郝宏杰,林子涵
(郑州轻工业大学政法学院)
伴随资源消耗过度、环境污染加剧、交通拥堵不堪、城市经济增速减缓、劳动者结构性失业加重等城市问题的产生,城市居民对提高就业质量、提升生活品质的需求也愈加强烈,加快城市的转型发展成为必然趋势。同时,信息、通信、网络和运输技术的快速发展,也为城市的转型发展提供了有效技术支持,因此智慧城市的建设也逐步上升为大多城市的发展战略。我国学术界对智慧城市建设的关注也越来越多,上海、南京、杭州、宁波、佛山等地300多城市都展开了智慧城市建设实践。
然而,目前我国智慧城市建设存在基础设施薄弱、区域协同度不高、发展特色不足(刘刚等、2013[1];郭理桥、2014[2];李磊等、2020[3])等问题,尤其是智慧中小城镇建设的研究与实践还处于粗浅阶段,对智慧中小城镇本质内涵、内容和目标的界定还不够清晰,在实践中智慧城市的建设模式同质化和重复化也非常严重,没有找到符合自身城市特色的发展定位和途径,以至于在浪费大量城市建设资金的同时,还使得原有城市病问题愈加严重,或者又引发了新的城市问题。因此,本文在廓清智慧中小城镇内涵、要素等基础上,结合河南省新密市智慧城市建设实践中的典型经验和存在问题,提出我国“智慧”中小城镇建设的创新路径。
从全球城市化的实践历程来看,在城市化进程由缓慢变为快速推进的过程中,均不可避免地发生了“增长方式粗放、环境污染加剧、贫富差距扩大、居民幸福感不高、社会不稳定因素增多”等城市病问题。而戛然“减缓”或“中止”当前的城市化进程反而会引发经济衰退、财政赤字、工人失业等问题,从而加重城市病病情。所以,现代信息技术应用带来的生产力效应和消费升级效应就成为化解城市病问题、实现城市化“软着陆”与“可持续发展”的关键路径。因此,智慧城市是指通过新技术的运用、知识和创新的驱动,使一个城市在经济发展、要素流通、环境质量、市民素质、居民生活质量、政府管理等领域发生根本性转变,城市经济将更加高效和现代化,城市环境更加宜居,其核心内容可以分解为智慧网络、智慧经济、智慧环境、智慧管理、智慧居民、智慧生活等方面(胡小明、2011[4];李晴、刘海军,2020[5];蒋华雄、郑文升,2021[6])。
鉴于大城市在经济区和城镇体系中的核心地位,智慧城市建设初期主要针对城市病比较严重的大城市,中小城镇智慧化仅仅是大城市智慧城市建设的附属或衍生品,但这在实践中也形成大城市与智慧中小城镇建设脱节,加剧了城市发展不平衡与城乡发展差距。为此,中小城镇也理应纳入智慧城市建设体系。学术界关于智慧中小城镇的专业研究还比较薄弱,目前也未形成清晰的概念,而从区域协同发展视角下城市间水平和垂直分工视角,智慧中小城镇建设应该围绕其特有的职能定位和发展规划,针对自身发展优势和薄弱环节,基于有限的资源条件,充分发挥信息技术、知识和创新的作用,发动政府、企业、社区等管理机构,积极运用信息技术和智慧管理工具改善公共部门、企业和社区管理,对公共服务效率和居民生活质量产生实质性提升,让居民获得更高收入的同时,节省时间成本,获得更多闲暇。
经济发展与城市建设都要基于相关要素的积累集聚和有效配置。由于智慧城市是依靠现代信息和通信技术来支撑和促进经济的可持续发展,打造智能产业,实现低碳环保,并把信息和通信技术广泛应用在公共部门、社会管理、居民生活等领域,实现智能管理和智能生活,所以智慧城市建设更依赖于一些新的要素,主要包括知识和人才、技术与创新、政府管理和领导能力、协作精神与伙伴意识,这些核心要素也是智慧中小城镇建设的最基本条件。
1)知识和人才
一个城市只有拥有了高素质、高技术的创新性人才,才能产出先进、绿色的产品与服务,才能支撑起现代的主导产业,这个城市才能站在全球化的舞台上。伴随知识更新和传播速度的加快,高层次人才也必须是学习型人才,系统的高等教育只是其初始的教育禀赋,还需要具备终身学习的能力,而各种类型的大学是获取知识和培养人才的关键场所。所以,智慧中小城镇的建设,不仅需要兴办大学和培养人才,还要人尽其用、留住人才,并为这些人才提供不断成长和学习的平台。
2)技术与创新
