新时代农村“民转刑”案件的类型、成因及其防范——基于对湖北省长阳土家族自治县检察院“民转刑”案件的调查

曹永新

(湖北大学 农村社区研究中心, 湖北 武汉 430062)

面向新时代,中央始终坚持把解决好“三农”问题当作国计民生的头等大事,立足优先发展农业农村,全面推进乡村振兴,提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、制度保障”总要求[1],完善城乡融合发展体制机制和政策体系,将政策重心从农村支持城市建设转向城市及工业反哺农村和农业的新阶段,统筹推进新时代“五位一体”总体布局,走中国特色乡村振兴之路,其根本目的要解决农民增收、农业发展、农村稳定,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的家园。但在经济社会转型过程中,传统的经济、政治、文化、社会、生态向现代农业生产方式和现代农村社会的转型跨越,农村生产经营理念、运作方式和利益格局发生深刻变革,各种新情况、新问题相互交织,叠加呈现,导致民事案件转化为刑事案件①(以下简称“民转刑”案件)易发多发,严重影响农村环境资源、公共秩序、人身安全、和谐稳定。

本文试图对湖北省长阳土家族自治县检察机关办理从2014年至2019年发生的“民转刑”案件展开专题调查,剖析案件的发生机理、转化成因及影响因素,探寻新形势下健全农村矛盾纠纷调解机制,加强平安乡村建设,完善乡村治理体系,提高乡村善治水平,为全面推进乡村振兴创造安全稳定的社会环境。

一、农村社会引发“民转刑”案件的主要类型及特征

农村具有特定的自然景观和社会经济条件,指从事农业生产为主的劳动者聚居的地方,是不同于城市、城镇而从事农业的人群聚居地[2]。据了解,湖北省长阳土家族自治县农村的社会结构、社会环境、社会秩序机制接近于传统时期的农业农村形态,且拥有少数民族特有的共同习俗与伦理文化,村民之间关系具有农耕特质、山区特色、地域特点,主要在“熟人社会”场域内居住生活,彼此之间关系更具包容、礼让、信任等资源禀赋。但随着社会阶层的分化,社会资源配置的方式转化和劳动产品分配方式的改变,导致了社会转型期所涉及社会构成要素系统的相应变化,出现了不同利益群体和利益需求,利益格局也在进行新的重组,原有的自上而下的、单向的“统治”模式,向需要各种利益主体共同参与的、多向度的“治理”模式转型,这既可以成为推动社会变革的动力,又可能引发社会矛盾甚至社会危机[3],导致农村矛盾纠纷转化为刑事案件增多,使社会公共秩序、公民合法权益受到不良侵害,从而给社会利益协调和人民内部矛盾的处理提出了新的课题。据统计,2014年9月至2019年9月,该县公安机关共受理社会治安案5080件5176人,涉嫌刑事案4242件4275人。其中该县检察院共受理刑事案812件1006人,“民转刑”案120件151人,占立案数的14.78%和15.01%。此类案件虽然看似寻常,发生概率低,占比不算高,但涉及层面广,牵扯人员多,激化矛盾深,后果影响大。

1.主要类型

(1)由利益引发的矛盾纠纷。

一是山林田界矛盾纠纷。山林田地等要素资源历来是农民经济来源的主要渠道,也是农民实施生产劳动,获取财产性收入的重要场域。但实行改革开放后,许多远离城镇的乡村因年轻人进城打工经商,孩子随同读书或谋职创业,不少村没有了年轻人居住,成了“留守”村、“空巢”村。起初,农民对自己承包的山林田地用途不在意、不明确,自主性、随意性和动议性强,主要用于种植林木、粮食、蔬菜、果树、药材等传统作物,有的粗放经营、广种薄收,只种不耕、望天收;有的不愿辛苦劳动,有偿无偿转包他人耕种,使土壤的生态平衡破坏,正常功能失调,土壤环境质量下降,影响作物正常生长,造成土地平整、复耕改良、集中流转困难,引发社会对“国以民为本,民以食为天”问题的担忧。近年来,国家为加快扶持“三农”发展,相继出台了退耕还林、水土保持、土地流转、减免税费、发放补贴等政策措施,加之当地党委政府为改变山区贫穷落后面貌,以发展产业、推动就业、增加收益、帮助脱贫为着眼点和落脚点,引进开发一些适合山区农业发展的特色项目,这样既为振兴我国农村经济社会繁荣造就多元化的独立利益主体,又为农民主体利益的需求意向、需要目标、需要范围,实现合规管理,促进城乡整合提供了产业空间和政策保障,进而为全面推进乡村振兴打牢了根基。但与此同时,有少数农民为了争政策、争项目带来的利益,想方设法套取国家相关补贴而出现任意毁林毁草、开垦坡地、抢占田地、破坏田界的不法行为,民间纠纷也随之日渐暴露。

