加强对政府采购管理的思考

郝曙光　王蓓　刘彩霞　苏季萍

随着中国《政府采购法实施条例》以及财政部87号令、94号令、101号令、102号令的相继印发，我国政府采购法规体系进一步完善，政府采购行为法制化进程逐步加快。但在“合规、节资、廉洁”导向下，重程序轻结果、采购主体权责不清等问题制约了政府采购效能的发挥。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》提出了建立现代政府采购制度的措施。本文基于政府采购制度改革这一背景，运用SWOT分析法，研究人民银行加强采购管理所面临的优势、不足、机遇和挑战，探索加强采购管理的路径和举措，为管理实践提供借鉴与参考。

一、引言

《政府采购法》颁布实施已17年，政府采购规模从2003年的1659.43亿元发展到2018年的35861.4亿元，增长近21倍，政府采购相关法律法规、部门规章和规定也逐渐完备。然而，“重程序轻结果、采购主体权责不清、全周期采购成本高”等实践中暴露出的问题成了当下政府采购的诟病，阻碍着“放管服”改革、政府采购制度推行的进程。2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》，提出加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度。笔者基于政府采购制度改革这一背景，运用SWOT分析法，研究人民银行加强采购管理所面临的优势、不足、机遇和挑战，从战略选择的角度，探索人民银行落实政府采购改革要求、加强采购管理的路径和举措。

二、基于SWOT分析法的人民银行采购管理现状分析

公开数据显示，近五年来人民银行政府采购金额呈逐年下降趋势，从2015年的14.77亿元逐年下降至2019年的9.52亿元，采购支出占公用经费和项目支出比重也从2016年的21%下降至2017-2019年的16%左右。随着集中采购限额标准的调整，贯彻中央“过紧日子”要求带来的支出经费压缩，预计未来几年政府采购金额仍将呈现下降态势。

在“过紧日子”背景下，中央预算部门如何在全面预算绩效管理中践行“物有所值”，实现“确保机构运转、确保重点业务开展”和促进预算支出效率提升双重目标是人民银行面临的现实问题。

SWOT分析法是公司战略选择的一种分析方法，通过对主体内部优势和不足、外部机遇和挑战的分析，从而有针对性地做出战略决策。基于政府采购制度改革这一背景和机遇，结合人民银行管理实际，运用SWOT分析法对人民银行采购管理的优势（Strengths）、不足（Weaknesses）、机遇（Opportunities）、挑战（Threats）进行分析，然后有针对性地提出变革的路径和举措，是必要且可行的。

（一）人民银行采购管理的优势：采购管理难度系数不高，制度和管理机制健全

从采购制度建设和执行、履职特点来分析，人民银行在政府采购管理方面的优势体现在：一是履职特点决定了人民银行政府采购项目复杂度低，管理难度不大。人民银行政府采购项目主要集中在通用设备项目、办公楼或发行库维改工程项目、机构运转和车辆运行所需服务等，基本不涉及政府采购公共服务、PPP项目和大型基础设施建设等复杂项目，因此管理难度不大。二是政府采购制度和采购管理组织架构较为完备。制度建设方面，在国家法律法规、部门规章之外，人民银行还结合系统实际，制定了集中采购、分散采购、零星采购、批量采购管理办法、工作规程和操作标准，建立健全了涵盖采购需求、审核、组织、实施、履约验收、质疑投诉、绩效评价、档案管理全过程制度体系;管理组织架构方面，人民银行分级设立以集中采购管理委员会为核心的决策、审议机构，以及“管、采、需”三分离的采购架构，和“分事行权、分权制衡、分层管控”的内部控制管理体系。

从目前情况看，监管部门或媒体披露的政府采购违法违纪和贪腐案例均没有涉及到人民银行系统，人民银行按要求披露的部门预决算和政府采购相关数据也没有引发过负面舆情，总体而言，人民银行的政府采购管理较为规范。

（二）人民银行采购管理的劣势：“管采需”分离机制有弊端、绩效考评不到位导致“物有所值”理念执行偏差、预算“硬约束”有缺失、政府采购“规模效应”不显著

目前，我国政府采购管理存在重程序轻结果、采购主体权责不清、全周期采购成本高企、政策功能缺失等问题，其主要成因是宏观管理架构和法规制度体系与现代采购发展管理要求不相适应。人民银行作为现行政府采购管理架构的主体以及法规制度的执行者，其采购管理实践中必然也存在缺陷和不足，主要体现在四个方面：

一是采购主体分散，采购效率不足。基于“程序导向”和“控权思想”的“管、采、需”分离机制造成采购主体较为分散、权责划分过细，影响采购效能。以分支机构组织一个公开招标方式项目为例，按现行制度规定的采购流程如图所示：

采购项目涉及的人民银行内部职能部门及责任如图2所示：

采购项目涉及的上级及外部单位及责任如图3所示：

综合图1、图2和图3可知，该项目采购流程的复杂性和采购主体的“多元化”带来一个核心问题，即主体责任较为分散。一方面，从内部来看，采购涉及预算管理、需求和业务归口部门、采委会和采委办、采购中心、法律部門和内审部门，往往形成“一方乏力，多方受阻”的局面;此外，采购流程关键风险也会牵涉多个部门，加大追责难度。另一方面，从外部来看，公开招标采购必须委托招标代理机构进行，采购评审专家从财政部门的专家库中抽取，并且在决策中占较大比重，而法律法规对提出需求、履行合约并最终买单的采购人这一最重要主体的权利做了过度的限定，这不仅造成采购结果偏离采购人预期，增加了采购需求、评标办法编制的难度和复杂度，也加大了需求不能满足、采购结果质次价高等风险，直接影响了采购人权益，甚至是对采购人主体权利的“架空”，既影响了采购人能动性的发挥，也不利于“物有所值”目标的实现。