武汉市惠游政策分析

□文/李 琰

（中南财经政法大学公共管理学院 湖北·武汉）

［提要］新冠肺炎疫情的爆发对于各行各业都产生强烈的冲击，旅游业作为受影响最严重的行业之一，亟须政府出台相关政策为旅游业的恢复提供重要支撑和持久动力。本文以史密斯模型为理论框架，从政策本身、政策执行机构、政策目标群体和环境因素四个层面，分析武汉市惠游政策顺利执行并取得群众广泛认可背后所蕴含的治理之道，为后疫情时代地方旅游业的发展困境提出合理有效的破解思路。

在新冠肺炎疫情的冲击下，多地旅游业遭受巨大的经济损失。随着国内疫情逐渐好转，如何加快当地旅游业的复苏，成为了摆在地方政府面前的难题。对此，武汉市作为受疫情影响最严重的城市，创新性地提出了惠游政策，结合本地旅游资源特点，充分考虑游客的各种需求，有针对性地提供各类服务，有效吸引了各地游客走进武汉，为当地旅游业的复苏提供了重要支撑。武汉的旅游复苏实践，为后疫情时代各地旅游业的恢复与发展提供了样本。

一、史密斯模型概述

1873年，美国学者托马斯·史密斯首次提出了描述政策执行过程及其影响因素的模型，即史密斯模型。史密斯认为影响政策执行的因素主要有四个：一是理想化政策，即政策制定者期望达成的理想化的作用形式，包括政策目标是否合理、政策方案是否具有可行性等；二是政策执行机构，主要是指政府部门的执行人员是否具备必要的能力和素质、人员配备是否合理等；三是政策目标群体，及政策执行的直接受众，主要是指目标群体接受政策的能力等；四是政策环境，指影响政策执行的外部要素，包括政治、社会、文化、经济环境等。该模型能够有效解释政策执行过程即影响政策执行的因素间关系及各要素之间的相互作用。史密斯通过“处理”的概念，表达各要素内外不同种类的紧张、压力和冲突的反应，政策执行过程可以视为要素之间紧张状态通过“处理”转变为和谐协调状态，在此过程中对政策执行结果进行反馈和回应，在反馈和回应的作用下不断完善政策。（图1）

图1 史密斯政策执行模型图

二、武汉市惠游政策执行过程中面临的挑战

（一）政策本身。史密斯政策执行模型将“理想化政策”主要表述为合理、合法、可行，表现为所有因素在不遭受阻碍的条件下都向着正方向性发展，但这仅仅是一种理想的状态，政策顺利执行的关键是政策具有可行性。整体来说，武汉市惠游政策内容较为全面，但政策内容大部分都较为宏观，更偏向于指导性和整体性，而且关于武汉市惠游活动中文旅项目的具体实际调研较少，导致许多相关的数据、资料不足，对于相关政策的进一步实施具有巨大的阻碍性，使得许多旅游项目缺少自身的特色，缺乏贴合大众需求的高品质、创新性服务，难以有效吸引游客。

（二）政策执行机构。政策的顺利执行必须紧紧倚靠执行机构较强的执行力，政策的执行机构是把公共政策从理想变为现实的中介和桥梁，其参与逻辑及行为逻辑直接关系到公共政策的执行效果。武汉市惠游政策的执行机构主要包括市财政局、市文化和旅游局、市宣传部和企业等。对于武汉市惠游政策的执行来说，各区政策的执行是在武汉市政府政策性文件的带领下行动的，但对于政策本身而言，更多的是文字中所传达的政策精神，各区对于政策执行往往是针对于自身的理解而行动的，都会有其自身侧重的方向，因此在执行时有可能会产生偏差。同时，武汉惠游政策的宣传对于政策的执行是至关重要的，而政策宣传的媒介则主要依赖于执行机构、相关人员及媒体的宣传。如何创新宣传形式、丰富宣传内容，更好地展现武汉的美丽风光，树立大美武汉的城市形象，促进惠游政策取得良好的效果，成为了制约惠游政策有效执行的一大挑战。此外，一些旅行社、酒店等从业人员观念较为落后，以追求短期的利益为主要目标，对于长期的发展缺少动力，服务质量和水平都较低，影响到游客的整体体验，难以留住稳定的客源，影响自身形象，甚至影响到武汉市的旅游形象。部分旅游从业人员法律意识也较为淡薄，很容易为了追求利润而触碰法律的底线，例如强制性消费、恶意代抢票等行为的发生，严重影响政策执行效果。

（三）政策目标群体。政策目标群体是指政策实施所针对的人群。政策的有效执行需要目标群体对政策的认可，但目标群体基于价值偏好的考量，往往对政策的理解会产生偏差，从而加大政策执行的难度。从武汉市惠游政策的目标群体来看，部分公众受疫情的影响，存在谈武汉色变的情况，对于去武汉旅游的安全性存疑。同时，由于政策宣传范围受限，部分公众难以接收到实时有效的信息，对于免费出游活动的可信度存在疑虑。此外，部分游客素质不够高，缺乏公共意识，在旅游过程中容易使旅游资源遭到破坏，对武汉旅游业的可持续发展造成不良影响。

（四）环境因素。政策环境是指与政策生存空间相关联的因素，政策执行受环境的复杂性和多变性影响较深。在法治建设方面，法治环境的完备有助于政策更有秩序的进行，也可以规范政策主体和目标群体的行为。目前，政策执行机构人员的绩效考核机制和监督体系还不够完善，存在考核指标不够量化、考核流于形式等问题，影响了政策执行的推进质量与速度；在旅游环境层面，部分景区旅游产品存在同质化现象，种类较为单一，难以凸显武汉旅游文化特色，对游客的吸引度不够，难以带来持续性的经济效益。