二是道路通行矛盾纠纷。由于农村公路已明确为地方财政事权,地方政府为责任主体,国家层面更多是行业指导;随着具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车目标实现,农村公路“两通”兜底性任务完成,该县因受地理环境、基础条件、政府财力因素的影响制约,农村公路网建设区域差异越来越大,其总体发展思路由“中央目标导向、中央投资推动”向“地方需求导向,中央支持地方”转变,使政府在政策扶持与民间拉动、主动作为与消极应对、现实需求与投入可能、项目建设与运营管理之间矛盾逐渐凸现,导致在道路修建、通行维护、资金投放、征用补偿等“民转刑”案件屡屡发生。

三是邻里矛盾纠纷。农村邻里纠纷大多是由占地、浇灌、排水、施肥,房屋宅基地改造、维修、采光、拆迁等原因相互产生意见分歧,因理解信任不够,沟通交流不畅,化解纠纷不及时,使“小问题”铸成“大麻烦”。近五年来,该县因山林田界矛盾纠纷转化为刑事案32件39人,占“民转刑”案件数的26.7%和25.8%;因道路通行矛盾纠纷转化为刑事案24件32人,占“民转刑”案件数的20%和21.33%;因邻里矛盾纠纷转化为刑事案38件47人,占“民转刑”案件数的31.7%和31.1%。

(2)由情感引发的矛盾纠纷。

随着社会发展进步,农村的社会关系、生活方式、行为规范、价值观念发生了翻天覆地的变化。因所处的自然环境不同、受教育程度不同、社会背景不同,导致各人世界观、人生观、金钱观、爱情观不同,给社会、家庭和个人的利益带来一定影响。

一是道德观念变化造成的矛盾纠纷。因婚外恋导致的家庭纠纷日益增多。在山区农村因非法同居、包二奶、找情人等而引发的犯罪案例已屡见不鲜。

二是家庭暴力问题造成的矛盾纠纷。一些人受封建思想影响,认为男人动粗、虐待妻子是自家的私事,别人无权干涉过问。有的人对家庭极不负责任,致使赌博、酗酒、吸毒、第三者插足等现象日益增多。

三是婚姻家庭关系个性化造成的矛盾纠纷。目前“性格不合”是引发家庭矛盾纠纷的重要原因。在家庭生活中过分强调个性,必然影响家庭关系的和睦、婚姻关系的存续。

四是因老人赡养问题造成的矛盾纠纷。近五年来,该县检察机关办理上述四类案件8件10人,占“民转刑”案件数的6.7%和6.6%。

(3)由债权债务引发的矛盾纠纷。

债权就是权利,债务就是义务。债权人有权要求债务人按照合同的约定或者依照法律的规定履行义务。

一是村民与集体之间债权债务产生的纠纷。前些年,由于村级财务管理制度不健全,管理监督不到位,存在债权债务往来不清、关系不畅。如有的村集体长期拖欠农户各种欠款不归还,有的则是村民欠村集体承包费、镇统筹款、水电费、农业税费、以资代劳款等项目,这样引发诸多矛盾纠纷,影响党群干群关系、也影响农村发展进程。

二是企业拖欠农民工薪酬产生的纠纷。有的农民工从事劳务输出,长年累月为企业老板卖力干活,到头来工资拖欠,侵犯了农民合法劳动权益,影响了农民经济利益。对此,劳动者很受伤害,情绪容易激动,导致利益冲突,容易诱发刑事案件。

三是民间借贷产生的纠纷。有的村民因建房装修、红白喜事、办厂开矿、家庭养殖、交通运输等借贷明显增多,债权债务纠纷也随之暴露,严重影响出资者利益。近五年来,该县因债权债务矛盾纠纷转化为非法拘禁、绑架、敲诈勒索等刑事案7件10人,占“民转刑”案件数的5.8%和6.6%。其中村民与集体之间债权债务矛盾纠纷转化为刑事案1件1人,企业拖欠农民工工资纠纷转化为刑事案2件2人,民间借贷的矛盾纠纷转化为刑事案4件7人。

