在搭便车现象的出现（曹莉萍等，2019），生态补偿可以有效解决此问题已达成共识。生态补偿是购买生态环境服务的自愿交易，或是生态保护的激励或公共补贴机制，或是对环境生态服务自愿提供者进行有条件支付（Muradian et al.，2010），或者生态系统服务使用者与供给者之间发生了异地外部性就需要生态补偿（Wunder，2015）。其次，空间结构优化、资源分类式开发、区域差异化发展是城市群共同体高质量可持续发展重要基础，是不断满足人民群众日益增长的优良生态产品和生态服务重要路径。京津冀的相关主体功能区规划、生态保护红线的划定、不同城市的功能定位等政策措施，势必会限制一些城市的资源开发及产业发展，比如生态涵养区、禁止和限制性开发区等，因损失发展权而承担了发展机会成本，这成为生态补偿的重要依据。再次，京津冀城市经济发展水平的区域差异显著，首都北京为世界十大城市之一，还存在环京津贫困带，城乡差异悬殊，生态保护与社会经济的区域协调发展难度大，这迫切需要相对经济发达城市与欠发达城市之间协商协同，促使形成生态保护城市与生态受益城市之间的良性互动机制，城市之间横向生态补偿是有效桥梁。为了实现京津冀整体效益、生态环境公平及区域协调发展，需要构建市场化、多元化的城市生态补偿机制，推进完善共建共治共享的区域治理制度。

1.2 城市生态保护区与生态受益区划分——“谁补谁”

《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发[2016]31号）中提出要科学界定生态的受益地区和保护地区，建立跨区域的生态补偿关系。生态保护区是指为生态环境保护投入相应的资源、资金、技术等以保证不断提供生态系统服务、生态产品供给及保障生态安全，在京津冀生态共同体中作出了生态贡献的区域；生态受益区是指因强化经济效益而弱化生态效益，生态资源投入相对少，分享消耗了外区生态系统服务和生态产品。按照城市之间的生态关系机理，生态保护区和受益区的划分依据主要包括生态系统服务的外溢价值、直接成本以及发展机会成本、区域经济发展水平，划分方法可以直接按照生态保护红线、主体功能区划分、城市功能定位进行，也可通过生态关系的量化核算来客观选择。参考已有研究（伏润民等，2015），本文运用生态足迹法测算是否存在生态系统服务外溢价值来界定生态保护城市与生态受益城市。

京津冀作为一个生态共同体，其内部存在生态系统服务，同时也接受其他地区的生态服务，本文仅研究京津冀内部不同城市之间生态关系，考量京津冀内部不同城市对整个系统提供的生态系统服务是否存在外溢。在此前提下，假设京津冀是一个封闭的生态、经济、社会紧密联系的城市集合体，没有行政隶属关系的城市之间生态关系密切，在生态系统服务价值评价的基础上，构建生态消费系数模型，以生态消费系数来划分生态保护城市和生态受益城市。生态足迹是指在一定生产技术水平条件下，生产产品及吸收产品消费产生的废弃物所需要的生物生产性土地面积（朱文博等，2019），包括耕地、草地、林地、化石燃料用地、建筑用地和水域。生态承载力是指一个城市能够提供的最大的生物生产面积，它衡量一个地区的最大承载能力，并扣除12%的生物多样性面积，用来衡量各城市生态承载能力。当生态消费系数Ti<1时，反映该城市生态服务高于生态消耗，具有生态系统服务外溢价值，可划为生态保护城市；Ti>1时，反映该城市生态消耗高于生态服务，可划为生态受益城市。计算公式如下：

1.3 城市生态补偿标准确定——补多少

生态补偿标准的确定要遵循生态绩效原则，兼顾区域公平与效率、区域协商意愿及财政能力。本文研究在城市生态补偿理论框架下，以城市生态系统服务为基础，引入生态足迹、生态承载力、发展机会成本量化模型，以及地方财政能力，构建城市生态补偿综合模型，尽可能科学合理、简单可行地确定生态保护受偿和生态受益补偿标准。

