民族高等教育治理体系与治理能力现代化——基于域观逻辑的新视角

陶克涛，任 静

（内蒙古财经大学 工商管理学院，内蒙古呼和浩特 010070）

一、少数民族地区高等教育域观逻辑的缘起

中国边疆少数民族地区是地缘与民族结构异质性最为突出的地区，历史上就是少数民族聚居区，是中国疆域的边缘区域［1］，是党中央民族工作的中心，事关我国2035年建成教育强国的大局。边疆少数民族地区地缘政治、地缘经济在诸多领域处于前沿阵地，肩负着助推民族经济发展、促进民族团结大业、维护社会稳定和谐的重任。从国际关系和地缘政治、地缘经济的角度来看，全球边疆发展具有动态性、开放性的特点，决定了边疆治理和周边国家发展需要紧密联系、互为依存、共融共通。在当前经济全球化的大背景下，国际政治和国际关系格局出现新变，国内外地缘政治的历史进程也发生了改变，促使边疆少数民族地区成为全球化历史逻辑演进的重要空间场域。

“一带一路”倡议为边疆少数民族地区提供了巨大的发展契机。“一带一路”如同一条纽带，连接各国；边疆少数民族地区是中外政治、文化、商贸交流的空间场域和途径之地，也是丝绸之路经济带上的重要节点。“一带一路”倡议不仅是对古丝绸之路的传承，而且在边疆少数民族地区的经济发展方面发挥了巨大的作用，并且在中国同周边各国贸易合作过程中发挥了桥梁作用。

面对巨大的发展机遇，边疆少数民族地区高校培养发展人才刻不容缓。少数民族人才具有独特性，边疆少数民族地区高校应当因地制宜为“一带一路”建设提供更多的资源，最大化地发挥边疆少数民族地区在经济带上的节点作用。少数民族地区高校在人才培养过程中，应当推动高校学生积极融入、传承、创新当地独树一帜的优秀民族文化，为“一带一路”建设提供独具特色的人才资源。在“一带一路”视域下，少数民族地区高校应当选择适切的发展对策，顺应市场对人才的需求，满足人才适切性，为“一带一路”建设保驾护航。

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议在探讨关于推进国家治理体系、提升现代化治理能力时，作出相应决定，彰显着以习近平总书记为核心的党中央从政治上、全局上、战略上的全面考量，立足当前、着眼长远作出的重大决策，民族教育的治理体系和治理能力现代化是其中的重要组成部分。新时代中国特色社会主义主要矛盾发生转化，将推动高等教育发展形态的转变。通过多方面改革实现发展形态的转型，对实现由传统体系到现代化高等教育体系的内生转化具有一定的启发意义［2］。少数民族地区的高等教育要紧随国家高等教育体系的改革，结合自身少数地区高等教育水平发展特点，构建治理体系和治理能力现代化。

边疆少数民族无论在全球化进程发展中还是在“一带一路”建设进程中都具有重要的地缘节点作用，是全球化进程和“一带一路”建设发展中不可或缺的空间场域，边疆少数民族地区的高等教育发展对助推我国治理体系和治理能力现代化十分重要。

二、少数民族地区高等教育治理体系、治理能力存在的问题

当今世界，中国在全球的经济和政治方面都展现出东方大国的姿态，对周边地区地缘政治格局的变化发挥着关键作用。“一带一路”建设体现了中国作为世界大国积极参与世界秩序构建的勇气和责任，在国内深化全方位开放的同时带动了少数民族地区整体的开发和开放［3］。

（一）少数民族地区高等教育的治理体系、治理能力结构

边疆少数民族地区是“一带一路”倡议的重要节点，这里的民族高校应当针对办学治理体系和治理能力中存在的典型问题深化教育领域综合改革，构建政府、高校、社会三者之间的多元化新型关系，从而实现少数民族地区民族高校办学效能的最大化。