在创新驱动下的技术进步是提高产品和服务竞争力的关键。技术进步不仅来源于研发,还来源于创新,创新并不一定指重大技术发明,还包括很多类型。例如,新的营销方式和客户沟通渠道,更有效的组织和领导方式,更便捷的管理系统等等。所以,在我国智慧中小城镇建设中,不仅需要自上而下的财政性研发投入,更需要自下而上的各类企业对技术进步和创新发展的诉求和投资。
3)政府治理和领导能力
城市是由政治、经济、社会、文化、生态等子系统构成的一个复杂体系,政府在这一系统中承担着城市总体规划编制与实施,城市交通、信息、通信网络、市政等公共设施建设,城市治安、教育、卫生、社保等公共服务有效供给等主体功能,政府财政、科技等公共政策在企业创新和新技术发明中还具有非常重要的引导和激励效应。所以,智慧城市建设必须充分发挥政府的“智慧”,通过政府与企业、市民的合作,在城市多方利益群体的参与下,实现现代信息通信技术的全面应用,促进城市高效运转,解决城市面临的共同问题。
4)协作精神与伙伴意识
智慧城市是一个开放性、全球化的城市,所以城市文化中必须体现协作精神和伙伴意识。当前产业和城市的垂直分工、水平分工程度都高度专业化,大到城市宏观发展战略的实施,小到一个产品或一项服务的高效产出都需要经过各部门、各类主体的协作供给方式来实现。当前,全球化信息网络平台、物流运输体系的发展也大大降低了各种协作交流的成本,通过协作与交换,企业、消费者都可以获得分工的利益,整个城市的福利水平也会大大提高。
在我国北京、上海、广州、深圳、宁波等大城市都在加快智慧城市建设的背景下,促进中小城市智慧城市的建设也具有重要的战略意义。
长期以来,我国城市的规模结构偏大,大城市比例偏高,且发展速度较快,截至2020 年末,北京、上海等大城市市辖区的人均GDP达到2万美元左右,进入发达城市行列。但我国大城市的快速发展对周边特别是中西部地区中小城市的带动作用并不明显,导致一方面大城市的发展比较粗放,消耗了太多的资源和能源,带来了严重的环境污染、交通拥堵等城市问题,许多大城市的发展都超过了其资源和环境的承载能力;另一方面,我国中小城市的比重偏低,而且发展比较缓慢,截至2020年底,大部分中西部中小城市市辖区的人均GDP在1万美元左右。因此,加快中小城市发展就是实现我国经济可持续发展和区域均衡发展的重要出路。然而,由于我国大多数中小城市的发展历史还比较短,发展理念并不清晰,同时也不能再重蹈大城市的传统发展道路,所以科学的理念是我国中小城市能否健康发展的关键。智慧城市的理念本身就是学术界和城市实践者智慧的结晶,其所倡导的用“智慧产业”、“智慧管理”、“智慧生活”等理念是现代城市发展的终极目标,也是现代城市发展的重要途径,也是中小城市科学定位、打造发展特色的科学规律,所以“智慧城市”才是引领我国中小城市未来发展的科学理念。
郑州作为国家中心城市,非常注重其中心城市功能的发挥,在加快郑东新区和郑州航空港综合实验区建设的基础上,遵照城市科学发展的规律,提出了智慧城市建设战略目标,并稳步实施。2013年1月郑州成为首批国家90 个智慧城市建设试点之一,2013 年9 月郑州市制定了《关于加快建设智慧城市的实施意见》[7],该意见计划在2015 年底建成国家智慧城市示范区。将郑州建设成为基础设施能级跃升、智慧应用效能明显、产业支撑能力突出、引领辐射作用较强的国家智慧城市建设示范区。2018年郑州又提出“新型智慧城市建设三年行动计划”,即通过新型智慧城市建设,消除数据壁垒,打通各类信息和数据孤岛,高效整合郑州现有的智慧应用相关数据资源,实现郑州市各类数据的采集、共享和利用,建立和完善全市统一的政务服务平台和数据共享平台。围绕智慧城市在“善政、惠民、兴业”等方面的作用,推进重点示范项目建设和应用,进一步提升产业发展水平,大力提高城市管理服务水平和公众满意度,最大程度方便市民和企业办事,促进全市经济发展和国家中心城市建设[8]。