（1）城市生态系统服务外溢价值测算模型

本文研究采用谢高地等（2015）调整后的当量因子法测算城市的生态系统服务价值，以生态足迹与生态承载力的比值来评估城市生态系统服务价值的立地消费，通过生态消费系数与城市生态系统服务价值的乘积作为生态系统服务价值立地消费，城市生态系统服务价值与立地消费的差值为城市生态系统服务外溢价值。计算公式如下：

式中，i代表不同城市，SVi代表城市i的生态系统服务外溢价值，ESVi代表城市i的生态系统服务价值；SCi代表城市i的生态系统服务价值立地消费。SVi>0的金额表示该生态保护城市的生态服务受偿额，SVi<0的金额表示该生态受益城市的生态受益补偿额。其中，Ak为第k种土地利用类型的面积，单位为公顷；VCk是第k类土地的单位面积生态系统服务价值，单位为（元/公顷），D是单位面积农田粮食的生产净利润（元/公顷），Qi是第 i城市单位生态系统服务的价值当量；Sri表示小麦播种面积占总播种面积比例，Swi表示稻谷播种面积占总播种面积比例；Sci为玉米播种面积占总播种面积比例；Sdi为大豆播种面积占总播种面积比例；Fri、Fwi、Fci、Fdi分别代表小麦、稻谷、玉米和大豆单位面积净利润（汪东川等，2019）。

（2）发展机会成本核算

利用发展机会成本修正生态补偿已有较好的运用（曾祉祥等，2020）。根据主体功能区规划，在生态保护城市和生态受益城市均有部分限制和禁止开发区的发展机会成本损失，禁止开发区主要以自然保护区和生态公园为主，在城市呈散点状分布。由于限制开发区和禁止开发区因保护环境所放弃的经济发展机会，主要是工业发展机会，因此本文以参照城市的第二产业产值作为发展机会成本参照测算，本文研究仅考量所有城市限制开发区发展机会成本损失，公式如下：

式中，FCi是i城市因生态环境保护而放弃工业发展的机会成本；u是参照区数目，本研究城市i的参照区选择发展条件相似的几个地区同时进行对比测算，GDPu为第u个参照城市的地区生产总值；Ru为第u个参照城市第二产业产值；Pu为第u个城市的人口总数；GDPi为i城市的GDP（地区生产总值）；Pi为i城市的人口总数。

（3）生态补偿调整系数

（4）城市生态补偿综合模型

综合生态系统服务、发展机会成本及生态补偿调整系数，构建城市生态补偿综合模型，如下：

式中，i=1,2,3，…,n代表不同城市；TCi表示i城市的受偿或补偿总金额（Total amount of compensation），ri表示i城市的生态补偿调整系数，SVi表示i城市的生态系统服务外溢价值，FCi表示i城市的发展机会成本损失。

2 京津冀城市生态补偿实证分析

本文研究选择2009—2017年北京市、天津市、河北省各地市的相关年份统计年鉴以及政府官网公布的统计公报、土地利用变更调查数据，对京津冀生态保护城市和生态受益城市进行界定，并测算生态受偿和生态补偿额度，为京津冀实施横向生态补偿提供理论依据。

2.1 生态保护城市与生态受益城市界定

根据前述生态保护城市和生态受益城市界定方法，2009—2017年京津冀城市消费系数、生态保护城市和生态受益城市的界定结果一致，说明京津冀城市生态补偿角色保持稳定。2009—2014年生态受益城市分别是北京、天津、石家庄、唐山、邢台和邯郸；生态保护的城市分别为承德、张家口、秦皇岛、廊坊、保定和衡水，沧州市为生态中位地区，既不接受补偿也不支付补偿；2014—2017年生态受益城市分别是北京、天津、石家庄、唐山、沧州和邯郸；生态保护城市分别为承德、张家口、秦皇岛、廊坊、保定和衡水，邢台为生态中位城市。