本文通过价值追求、教育制度、教育政策三个域纬探索边疆少数民族地区高校治理体系，以理解能力、执行能力、创新能力三个张力研究少数民族高校治理能力［4］。

少数民族地区高等教育治理体系与治理能力理论模型，见图1。

图1 民族地区高等教育治理体系与治理能力理论模型

（二）少数民族高等教育治理体系的缺失问题

1.处于首要位置的价值追求缺失

边疆少数民族地区的学术建设缺乏一定价值观的支撑，部分高校学术建设存在程序化、模板化、行政化的情况。政府在学术建设过程中扮演管理者而非配合者的角色，降低了学术主体在学术科研中的话语权，压缩了学术科研的空间，导致少数民族地区高校的学术精神缺少民主性，学术创作缺乏创新性。

同时，边疆民族地区本身师资力量匮乏，很多优秀学者追求“学而优则仕”，科研人员向行政人员的转化会破坏原有的学术争先的氛围，不利于实现科研人员学术价值观的构建，对学术成果产生一定的消极影响。教师申报项目困难，导致教师追求权力而非教学科研，科研目的是获得行政权力资本而非学术创新。这些价值追求的缺失，严重阻碍了边疆少数民族地区高校治理体系的建设。

2.居于核心位置的教育制度不完善

边疆少数民族地区高校自身教育制度存在师资队伍建设不完善的问题，少数民族教师数量缺口大，整体师资素质水平偏低。全国普通高等学校教职工约二百五十七万人，其中少数民族教职工约十五万人，约占教职工总数的5.94%，少数民族专任教师约十万人，约占专任教师总数的5.92%①。全国少数民族教师数量较少，民族地区高校分布较多，少数民族师资力量投入不够，部分优秀教师不能扎根民族地区，师资缺口大，师生比过低，学生得不到教师的充分指导。

此外，边疆地区的自身条件限制了优秀教师人才的涌入，现有教师队伍专业水平有待提高，课堂教学水平偏低，学生对前沿知识的认知存在一定差距，继而影响了学生的创新性培养。

边疆少数民族地区高校就业指导与社会需求不相适切，教学缺乏实践性。目前，全国高等教育研究生约二百八十六万人，少数民族研究生约十六万人，约占学生总数的5.47%，其中博士研究生约四十二万人，少数民族博士研究生约三万人，约占学生总数的6.20%，硕士研究生约二百四十四万人，少数民族硕士研究生约十三万人，约占学生总数的5.34%；全国普通本专科学生约三千零三十二万人，少数民族普通本专科学生约二百九十九万人，约占学生总数的9.86%②。少数民族高层次人才占全国高层次人才比重较大，因此少数民族人才输出与社会需求的适切性尤为重要，民族地区高校承载着重要使命。学生在校理论学习同社会实践相脱节，对知识的认知和理解需要更多地在实践中体验，很多高校虽然投入大量资金建设实验室，但是实验环境仍然与实际市场环境不符，教师本身也缺乏实践经验，在课程的设置和学习指导中受到很大的限制，导致学生对知识的理解不深刻。

3.位于末端的教育政策实施存在弊端

我国少数民族教育政策对少数民族学生的入学考试都有优惠政策，但是这样的优惠政策也有弊端。少数民族学生通过优惠政策进入高校后，由于民族文化、风俗习惯、生活方式等差异，较难融入高校的学习生活，高校也缺乏对少数民族学生心理健康发展的关注。目前已有研究显示，我国少数民族学生适应高校学习和生活的情况不容乐观，部分学生甚至出现心理问题，适应性较差的学生，心理状况也相对较差［5］。

（三）民族高等教育治理能力不足

1.缺失对参与高校治理价值观认同的理解能力

社会缺失参与高校治理的意识和积极性，参与度低。我国大多数高校由政府主导学校的运行，很多人认为高校的治理和发展与自身无关，这虽然体现出社会大众对政府和学校领导层的信任度较高，但是也反映出在社会公众事务层面，个人参与意识的缺乏和团体意识的薄弱。社会参与意识的高低决定了参与效能的好坏，参与影响最终结果的程度越大，人们的参与意识就越强。社会参与体系发展到现在尚无法保障参与效能的有效实施，导致社会大众的参与意识越来越薄弱，认为自己的参与无法获得理想的效果。