作为郑州中心城区的卫星城市,新密的主导产业长期以来以煤炭、耐火材料和造纸等高投入、高消耗和高污染产业为主。2012 年新密煤炭、造纸、耐材三个产业的增加值占据整个地区生产总值的50%左右,整个经济对资源性工业的依赖性太强。在当前资源短缺和环境污染加剧等多重压力下,新密面临巨大的转型任务,智慧城市建设成为城市转型的重要途径,同时新密智慧城市建设好坏也直接关系到郑州市智慧城市建设目标能否实现。
实际上,新密市也具备智慧城市建设的独特优势,作为华夏文明的发源地,新密拥有深厚的文化历史底蕴,旅游业、文化创意产业等绿色产业的发展潜力巨大;新密地处以郑州为中心的中原城市群隆起带和“郑州半小时经济圈”内,交通区位优越,这有利于新密在商品、信息、人才、技术等方面的对外贸易与交流。丰富的矿产资源和工业基础,使得新密财政实力雄厚,居民收入比较高,这为智慧与低碳城市建设奠定了良好的经济基础。近年来新密市政府也非常重视城市的转型发展,在政府的各类发展战略规划中都体现了产业结构转型,宜居城镇建设,生态环境保护与治理,鼓励人才、科技和创新发展等有关智慧城市建设的理念,并在2020年政府工作报告中正式提出要启动加快数字化和新型智慧城市建设,推进城市管理与智慧交通、智慧管网、智慧安保等有机结合,建设智慧停车系统,争创国家卫生城市、国家文明城市提名城市。综合郑州、新密国民经济与社会发展规划、政府工作报告等文件,梳理了新密智慧城市建设的战略思路(见表1)。
表1 新密市智慧城市发展战略思路
尽管新密市智慧城市建设规划涵盖信息技术与城市规划、建设、管理、服务和产业发展等多个方面,但智慧城市建设投资巨大,地方政府面临财力困境,同时还受到观念、人才和技术等因素制约,导致实践中新密市未能完全实现其智慧城市建设战略规划,目前其主要取得的成效如下。
1)探索“资源型经济”向“智慧经济”转型的新模式
另一方面,通过产业集聚区和产品品牌建设,发展战略性新兴产业,促进产业结构升级。政府在距离郑州城区比较近、区位优势明显的地方建设了四家服装产业集聚区,产业集聚区集生产加工、仓储物流、研发办公、品牌孵化、会展贸易、商务服务等功能于一体,有利于发挥服装产业的外部经济、规模经济、范围经济和集聚经济效益。以产业集聚区为平台,通过积极承接省内外服装等产业转移,吸引了一批品牌企业,整个服务产业的知名度和市场占有率也大大提升。此外,新密通过对采石场的集中整治工作,关停了一些对环境和生态破坏较大的采矿场,加大了这些矿区的生态绿化工作,建成了多个文化旅游强镇,近郊旅游业也取得较快发展,不仅新密的生态环境有了大的改观,还为城市居民提供了更多的游憩场所,为郊区农民创造了更多收入来源。
2)“智慧环境”的区域化治理模式
由于环境污染的负外部性特征和区域溢出效应,环境美化工作具有区域公共产品性质,只有所有地区的污染都得到有效治理,整个区域的环境才能真正改善,否则仅仅在城市或某一行业进行的治污与绿化活动,很难从根本上改善好整个区域的环境。新密市针对资源过度开发带来的环境污染和生态破坏等问题,采取了区域全面治污与保洁绿化的工作模式,智慧环境建设取得一定成效。
①在全国率先实现餐厨、生活垃圾零排放与循环利用。2013年,新密市建成了全国县市中首个生活垃圾、餐厨垃圾回收再利用项目,从源头上杜绝了“地沟油”的出现,实现城乡餐厨、生活垃圾“零排放、零填埋”和循环利用,并产生巨大经济效益。
②续落实“山长制”,在废旧矿区进行移民搬迁、综合整治和旅游开发,融合美学理念提升“三区两线”及露天矿山综合整治生态修复品质,探索废弃矿坑生态治理“新密样板”。
③注重城乡环卫保洁一体化发展。2009年开始就在整个城乡范围开展了环境综合治理工作,把全市1001km2作为一个大花园来规划,在城区积极推广天然气等清洁能源的使用,开展汽车尾气的控制和建筑扬尘的治理,在每个村庄建设环卫站、落实环卫工人,实现了环卫保洁城乡一体化。这一区域化“智慧环境”建设模式使整个区域的环境质量明显改善,空气总体质量在郑州区县中上升到首位。此外,还重点实施年投资12.3亿元的6个水系项目建设,逐步恢复河湖水系的自然连通,全面提升湿地保护与修复水平,实现工程水利向资源水利、生态水利转变,逐步扭转贫水缺水局面。
3)“智慧生活”的首要任务是保障民生