2.主要特点

(1)犯罪主体集中,人员构成单纯。犯罪主体特点:一是农民身份居多,涉案人系农民身份的135人,占“民转刑”案件数89.4%。二是年龄偏大,涉案人年龄在45岁以上的77人,占“民转刑”案件数50.9%。三是文化程度低,涉案人文化程度在初中以下的73人,占“民转刑”案件数的48.3%。四是男性居多,涉案人为男性的126人,占“民转刑”案件数的83.4%。五是患有疾病者居多,涉案人患有疾病者常年治疗服药的106人,占“民转刑”案件数的70.2%。

图1 2014年9月-2019年9月“民转刑”案件犯罪年龄构成统计

(2)犯罪诱因简单,作案手段单一。资料显示,该县“民转刑”案件,大多由山林权属、道路通行、家庭琐事、邻里纠纷、债权债务等利益而生,案件的社会背景、产生内因、演进变化并不很复杂,但事实已造成不良后果,远远背离当事人的初衷;作案手段多为沿袭传统的单一化、简单化,有的是持农具、菜刀、械刀作案,有的则拿砖头、石块、木棍袭击伤人,或手抓脚踢,相互撕扯等带有侮辱性、攻击性、暴力性的故意伤害。

(3)矛盾激化突发,冲动犯罪居多。该县发生“民转刑”案件,通常因“鸡毛蒜皮”的矛盾纠纷吵闹起来,当事人不能控制情绪、自我退缩让步,也不服别人劝解、接受善意调和,导致“一分钟冲动、三分钟出手、五分钟夺命”,使民间纠纷骤然转化成杀人、伤害、非法侵入住宅、毁坏公私财物、破坏生产经营等犯罪行为。

表1 2014年9月-2019年9月年长阳县检察院受理“民转刑”案件数量

(4)社会危害性大,后果严重。调查认为,该县农村因民间纠纷而引发的故意伤害、过失伤害案件较为普遍。主观特征方面,行为当事人往往不具有蓄谋已久或有组织实施犯罪,其多数人的恶念呈临时性、突发性;客观特征方面,发生家族群体、男女老少、祖孙几代齐聚上阵、互殴械斗,造成人员伤亡、财产损毁,呈现不确定性、不稳定性;客体方面,其行为破坏的为刑法所保护的社会关系是人的生命、健康、财产和社会秩序,呈现交织性、复杂性。

二、农村社会“民转刑”案件的演变机理

1.农民利益认知的非理性化增多

进入21世纪以来,我国处于经济社会转型时期,社会流动性、异质性、个体化等突出,导致农民对个人利益获取的认知觉醒存在一些偏差。从现实角度看,市场经济和民主政治的发展造就多元化的独立利益主体,各种利益主体应受到广泛尊重,拥有独立性并受到平等保护。同时,因利益关系的不断分解和利益差别的急剧性变化,导致利益冲突的公开显现,逐渐形成各种利益集团,成为乡村振兴背景下推进乡村良法善治的障碍。

2.农村自治组织纠纷治理机制匮乏

据了解,从“村民自治”到“四个民主”,许多农村干部对基层自治民主的认识是逐步完善、逐步提高的。时下,村民自治组织的功能限于行政层面,社会、经济、政治、文化功能难以有效发挥;农民专业协会的功能限于经济层面,难以形塑适应新时代的秩序环境和生活习惯;村规民约的功能流于形式,往往是善意的倡导,而不能强行禁止限制人们的行为,包括尊老爱幼、礼尚往来、积德行善、知书达理等,难以发挥道德伦理规范功能价值作用。此外,农村推行民事调解机制,其行为主体有自主性,具有按自己意愿行事的动机、能力或特性,而大多缺少双方对话沟通的引导方法与技巧,也较难以发挥其应有的能力和水平。

3.农村利益格局调整带来的变化

我国实行改革开放后,农村利益关系格局发生了巨大变化,传统的农村单一集中的国家利益、集体利益至上的利益分配格局被打破,出现了多元化和非均衡化发展的利益关系格局,各种利益主体展开了激烈的利益博弈,农村农民的主体利益悄然发生变化,人民群众对利益主体的要求越来越强烈。在未来的一个特定历史时期内,城乡之间的收入差距,包括不同地区之间的收入差距,还不可能很快缩小,甚至有可能继续扩大。因任何收入分配公平都是一种动态的相对公平,不可能是一种静态的绝对公平;社会收入分配的差距客观存在,合理拉开收入差距也是必要的,但如果收入差距拉得过大,突破合理的“度”,就必然导致两极分化,违背社会主义的本质要求。