另一方面，社会参与者对高校各项决策效果的影响与他们的文化程度、接受的教育息息相关，部分社会参与者能力未达到高校各项决策要求的水平，参与效能自然不明显。长此以往，高校的治理不能将社会参与者容纳其中，他们的实践能力和经验得不到提升，参与能力无法相应增长，积极性越发降低。

少数民族地区高等教育存在社会力量参与办学体系不完备、法律制度不完善的情况。社会参与少数民族地区高校治理需要一套完备的参与体系和运行机制，这是少数民族地区高校提升治理能力必要的前置条件。目前，少数民族地区社会参与体系和运行机制都不是很理想，公民没有高效的参与方式，表达机制与保障机制也存在短板。公民参与高校治理的相关环节在制度上得不到保障，无法确保参与的制度化，更不利于社会参与高校治理权利的规范化运行。这些问题导致公民的需求无法满足，公民的热情逐渐淡化，无法发挥社会参与的固有效能。

2.少数民族地区高校缺乏落实国家政策的执行能力

首先，学术交流平台不完善。

少数民族地区具有独特地缘优势、语言文化、民俗风情，为多元化学术交流提供了条件。少数民族地区高校学术交流平台不完善、科研重量轻质的现象普遍存在，只有构建开放的学术交流环境，完善学术交流平台，才能展现出学术自由的勃勃生机。鉴于此，少数民族地区高校要落实以人为本的发展理念，对教师的专业发展分类施策，建立学术与薪酬挂钩的机制，更好地推进少数民族地区高等教育的治理能力。

其次，行政权力监管不健全。

不良的行政化治理模式很有可能提供学术腐败的温床，行政化的特点就是行政权力控制学术权力，学者崇尚权力，唯权不唯学术，行政官员掌控学术资源，弄权者为了获更多学术资源而滋生学术腐败。论文、专著、专利成为获得行政权力的重要参数。因此，我们要建立健全行政权力的监管体制，健全高校监督管理职能，避免行政权力凌驾于学术权力之上。

3.缺少对制度安排的创新能力

少数民族地区高校培养目标宽泛且不明确，没有结合自身的办学优势、学科优势、市场需求设置培养方式和培养目标。少数民族地区部分高校为了让更多的少数民族学生接受高等教育，在高考录取时降低门槛，但是这些高校的少数民族学生人才培养目标同社会需求不相适切。在培养过程设计方面，高校的总学分和总学时都较高，有利于学生在规定的学制内学习更多的课程，同时也限制了学生更多的自我学习和实践锻炼的机会，缺乏课后思考的时间、实践、作业，学生综合素质未得到全面发展。民族高校在培养人才方面的课程设置单一，课程设置大而全，缺乏特色，无法满足社会对人才的多种需要。课程考核是人才培养的关键环节，也是教学活动的重要部分，期末考试通常体现为卷面考试形式，内容多以知识为主要目标，学生通过机械记忆就可以获取。教师给学生打出较高的平时成绩分数，导致学生利用平时成绩提升期末总评成绩。

三、少数民族地区高等教育治理体系和治理能力现代化的策略

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议作出关于推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，少数民族地区高校要牢牢把握社会主义制度优势，竭力将制度优势转化为效能优势，有效实现少数民族地区高等教育效能最大化。少数民族地区高等教育同我国教育事业是部分和整体的关系，两者相互促进，边疆民族地区要铸牢中华民族共同体意识，解决好民族地区不完善的治理能力和治理体系问题。因此，我们亟需建设规模适当、梯队合理的研究队伍，培养青年骨干，实现少数民族地区高等教育现代化。

民族高等教育治理体系与治理能力现代化多元共治模型，见图2。

图2 民族高等教育治理体系与治理能力现代化多元共治模型

（一）政府的职能与引向

1.政府转变职能，简政放权，搞好顶层设计

深化民族地区高等教育领域“简政放权、放管结合、优化服务”改革，构建活力、高效、顺畅的体制机制，是推动实现少数民族地区高等教育现代化的关键点。当前，政府应当准确判断对高等教育究竟应该管什么、怎样管，扮演好引导者、支持者、监管者、执法者的角色，不过度干预高校内部的办学事务，致力于为建立现代大学制度提供发展环境。