(3)研制钢筋笼自动绑扎或焊接智能设备。可按照导入的CAD网片规格进行全过程自动生产的智能设备;焊接或者绑扎的钢筋直径范围广,质量可靠;钢筋网络尺寸精确要高,在±10mm范围内;可根据预埋件、窗户、门口尺寸,自动按照预留尺寸开孔;具有互联网和通信接口,可方便技术人员通过互联网远程诊断/故障排除。
国外智慧城市建设中对“智慧生活”的目标是丰厚的收入、现代化的社区、智能的家居、便捷的商业和社会服务网络等,而这一建设目标是以人均收入很高、收入差距较小、中间白领阶层规模较大这一收入分配结构为基本前提的。针对我国人均收入还处于中等水平、收入分配差距较大、中间阶层规模偏小的收入分配状况,“智慧生活”目标应该是分区域分阶段来逐步实施,就中部地区的中小城镇来讲,当前“智慧生活”建设的首要任务还是保障和改善民生。
近年来新密市在经济社会发展中,非常注重基本的民生保障。教育方面,建立了义务教育均衡发展督导监测机制,全面改变农村学校落后面貌,义务教育呈现均衡发展态势,新密也成为全国首批教育均衡先进县市。医疗卫生方面,政府以人人享有卫生服务为目标,积极承担卫生服务供给职责,注重新型农村卫生服务中心建设,乡镇医疗机构的人才队伍建设,卫生信息化建设。社区建设方面,积极开展新型农村社区试点建设工作,注重科学规划、硬件设施建设和环境绿化,注重产业结构的调整与新型农村社区居民就业的有效结合。
虽然新密在智慧城市建设方面展开了积极探索,取得一定成效,但目前的战略思路过于强调产业层面和技术层面,导致智慧城市的战略定位不清晰、智慧人才比较匮乏、政府的智慧管理水平比较低,距离全面建设智慧城市的目标还有很大距离。
在智慧城市建设框架中,最核心的是经过公众参与和顶层设计形成的智慧城市战略思路,通过该战略思路明确智慧城市建设的方向,指导智慧城市建设的各项内容,保障智慧城市建设中各群体的合法利益。我国一些地区的智慧城市建设中,已经基本明确了战略方向,如南京智慧城市建设主要以智慧基础设施、智慧产业、智慧政府、智慧人文等建设为突破口;杭州创新性地提出了“绿色智慧城市”,把“绿色”和“智慧”作为城市发展的突破路径;成都、重庆主要以智慧人文、智慧生活为目标;宁波智慧城市建设主要以六大智慧产业基地发展为重点。
由于中小城镇在城镇体系分工中主要承担中心城市卫星城的功能,所以“智慧”中小城镇的建设更需要在整个区域发展背景下,明确自身战略定位。虽然新密市在产业转型发展、环境治理、保障民生等方面取得了一定进展,但还未形成与本地特色相结合的智慧城市战略规划,这会导致目前的人力、物力和财力等投入的分散,并且这些投入与智慧城市建设的需求严重错位,不仅不能适应郑州大都市区经济社会发展的需要,还制约着新密智慧城市建设的进度。
从高层次人才从供给层面,提高产品技术含量、提高企业生产效率和管理效率,从需求层面拉动高档产品和服务的需求,是智慧城市建设的基本要素。智慧人才的禀赋可以通过“高中阶段毛入学率”、“城镇单位从业人员平均工资”和“城镇人均年图书的总流通次数”三个指标来进行衡量。其中,第一个指标反映居民对教育的重视程度,高中阶段毛入学率越高,居民对教育和知识越重视;第二个指标反映高层次人员的比重,城镇单位从业人员平均工资越高说明高层次人才的比重越高;第三个指标反映人口终身学习的情况,城镇人均年图书的总流通次数=年图书总流通人次/城镇常住人口总数,该指标越高,说明该地区人口越注重终身学习。
表2反映了新密市智慧人才的禀赋情况,可以看出,2018年新密市“高中阶段毛入学率”仅76.3%,远远低于全国的平均水平,在全省所有县和县级市中排名47,说明当前新密市整体上对知识的尊重程度、对教育的重视程度还比较低。2019年新密“城镇单位从业人员平均工资”数值为68261元,远远低于全国平均水平,在全省所有县和县级市中也仅排名24位,说明新密高技术人才的比重还偏低,成为其智慧经济发展的重要瓶颈。2019年新密城镇人均年图书的总流通次数为0.24,远远低于全国平均水平,说明新密人口终身学习偏少。总之,新密整个社会对教育和知识不够重视,智慧人才比较稀缺,导致经济社会发展的质量不高,这也是新密智慧城市建设的重要瓶颈。
