关于利用大数据提升综合行政执法效能的探讨——以玄武区为例

曹志菲

南京市玄武区信息中心 江苏 南京 210018

引言

大数据已经上升为国家战略。推进综合行政执法体制改革是有效破解基层治理难题，提高社会治理成效的方式之一。玄武区在深化综合行政执法改革工作中提出了“一支队伍管执法，一套清单管权责，一个平台管指挥，一个网格管治理”的工作机制，取得了初步成效。玄武区综合行政执法平台利用大数据技术在一定程度上破解了综合行政检查执法过程中多头执法、重复执法、执法扰民、执法效率低、执法成本高等问题，实现了综合执法全覆盖、精准化、智能化，有效提升了综合行政执法效能。

1 大数据是提升综合行政执法效能的必然选择

1.1 大数据是深化综合行政执法改革的需要

一是要构建数字化执法体系。将执法主体、权力事项、执法流程、处罚信息、城市部件等信息数字化、标签化、结构化，通过建立大数据平台，与法人、人口、电子证照、空间地理等基础数据库实现共享交换，构建来源、去向全过程“可溯源”的数字执法体系。二是要促进执法流程再造。综合行政执法改革涉及城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等多个行政执法领域，在执法事项集中、合并、转移的过程中存在职责交叉、事项重复、标准不一等问题，需要通过大数据等信息技术手段对执法流程进行再造，线上线下相结合，优化人员配置、规范执法要求、加强执法监督。三是要加强执法业务协同。综合行政执法改革是将执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的部门进行机构和职能整合，实现“一个领域一支队伍管执法”，势必需要通过数据共享、系统整合、打破信息孤岛等方式，实现跨部门业务协同，以破解多头执法、重复执法、粗放式执法等难题。

1.2 大数据是提升综合行政执法效能的需要

一是提升执法智能化。传统的行政执法模式是一种经验式、随机式的执法模式，对违法行为的检查力度往往取决于对违法信息的发现及掌握程度。通过大数据平台、物联网感知平台、社区网格化、GIS信息系统、LBS位置信息、AI人工智能识别、“数字孪生”仿真模拟等技术，可以有效地挖掘产生问题的深层次原因，对存在的风险隐患进行预判，更智能地发现问题、解决问题。二是提升执法精准化。执法主体适用法律法规是否正确，认定事实是否清晰，掌握违法证据是否充分，锁定违法对象是否精准及时都可以通过海量执法信息的收集和大数据分析技术予以重点应对。三是提升执法效率。针对监督检查不力、执法信息收集不完整、执法职责配置不明、执法专业化程度不高的问题，可以通过海量信息共享、数据匹配、智能推送、统计分析、数据可视化等技术来提高执法的反应速度及有效性。四是降低投入成本。通过对海量执法信息的整合与各类执法、监管数据的共享，有效降低执法成本，减少无效执法、重复执法，合理分配执法之人力资源。

1.3 大数据是提升政府治理能力水平的需要

综合行政执法改革旨在为解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题，是加快推进政府治理体系和治理能力现代化的重要举措。因此，综合行政执法改革就是要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进综合检查执法模式创新，建立起“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的大数据格局，才能更好地推动综合行政执法的科学化、精准化、智能化和规范化，促进政府管理和公共治理方式的提升，不断提升政府治理能力水平[1]。

2 利用大数据技术提升综合执法效能的具体实践——以玄武区为例

2.1 改革现状

2018年，江苏省明确玄武区为全省深化综合行政执法体制改革试点地区以来，主要从4个方面推进19项改革任务。一方面在区级层面，相对集中行政处罚权、行政强制权，在区城管局挂区综合行政执法局牌子，第一批将区房产局、区人防办等部门行使的39项行政执法权集中到区综合行政执法局行使；另一方面在街道层面，深化以检查职能和处罚职能相对分离为主要特征的综合执法体制改革，完善体制机制建设，解决街道“看得见、管不了”和部门“管得了、看不见”的问题。通过建立“一支队伍管执法，一套清单管权责，一个平台管指挥，一个网格管治理”的工作机制，在全市范围内率先实现区级层面综合执法，试点工作取得新突破。其中，一个平台指的是玄武区综合行政执法平台。

2.2 平台建设情况

玄武区综合行政执法平台利用大数据技术、移动互联网、物联网、LBS位置信息、视频分析等技术，主要用于检查执法过程中发现问题、上报事件、处理问题、反馈结果的一体化信息平台。平台包括电脑端、大屏端以及手机端。电脑端主要用于后台管理、统计分析、工单派发、积分奖励等。大屏端主要用于数据展示及指挥调度，分设区级主平台和街道子平台。手机端——“玄武一网通”App，主要用于问题采集、上报、处置及反馈。平台将城管、水务、市场监管等12个综合行政检查执法部门的1016检查事项下沉到网格，检查内容与场景匹配，实现巡查工作标准化、检查工作全科化，70%的执法事务与日常检查可共同开展。执法队员、协管队员、网格员及机关干部都可以将所发现问题通过“玄武一网通”App上传流转、闭环处理，检查执法效率进一步提高。平台通过数据共享交换，实现市场、城管、建设、水务、应急等多部门数据归集和互联互通。对接区级部门平台和整合手机App应用，将城市管理、河长巡河、社会治理、“吹哨报道”、文明城市创建等工作任务整合到“玄武一网通”App上，统一入口，减轻基层负担。平台上线以来，累计完成检查执法11万人次，发现处理问题约106万件，社区居民随手拍事件上报工单24万件，街道发起吹哨工单9件[2]。