4.农村矛盾纠纷化解处理不够有力

农村民间纠纷是人民内部矛盾在一定历史条件下的具体体现,也是山区农村贫穷落后,经济发展缓慢,难以摆脱和避免的一种社会现象。在通常情况下,以往的农村民间纠纷是邻里之间的纠纷,但现在纠纷的主体出现了一些变化,已发展到村民与村干部、村民与企事业单位、村民与政府及职能部门之间的矛盾纠纷,且发生日益频繁、情况有些变化、数量逐年上升。原来的民间纠纷主要发生在婚姻存续、邻里琐事、债权债务、房屋改建等环节,而现在扩展到社会经济生活、政治生活等多方面,如农村的乱集资、乱摊派、土地第二轮承包、土地征用、林权改革、生产经营性纠纷、资源开采利用、环境污染等纠纷。有的司法机关在受理“民转刑”案件时,只注重实体和程序的合法性,不过多考虑双方当事人实际情况和具体问题,没有将天理、国法、人情融为一体,把工作着眼点和落脚点放在矛盾纠纷的化解上,使办案的法律效果有所提高,而政治效果、社会效果却不够好,存在“案件难调处”“案结事未了”。有的同志谈到,在山区农村发生民事矛盾纠纷是经常性的,有的村民只要发生口角,有对抗不满情绪,或打架斗殴行为,便选择报警解决问题,既有充分信任公安干警,寄希望尽快平息事端的积极一面,也存有小题大做,滥用警力,借机发泄私愤。

5.基层相关福利或政策难以有效落地

随着乡村振兴、精准扶贫等多项强农惠农政策颁布实施,国家对农村农业给予了诸多福利政策倾斜,使农业农村发展取得了长足进步,有效改变了农村贫困落后面貌,这对推进乡村振兴,稳定脱贫攻坚成果起到积极作用,但在实践中是否让政策完全落地则较难界定和评判。当前,政府对农村社会保障和救助体系不够健全无法满足农民日益增长的美好生活需要,农村自身的利益因为地区贫富不均无法得到有效保障,而一些地区盼富找富求富的欲望强烈,偏向选择追求个人利益的最大化与国家实施“三农”政策有明显差距,导致部分群众“仇富”。与此同时,现阶段国家出台的“三农”政策实施,发挥了其调动大多数农民积极性,实现农业增产增收,促进新农村建设的“普惠”作用。但在政策实施过程中缺乏类型化的引导机制,只注重政策实施的统一性、一致性,而没有区别对象的类型化实施机制。

三、司法机关调解农村社会“民转刑”案件的现实困境

长阳县司法机关对“民转刑”案件起始是以民事诉讼立案的,但随着案件的进展,发现有涉及刑事方面的问题,进而转入刑事立案处理,试图坚持调解优先、调处结合原则,秉持客观、平和、谦抑、持衡原则调解,把握“能调则调,当处则处”之要,以最大可能通过法治来平衡社会利益,弥合社会矛盾,减少案件诉累。

1.劝解说服难

一是不讲“情”。在矛盾转化为刑事案件后,司法机关依法介入往往是“滞后”“被动”的,即便费尽心思,苦口婆心,奉劝当事人理性对待所发生的事情,不去强人所难、提过分诉求,但涉及经济赔偿、刑事处罚问题,大多不讲情分,不会轻易作出让步。

二是不讲“理”。案件发生后,双方当事人面对司法人员调解,多是固执地以为自己没有过错、始终占理,对方这也不是、那也不好,仿佛真理就是我的,对方必须无条件认输受罚;有的任凭司法人员怎么解释听不进去,怎么劝也无济于事,弄得场面十分尴尬。

三是不讲“法”。检察官反映,“民转刑”案件进入诉讼阶段,我们试图考虑案情和当事人实际利益,能把问题矛盾妥善解决好,可适用“宽严相济制度”“认罪认罚从宽的刑事政策”,建议检察机关依法作不诉处理的决定。但在主持具体调解时,有的当事人既不学法、不懂法,也不认真听办案人说“法”释“法”。