表2 新密市智慧人才禀赋情况
智慧管理主要指政府等公共部门通过信息网络技术、新媒体和现代化管理手段的应用,提高城市综合治理及各项政治、经济管理的绩效和透明度,包括信息公开、电子政务和网络问政等方式。智慧管理不仅是要提高政府内部的管理效率,更重要的是政府通过对各种信息资源的整合,把各类公共服务信息向公众公开,满足当前社会人们对信息的广泛需求。政府还要建立城市管理的公众参与机制,鼓励企业和居民表达自身的利益诉求,向社会分享各种有价值的信息,比如实时的交通信息等。
新密市从2006 年就开始建设电子政务平台,该平台在政府、行业、领域等内部实现了一定程度的交互关联。2011 年又提出推动新密市政务信息化、农村信息化、企业信息化、民生信息化四大体系建设。2019 年又启动了智慧民生公共服务平台建设。但由于我国地方政府职能界定不清晰,政府机构设置又不尽合理,多个部门的职能又交叉重叠,政府绩效评价机制也不科学,公共服务意识比较薄弱,导致各类信息不能及时更新、整合和发布。比如,新密的门户网站“中国新密”网站内容的更新不及时,公示公告模块信息超过半年没有更新,统计信息网也不能登录,基本的统计信息都没有有效公开。同时,新密电子政务平台又缺少网络问政功能,公民的利益诉求不能及时表达,政府也缺乏相关的回应机制,企业、居民对政府管理的参与度也非常低。总之,政府作为智慧城市建设的“司令部”,其智慧管理的水平亟待加强。
针对新密市智慧城市建设的实践经验、问题与困境,结合智慧城市的内涵和核心要素,本文就我国智慧中小城镇建设提出几点建议。
1)科学规划智慧城市的战略思路
智慧城市战略思路的设计应遵循以下原则:
①智慧城市规划是城市中长期发展战略的一部分,应该纳入城乡总体规划的核心内容,并与区域发展规划、地方经济与社会发展规划等目标相一致;
②在智慧城市的规划过程中,应建立行之有效的公众参与机制,体现各利益群体的正当利益;
③战略思路不一定是非常宏大的目标和跨越式的发展,而是对原来发展思路的矫正与完善;
④智慧城市规划重在实施,应明确具体实施、推进、协调和评估机制。
2)开创“智慧”中小城镇建设的联合体模式
智慧城市并不一定要花费高额的投入,有智慧城市建设需求的中小城镇可以联合起来委托研究机构或企业开发智慧城市技术,从而分担研发成本,也让更多先进的技术运用到中小城镇管理中。
3)正确发挥政府的主导作用,提高城市治理水平
在智慧城市建设中如何正确发挥政府和市场的作用也是一个非常重要的课题。通常来讲,政府在智慧城市建设中的主导作用应包括:组织智慧城市规划的制定,维护智慧城市规划的效力,并委托和监督相关部门开展城市基础设施建设和公共服务的有效供给;通过各项公共政策组织、协调、引导、激励社会公众(企业、居民、非营利组织、外来人口等)参与智慧城市建设;建立负面清单制度,政府不得以智慧城市建设为由,破坏市场秩序,或从事强征土地及其他侵犯市民个人利益或公众共同利益的行为。
4)遵循产业发展客观规律,建立自下而上的研发与创新机制
科研工作具有集聚和规模效应,中小城镇的科研人员和科研机构的数量是非常有限的,要在中小城镇产生重大技术发明或者发展前沿的战略新兴产业都不切实际,所以中小城镇的产业发展、科技与创新等模式应区别于大中城市。就产业结构的升级来讲,中小城市不一定要大力发展信息或相关高新技术产业,而是鼓励企业积极引进先进技术来改造传统产业,基于要素禀赋和区域产业分工体系,来打造城市自身的主导产业优势。生产、设计、营销、管理等具体环节都有技术创新的需求,所以中小城镇的技术创新要体现在细微环节方面,应建立从基层员工到高级管理层的自下而上的研发和创新机制。
5)尊重知识和人才,营造终身学习的文化氛围
知识和人才是创新的源泉,终身学习是创新的持续保障。由于我国经济发展和公共服务供给的不平衡性,中小城镇不仅引进人才难,留着人才更难,所以中小城镇一方面要加大教育投入,努力建设至少一所符合城市特色的大学、学院或社区大学,为高层次人才的培养和继续教育提供平台;另一方面,要建立科学的绩效评价机制,充分发挥高层次人才的作用,营造终身学习的文化氛围。