3 运用大数据提升综合行政执法效能的举措

3.1 数据归集

数据归集是大数据应用的前提。构建综合行政执法数据库，将区域范围内企业基本信息、人口数据、车辆信息、空间地理信息、城市部件、事项清单、法律依据、行政许可处罚信息、视频监控、信用信息等数据纳入统一管理并编制目录。全区共梳理归集企业法人数据240万余条、人口数据51万余条、网格数据2万余条、城市部件（包括道路、河道、公共设施、户外广告、停车场、公共厕所等）等数据0.4万余条、处罚信息3.5万余条、事项清单数据近1200余条、信用处罚数据3000余条、视频监控数据近9000条，工单数近106万余条，基本形成综合行政执法主题数据库。同时通过与南京市政务数据共享平台进行数据交换，实现自然人信息、车辆信息、违章信息、信用信息等数据接口调用，进一步夯实数据基础，有效破解了数据孤岛的难题。

3.2 数据清洗加工

数据归集源头多导致数据标准不统一、非结构化、数据质量低、口径不一致等问题，必须通过技术手段对数据进行清洗、比对和处理。针对归集来海量数据，平台打破原有按部门来划分权力的事项，根据综合执法的多部门参与、多任务重叠、多用户使用的特点，将检查对象、检查事项、检查要求、法律依据、检查范围等要素化、标签化，根据内在关系进行梳理、组合和匹配，形成一套动态可配的执法元素管理后台。一是按照执法空间分为城乡接合部、主次干道、商业大街、背街小巷、公共广场、公园、景区景点、农贸（集贸、批发）市场、学校周边环境、居民小区等九大场景，并进行标签定义。二是根据检查执法频度、专业化要求、执法标准等维度对1016项检查事项进行整理，共梳理出共性清单32项，专业清单200项。其中共性清单是指检查执法过程中频发、简易、明确、无须专业知识背景的检查执法事项。三是将检查执法对象、检查执法主体、执法场景、检查依据、工作要求以及事项清单等几方面进行关联和匹配。

3.3 数据挖掘分析

大数据运用的意义不在于对大量数据信息的简单收集，而在于对数据进行专业化处理并进行分析利用，通过“挖掘”实现数据的“增值”。提升数据辅助决策能力，综合行政执法平台提供事件分类、活跃度、高频事件、街道排行、积分考核、易发地区、搜索关键字分析等，通过环比、趋势、热力图等形式，挖掘数据规律，达到发现问题，辅助各级领导进行决策的目的。

3.4 数据可视化

数据可视化主要目的借助于图形化手段，清晰有效地传达与沟通信息。对综合行政执法平台而言，一方面在手机端，摆脱以往单调文字列表形式，基于地图LBS位置信息就可以自动地为检查人员推送周边的检查点信息，并可以查询到检查对象基本信息，包括检查点的名称、图片、地点、上次检查时间、处罚记录等。可自定义检查范围，优先推送距离检查人员最近的检查对象，并提供路径导航。另一方面在大屏端，基于地图能够清晰直观展示全区范围所有执法对象、执法主体的位置、信息等数据。通过仪表盘、图表、趋势图、排行榜、热力图、关键字等形式反映全区综合执法工作进展乃至城市运行状态，形成领导驾驶舱，辅助领导决策和指挥调度。

3.5 整合系统前端

信息技术有效提升了各执法部门的工作效率，但原有系统平台业务割裂，数据不共享反而成为综合行政执法的掣肘。因此必须构建一体化信息平台，才能推动综合行政执法高效运转。考虑省市对区级部门信息平台建设和使用均有考核要求，玄武区从前端整合入手，将涉及城管、水务、安监、文旅等部门的检查执法事项都整合到“玄武一网通”App中，“一端采集、同步流转”，从源头上解决问题，避免了多头上报、重复上报的问题，有效减轻基层负担，同时也实现了数据共享，业务协同。

4 结束语

玄武区利用大数据技术在综合行政执法改革中进行了初步探索和研究，为破解综合执法难题，提升综合执法效能提供了方法和思路，并取得了一定实效。其一，执法效率更高。平台打通区、街两级工单全流程线上流转，有效解决“看得见管不了、管得了看不见”的治理难题，工单“速达”部门。其二，执法更智能精准。多维度数据智能匹配，大数据技术挖掘分析，执法“直达”现场，有效杜绝盲目执法、重复执法、选择执法。其三、执法更规范公正。实时记录检查执法队员轨迹，检查执法全过程线上留痕，做到关键节点可监督，法律依据可查询，执法结果可追溯。其四，执法成本更低。96%的工单自行处理办结，降低人力成本。“吹哨报道”线上流转，疑难问题平均压缩到10个工作日内解决，降低时间成本。检查流程标准化、过程条目化，操作简单智能，降低学习成本。其五，多元共治提升群众满意度。发挥机关干部、社区居民、社工、网格员、志愿者等多方力量，通过“玄武一网通”App，“随手拍”（面向公众开放微信公众号）共同参与社会治理，问题矛盾提前化解，切实提升群众满意度。