2.2 京津冀城市生态补偿标准测算结果

根据前述城市生态补偿综合模型进行测算，结果如图1所示。以2017年数据来看，包括承德、秦皇岛、张家口、廊坊、保定和衡水的生态保护城市，受偿金额在0.7—51亿元之间不等。承德和张家口受偿金额最高，分别为42.8亿元和50.7亿元，这与承德和张家口两市的生态资源丰富，提供的生态系统服务价值高有直接关系。秦皇岛的生态受偿金额最低，为0.7亿元，秦皇岛位于沿海地区，森林、草地等生态资源相对较少，故受偿金额较小。生态补偿的额度最高的是北京市和天津市，分别为99.5亿元和50.8亿元，北京市和天津市人口产业相对密集，对生态系统服务价值的消耗大。生态补偿的额度最低的是沧州市为1.8亿元，沧州位于河流入海口，森林、草地资源相对较少，经济发展水平不高；邢台市为生态中位城市，生态系统服务与生态消耗比较均衡。

图1 城市生态补偿测算结果分布Fig.1 Measurement results of urban ecological compensation

2.3 测算结果分析

根据全国的主体功能区规划，优化、重点开发的区域主要进行城市化开发，提供工业和服务产品；限制开发区域主要为农产品的相应主产区，供给农产品；禁止开发区域主要为重点生态功能区，提供相关生态产品。根据生态补偿办法，优化和重点开发区域与限制和禁止开发区域之间开展跨区域生态补偿。京津冀地区为国家层面的优化开发区域，既要强化首都北京的全国中心城市地位，提升国际港口城市天津的北方经济中心功能，还要发展都市型现代农业，统筹区域水源保护和风沙源治理。京津冀协同发展将西北部划为生态涵养区，根据河北省的主体功能区划分，优化开发区域集中于沿海地区、燕山山前平原地区和冀中平原北部地区；重点开发区域包括冀中南地区国家级重点开发区域，以及黑龙港中北部部分地区、张承盆谷地区等省级重点开发区域；限制开发区主要包括石、承、秦、唐、保、沧、衡、邢、邯9个市的58个县（市），其中，31个国家粮食生产大县和18个省级粮食生产大县；禁止开发区主要包括基本农田以及重要的水源地等。据此对照分析，本文研究的生态保护城市和生态受益城市界定符合国家、省市战略规划。

根据测算的生态保护城市受偿额和生态受益城市补偿额，将 2017年数据测算结果与当地财政收入进行比较分析（2017年及以后财政收入统计口径变化较大，为保证结论的一致性，2017年占比以2016年财政收入数据进行测算），如表2所示。2017年生态受益城市补偿额占当地财政预算收入的比例在 0.8%—6.9%之间，北京、天津市所占比例在1%—3%之间，其余城市补偿额占比较高主要是因为相对工业占比高、GDP总值较低，邢台市近3年为中位城市。按照国际惯例，生态环保支出占财政收入比例在2%—3%之间的城市生态环境保护相对较好；生态保护的城市受偿金额占当地财政收入的比例在0.6%—52.1%之间，承德、张家口两市受偿金额所占比例最大，主要是因为生态资源投入多、发展机会成本损失大，而地方财政收入过低所致。实施城市生态补偿在很大程度上能支持生态保护区域的社会经济发展，缩小京津冀地区发展的区域差异，提高当地人民生活水平，可以激励持续进行生态保护投入。

表2 补偿金额占财政收入的比例Table 2 The amount of compensation as a percentage of fiscal budget revenue