2.调查取证难

长阳“民转刑”案件大多发生在山区农村,待公安干警事后到案发现场,有的涉案人员很快将刀具器械转移,有的当事人、知情人早已离开现场,有的现场遭到人为消除破坏,留下作案痕迹所剩无几,客观上失去采集证据的最佳时机,给日后调查处理带来诸多不利因素。

3.调处满意难

司法机关负责调处案件,只能坚持依法调解,遵从双方合理诉求,做到严而有“情”,紧而有“理”,处而有“据”,但有的当事人对没有达到自己期望值,心里难以理解接受;有的当事人是受害方,自恃没有过错,得理不饶人,面对司法机关调解态度蛮横,语言粗俗,非要争个高低、拼个输赢;有的对既成事实,拒不认账,百般抵赖,企图蒙混过关,使案件调处无疾而终、无功而返。有的虽经多次调解,因不能强行说服压服,即便是苦口婆心,反复耐心做工作,也很难达到双方都服气、都满意的程度。还有的当事人考虑简便快捷、经济因素、人为干扰不愿选择公诉,而选择到法院提出自诉。

4.执行到位难

司法机关调处案件时能不能做到公允合理,检验办案人员的法律水平、工作能力、办事效率。调处既能考虑双方当事人是否可以心平气和地接受调处意见,还要考虑当事人的心里接受态度和经济承受能力。有的案件起起落落,反反复复,办案人员用尽心思和精力,最终因变化无常难以定夺,浪费了诉讼资源;有的案件虽经司法机关多次出面组织调解,当事人在调解协议书上签字同意所提意见,可事后有的当事人又改口反悔,不想履行已生效的调解协议。有的当时出于司法机关威慑,被迫同意调解意见,但事后又提出没有经济能力满足赔偿要求,使执行一度搁置下来,调解工作出现事倍功半,难以达到预期目的。

四、实现农村社会“民转刑”案件治理有效的对策建议

2018年1月中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》,着重强调“乡村振兴,治理有效是基础”[4]。2018年9月,中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》[5],对实施乡村振兴战略第一个五年工作作出具体部署,认为全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化强国,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲也在农村。根据新时代乡村振兴提出治理有效的发展目标,重视化解农村社会矛盾,确保农村社会稳定有序。提高预防化解社会矛盾水平,应从完善政策、健全体系、落实责任、创新机制等方面入手,探索因地制宜、多种形式并存的“三治”融合②农村矛盾纠纷解决机制,通过科学引导纠纷治理向自治有力、法治有序、德治有效方向发展,坚持多措并举、攻坚克难,加快梳理和破解农村“民转刑”案件调解难点、焦点、痛点、堵点,着力维护乡村生活秩序和社会公平正义,积极回应群众诉求,真正实现乡村共建共治共享,增加农民对地方政府的信任,不断满足人民日益增长的美好生活需要,为全面推进乡村振兴开山凿路、积势蓄能。

1.强化农村普法宣传教育,筑牢治国安邦法治文化根基

“法律必须被信仰,否则它形同虚设”。农村的思想政治建设、法治建设是一项经常性长期性工作任务,应积极适应新形势下人民群众矛盾纠纷和法律需求的新变化,努力创新法制宣传教育方式,让群众易于欣于乐于接受,构建“多形式、立体化、全覆盖”的法制宣传教育体系。

一是加强“三德”宣传教育。开展多种形式的普法宣传教育,组织开展法制宣讲“进机关、进农村、进社区、进企业、进学校”活动。通过举办法律知识专题讲座,用山区农村身边人、熟悉事、典型案例制作农村典型刑事案例挂图,拍摄涉农领域案件警示宣传教育片,解释法律条款,分析法律原理,宣传法律知识,增强村民法律意识和法律素养,逐步让村民树立起“遇到问题想到法、解决问题依靠法”理念。“深入挖掘农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范,充分发挥其在凝聚人心、教化群众、淳化民风中的重要作用”[6],有意识引导帮助农村树正气、立新风,有助于让“充满烟火气、富有人情味”的乡村回到老百姓身边。挖掘典型重大案件的文化内涵,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,引导人民群众崇德向善;指导完善村规民约、行为守则等社会规范,借助道德习惯力量和礼仪教化作用,熔铸人民群众对法律的情感和信仰。