三、武汉市惠游政策应对措施

（一）健全政策体系，增强机构执行力。在政策的执行过程中，对于执行机构的监督可以更为有效地提升执行效果，有利于建立一个公平公正的政策实施环境，也有利于减少工作人员的执行偏差现象。为了防止发生部分执行机构推诿扯皮的现象，武汉市政府在《关于印发武汉市支持文化旅游产业复苏发展若干措施的通知》中将具体责任明确到各个执行机构，例如将“推动文旅产业转型升级”的政策落实单位指定为市文化和旅游局和市宣传部，责任单位为市市场监管局和市商务局等，有效地增强了各执行机构的执行力。此外，针对部分执行机构、相关人员失职的问题，武汉市政府提出一系列监督管理措施及考核体系，并积极贯彻信息公开的制度，引入社会监督，有效提升了执行机构的工作质量与效率，同时缓解了旅游业从业人员的失职、违法现象，为惠游政策落地提供了保障。

（二）注重宣传引导，营造本土化氛围。随着现代信息技术的创新发展，信息的传播方式也在不断地多样化发展。地方旅游业想要进行有效的品牌推广，就需要借助于现代化信息技术来传播品牌信息，通过借助优势传媒的传播手段和传播途径，拓展当地旅游经济的宣传范围，强化人们对当地旅游景点的关注力度。面对宣传形式、宣传内容和宣传范围等方面的挑战，武汉市文化和旅游局充分利用新闻纪录片、电视、广播、报纸、杂志等传统媒体和微信、微博、公众号、新闻客户端等新兴媒体，制作并向公众推出武汉旅游宣传片《相约在武汉》及各大景区的宣传视频。同时，在国庆·中秋双节举办一系列特色活动，营造本土化氛围，让游客拥有一次特别的旅游体验，提升了游客对武汉旅游景区的满意度，在游客的心目中形成良好的旅游品牌，并且借助假期的客流量更好地宣传武汉的旅游业，从而吸引更多的潜在受众选择武汉作为旅游地。

（三）重视公众需求，提升游客体验感。公共政策的制定与执行应以社会民众为基础，应该代表着公众的利益诉求。武汉市政府在执行惠游政策的过程中，重点关注公众的需求，注重细节方面的提升，加强品质维度的建设。一方面重视精细化服务，在地铁站、高铁站和景区等场所安排志愿者和工作人员，引导游客安全、文明、有序旅游，并在重点场域设置服务点，为游客提供及时有效的帮助；另一方面关注游客的体验感，勇于创新旅游资源，发掘特色旅游产品，着力建设景区的亮点特色和服务氛围等，如对于黄鹤楼开放夜游体验，推出各类文创产品，安排多场文艺演出，让游客们可以深刻地体验并感受到黄鹤楼的魅力。武汉市政府从目标群体角度出发，吸引公众的参与，为惠游政策的顺利执行提供了保障。

四、旅游惠民惠企服务推进策略

（一）完善旅游业政策体系，协调各主体利益。明确详尽的政策体系为武汉市惠游政策的顺利执行提供了指引与方向，为各参与主体提供了政策保障，激发了各方力量的活力。在地方旅游惠民惠企服务推进的过程中，完善的政策体系对于各执行机构之间的良性互动具有重要的意义，政策是各执行机构进行内部控制、日常工作和自身发展的基础，也是各方利益的强力保障。因此，要加强政策体系的建设，以法律法规的形式对各个主体参与程序、内容和方式加以明确规范，明确各执行机构之间的职权、关系等，为地方旅游业发展提供权威性、合法性的保障。另外，要优化政策体系的供给，协调各主体之间的利益，对各主体的行为进行约束和制衡，促进各主体的长期发展，推动地方旅游事业发展。

（二）优化政策执行环境，树立地方良好形象。完善法律法规，规范市场秩序，是地方推进旅游惠民惠企服务的重要法制保障，对于政策能否有序的展开具有至关重要的作用。对旅游市场进行专项的监督检查，既要保证游客们的合法权益不受伤害，也要保证在执法中防止虚假报案，确保旅游从业人员的权益，从而形成良好的政策执行环境，减少强制性消费、恶意高价买卖门票、黑心旅行团及破坏景区文物等现象的发生。此外，优化旅游环境，建设高品质文旅项目，完善基础设施建设，注重个性化、智能化和人性化服务，从而更好地满足游客的需求，建立当地良好的旅游口碑。

（三）注重凸显本土特色，因地制宜创新发展。武汉市惠游政策在执行过程中注重开发具有地方特色的旅游文创产品，积极采取各种措施保护与重构本土特色，营造了良好的旅游文化环境。近年来，各地旅游业建设如火如荼，但同质化问题较为严重，游客们所期待的旅游目的地并不是千篇一律的景区，也不是流水线制造出来的复制品。因此，地方政府在推进旅游惠民惠企服务中心时应承担好主体责任，自上而下地做好顶层设计，根据当地的实际情况及游客的实际需求，制定符合当地经济、政治、文化和生态特色的建设标准和评价指标，应坚持因地制宜、分类施策、迭代创新等推进原则，以及多样化、差异化、特色化的建设模式，在学习其他表现优异地区的经验时，注重结合本土特色，深度挖掘本地历史文化，积极创新与传承，保留住各自的特色文化和自然风光，树立当地独特的旅游形象。