3 结论与建议

3.1 结论

本文在共建共治共享视域下，以京津冀城市群为例，客观梳理城市之间生态关系，综合生态系统服务、发展机会成本、生态足迹、生态承载力方法，兼顾城市经济发展及财政能力水平的区域差异，构建城市生态补偿综合模型，并选择 2009—2017年数据，界定生态保护城市和生态受益城市，核算生态受偿和生态补偿金额。结果表明，（1）2009—2014年京津冀生态保护城市包括承德、张家口、秦皇岛、保定、横水、廊坊市，生态受益城市包括北京、天津、石家庄、邢台、邯郸和唐山，沧州为生态中位城市；2015—2017年京津冀生态保护城市包括承德、张家口、秦皇岛、保定、横水、廊坊市，生态受益城市包括北京、天津、石家庄、邯郸、唐山和沧州，邢台为生态中位城市；与主体功能区规划、京津冀协同发展规划，以及各城市功能定位等比较一致。（2）2017年生态受益城市每年支付补偿金额1—100亿元不等，北京市支付补偿最多，北京、天津市补偿金额占当地财政收入的比例分别为 2%、1.9%，邯郸、唐山两市偏高，基本符合生态环境保护的国际惯例，也在城市财政支付能力范围。（3）2017年生态保护城市受偿金额0.7—51亿元不等，占当地财政预算收入的比例 0.6%—52.1%不等，张家口生态受偿最多，张家口和承德两市占财政预算收入比例最大，这与京津冀区域社会经济发展的政策倾斜、生态扶贫思路比较一致。（4）构建的城市生态消费系数、城市生态综合补偿核算模型具有在某种程度上具有合理可行、简单易操作特点，对于国家生态补偿指导意见及行动计划中的科学界定生态保护区和生态受益区具有较好的参考价值和技术支持。今后还应在发展权损失、生态系统服务区域外溢价值核算等方面进一步深化拓展，并进一步纳入区域支付和受偿意愿，增强区域协商一致性。

3.2 建议

基于以上研究结论，为了切实推进实施京津冀城市生态补偿，促进京津冀地区形成生态共建共治共享格局，提出以下对策建议：

（1）强化京津冀生态共建共治共享，积极构建城市生态补偿长效机制。在京津冀协同发展中，进一步切实推进生态保护和环境治理的区域协同，深化“绿水青山就是金山银山”理念，满足人民群众日益增长的生态宜居需要；以受益者付费、保护者得到合理补偿的市场经济原则，并利于生态系统保护和行政管理，总结既有跨地区横向生态补偿经验，合理界定生态保护城市和生态受益城市，构建城市生态补偿长效机制。

（2）建立城市之间生态共同建设、共同治理的大数据中心，统一生态补偿相关指标。依托科技资源优势，以地市为单元，以森林、草原、水域及湿地、耕地等领域，江河源头和水源地保护区、水土流失重点预防区，以及重要生态功能区等为考核督查主要内容，统一指标涵义、监测方法、监测时间，常态化核算城市生态补偿和受偿，形成生态保护补偿信息定期发布制度。

（3）优化稳定不同形式参与的资金投入，设立用于生态补偿的专用资金监管账户，保障投入。在积极争取中央财政对生态资源保护的资金补助基础上，通过健全自然资源开发补偿、自然文化遗产收费和各类资源有偿使用制度，以及排污权交易、水权交易制度，扩大资源税征收范围，积极发展绿色金融，吸引社会资本参与，以年度补偿核算为依据和标准收取生态受益城市的补偿资金，并可参照GDP总量的2%—5%作为生态环境保护费用，多渠道筹措资金，设立城市生态保护补偿专项资金，建立健全城市群生态保护绩效与生态保护资金分配挂钩的城市生态保护补偿资金使用与监督管理制度。

（4）合理核算城市生态补偿，采取市场化、多元化补偿方式。借助城市生态补偿综合模型，不断深入拓展，尽量科学合理核算生态保护城市受偿额和生态受益城市补偿额。以此为依据，结合国土空间优化、生态保护和环境治理重点区域及生态扶贫等，采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式，充分运用市场机制，尽可能将以资金和实物补偿为代表的“输血式”补偿方式转变为市场化、多元化的“造血式”补偿，建立健全政府主导、企业和社会共同参与的市场化的可持续的生态补偿机制。