2.运用科学弹性的监管手段

我们应当改革政府对少数民族地区高等教育的管理方式，改变过去政府对高校主要采取的单方强制性的行政命令、行政审批、行政计划等管理手段，转而采取税收、财政资助、利率等多种经济手段以及规范的法律手段对高校进行综合性管理。

具体来说，我们要进一步精简政府对高校的行政审批，凡是高校自身能够解决的或者市场能够调节的事项，政府可以不设行政审批，例如：高校的专业设置、教学管理、图书资料、学生完成学业的期限等事项可以由高校自己解决或者由市场加以调节。同时，政府应当保护高校的权益不受侵害，摒弃传统的管理者身份，以领导者的身份引导高校的发展。在具体实施的过程中，政府部门应当注意方式方法，将刚性管理转为弹性管理，对不同类型的民族地区高校采取不同的方式，避免“一刀切”，给以少数民族地区高校更多的自主空间，突出办学特色。

3.构建高校发展联盟，建设学术研究基地

少数民族地区经济社会发展水平相对滞后，高校的发展更是势单力薄，高校之间学术交流合作匮乏，难以发挥自身优势进行学术思维的融合。政府可以搭建民族地区高校学术交流平台，促进各高校共同发展、资源共享、互惠互利，推进“一带一路”建设。政府高层可以从宏观层面建立各教育部门长效沟通机制，定期举办会议，共同探讨民族地区高等教育治理体系效能，引领“一带一路”倡议的推进。同时，政府要加强高水平研究基地建设，尤其是加强民族教育研究智库建设，使少数民族地区通过多种方式进行学术研究。

（二）高校的职责与作为

1.遵循时代发展规律，改革创新办学理念

高校的办学理念不能一成不变，多数高校历史悠久，但在时代发展中逐渐走向下坡路，主要是因为缺乏创新，固步自封。因此，在人才的培养过程中，也要不断地进行改革和创新。随着市场对于人才需求的不断变化，高校之间也存在一定程度的竞争，高校要及时更新自己的办学理念，培养更高素质的人才，顺应市场对人才的发展需要，只有这样才能在时代的发展中不断革新、不断进步，培养出来的学生才能更好地胜任各项工作。

学校的培养目标要以当前人才市场的反馈信息为依据，把握社会的未来发展趋势，为社会提供适切性人才；方案设计要培养“复合型”人才，适当减少学时，让学生多实践、多思考；课程设置要抓住少数民族地区特色和民族高校自身特点设置有专业性的课程，使学生具备更好的专业技能，满足社会的人才需求；考核形式应当全程化、多样化，这样的课程考核主要培养学生专业探索、团队合作、沟通交流、逻辑思维、实际操作等方面的能力，让学生将更多的精力投入到知识的理解之中，用知识武装自己去解决问题，更好地学以致用。

2.优化人才培养模式，突出特色专业优势

为了培养高素质人才，顺应企业发展需要，高校需要在人才的培养方面不断进行创新和改革，加强专业学科建设，培养“精而专”的高素质人才。少数民族地区高校应该立足于国家战略需要，集中优势培育特色专业人才，提升高校的核心竞争力。

少数民族地区高校在长期的历史逻辑演进中，凭借着自身的地缘位置优势，形成了具有一定竞争力的优势学科，高校可以集中自身的条件和资源来培养优势学科，使这些优势学科在国际上具有一定的影响甚至领先地位。少数民族地区高校要将优势学科同创新相结合，培养高素质人才，实现优质专业的辐射和带动效应，从而服务于“一带一路”建设，提升办学实力，拓展办学视野。

3.完善就业指导体系，加强教师队伍建设

高校要紧跟社会发展的步伐，培养社会需要的人才，加强学生的就业管理。增强实践操作，培养符合企业需要的人才，落实人才就业，实现供需均衡；要构建全方位、全过程、系统化的实践体系，为学生提供实践岗位，让学生将理论知识与实践相结合，毕业后可以快速融入“一带一路”建设。高校可以开展就业指导工作，通过完善全方位、多层次的实践指导体系，引导学生正确认识自我。

习近平总书记始终将教育发展作为国家发展的先导工作，在中央民族会议强调民族地区的发展都离不开教育基础性工作。民族地区教育工作需要更多教育人才的支持，我们需要制定更多的人才政策，吸引优秀人才在少数民族地区落地生根，提升教师队伍的阵容和质量，领跑少数民族地区的高等教育发展。此外，我们还应当不断优化办学条件，这样才能从教师队伍和办学硬件两方面提升少数民族地区的教育事业，在“一带一路”建设中大放异彩。

4.注重学生心理发展，增强学生的语言运用能力和交流能力

少数民族大学生具有不同的风俗、语言、生活方式，进入高校后较难适应大学生活，高校要成立心理健康委员会，对较难适应高校生活的学生进行心理疏导，使他们的身心健康发展。民族高校要设置可以让少数民族学生发挥自身优势的课程，对他们进行一定的激励，获得内心的满足。同时，各少数民族之间交流合作会在“一带一路”建设的推进中增加，同世界其他地区的合作往来也会带来新的机遇，少数民族地区高校要增强学生的语言运用能力和交流能力，更好地助推“一带一路”建设在国际上的发展。

（三）社会的角色与赋能

1.鼓励少数民族地区社会力量有效参与“评学”

社会有效参与少数民族地区高校办学，是促进少数民族地区高校健康发展的重要影响因素之一。边疆少数民族地区高校应当积极探索现代化大学制度，通过鉴定评价组织对边疆少数民族地区高校办学水平进行评估监督，实现民族高等教育现代化与民族化相统一。边疆少数民族地区高等教育的发展要植根于中华民族传统文化，在时代进步的长河中实现民族高等教育现代化。边疆民族地区社会参与者了解自身民族特点，可以对当地民族高校办学进行有效的评价。我们要鼓励社会参与者积极进行“评学”，建立多元化的评价监测机制，促进高校办学决策力的多样化。

2.建立监测高校办学水平的社会评价体系

边疆少数民族地区高校为社会提供优质人才资源，高校的办学水平直接影响边疆民族地区的发展，社会要建立科学完善的评价监测体系，确保高校为社会提供适切性人才。边疆少数民族地区应当着力建设民间专业组织协会和机构，对高校办学水平履行客观、公正的专业性评价监督职责。我们应当通过社会民族化、专业化的评价体系，使边疆少数民族地区高校从思想上接受、认可社会监督机制；使政府从职能上简政放权，让独具特色的专业化机构进行相关活动；使社会参与者切身参与边疆少数民族地区高校治理，承担起民族高校现代化治理的责任。政府、高校、社会多元化共治，汇入民族地方特色，发挥少数民族地区优势，从而真正建立科学的社会评价体系，实现少数民族地区高等教育现代化治理。

四、结语

纵观历史逻辑发展进程，“一带一路”视域下的边疆少数民族地区是不可或缺的空间场域。特殊的地缘政治赋予民族地区高等教育特殊的使命，它与新时代中国特色社会主义的进程息息相关，我们要坚持不懈地推进少数民族地区高等教育治理体系与治理能力现代化。

中华民族是一个大家庭，民族地区高等教育是我国高等教育的重要组成部分。本文以三个域纬、三个张力的定性研究阐述少数民族地区高等教育治理体系和治理能力，力图构建政府、高校、社会共融共通的多元化新型关系，以实现少数民族地区高等教育治理效能最大化。百年大计，教育为本，发展教育是民族崛起之本，我国是多民族国家，只有重视并且发展民族地区高等教育才能真正推进全国高等教育的发展。我们要铸牢中华民族共同体意识，将立德树人作为高校发展的根本任务，不断为社会、为国家、为世界输出有学识、有德识的新世纪人才。

［注 释］

①数据来源：中华人民共和国教育部政府门户网站统计，2019年教育统计数据，各级各类学校少数民族教师、教职工数量，见http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2019/qg/202006/t20200611_464794.html.

②数据来源：中华人民共和国教育部政府门户网站统计，2019年教育统计数据，各级各类学校少数民族学生数量，见http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2019/qg/202006/t20200611_464796.html.