二是定期进行有针对性的最新涉农法律知识的普法宣传。对有关土地、婚姻、老年人权益保障、拆迁补偿安置等多发案件的指导和风险防范,教育农村群众自觉遵纪守法,依法依规办事,通过合法途径和诉讼程序,如实反映问题,表达利益诉求,善于利用法律武器维护自身的合法权益,而不是采取激进违法的方式维护自己的权益。

三是组织群众参加人民法庭生动的“民转刑”案件庭审。通过法庭教育、公正公平的司法裁判,充分体现人民国家之情、人民立法之义,努力让人民群众感受到执法司法的温暖;注重用山区农村身边人、熟悉事、典型案解释法律相关条款,以提高法制宣传教育的渗透力感染力,使当事人及更多的旁听群众懂法、知法、信法,引导帮助村民明辨是非、依法维权,培养村民守法、信法、依法新观念。

四是因势利导开展健康有益活动。大力实施村风民俗改善工程,平安建设深化工程,积极开展“建设新农村”“文明大家谈”道德讲座,“十星级文明户”评选和“乡风文明提升年”活动,坚持典型引路、以点带面,社会联动、整体推进,提升村民文明素质,倡导农村移风易俗,推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风,增强乡村和谐氛围。

2.注重源头防范控制,加快推进乡村社会治理现代化

深入开展农村“民转刑”案件调处,是农村社会治理的重点,也是农村基层工作的难点。须加强组织领导,理清工作思路,明晰职责任务,改进治理方式,注重源头治理,健全治理体系,增强防范效能。

一是建立纠纷化解预警机制。以农民为主体,结合农村社会发展现状,重视妇女、老人在纠纷化解中的主体性,设立个人调解工作室、培养女性领导者,发挥老人了解村庄历史、个人威望高的优势,在村民间发生纠纷、矛盾时及早进行调处,使纠纷矛盾得到及时解决。在日常工作中,公安机关应密切联系及依靠群众,特别留意及时发现初起的民间纠纷,集中力量对各类可能引发“民转刑”案件的矛盾纠纷进行定时或不定期的全面摸底排查,特别是对具有倾向性的发生性质变化的矛盾纠纷进行预警关注,从源头防范防控,防止矛盾转化升级。

二是搭建智能化调解协同机制。推动矛盾纠纷数据跨部门、跨系统互联互通、资源共享。探索建立多元化解智库,线上建立调解法规、案例、调解能手等数据库,线下建立专家智囊团等服务实体,通过创新“五个转变”,加强沟通衔接,推进良性互动,为多元化解提供强大的智能支撑。推动机制由“简”向“全”转变。探索建立县、乡镇(街道)、村(社区)、院落(小区)、楼栋“五级微信群”,构建横到边、纵到底、全域覆盖的“民转刑”调解“云网格”,形成互联互通、全员在格的闭环联动处置机制。推动责任由“虚”向“实”转变。按照“属地管理、分级负责”原则,探索将县分为五级负责体系,县书记、县长抓全局,县级领导包乡镇(街道)、乡镇(街道)干部包村(社区)、村(社区)干部包院落(小区)、院落(小区)长包楼栋、楼栋长包住户,并建立相应微信群,做到层层压实责任,实现矛盾调解无缝对接。推动平台由“散”向“精”转变。探索利用区块链技术,把政法系统的综合治理中心、公安机关的“天网工程”、组织部门的村级党员群众服务中心等平台有机整合,以减少资源浪费,简化多头管理,增强调解合力,推动力量由“弱”向“强”转变。探索在县级网格管理中建立党小组,发挥网格党员、党小组长的引领作用,把调解骨干力量向社区下沉、向网格延伸,构建“党建引领、网格联动,群众参与”的网格化治理格局。推动信息由“堵”向“畅”转变。探索用互联网、大数据等技术手段,推动调解信息互联互通,集成共享;利用“云网格”让信息传播畅通无阻,政府工作指令能直达每家每户,实现“零时差”。对群众反映的问题,坚持层级管理、分头收集、快速处理,把社会治理触角延伸到基层,打通联系基层,服务群众“最后一公里”。

三是完善法律服务机制。乡镇司法所应充实人员,每人可联系几个村,不定期给村民宣传法律法规,答复村民的法律咨询,及时化解矛盾纠纷,努力做到小事不出村,大事不出乡镇。村委会应设专职人民调解员,司法所应根据村调解员的卷宗及时兑现补助,并加挂人民调解委员会牌子,让村民熟知这一机构,有事就找村调解员。司法所联村人员是该村的法律顾问,乡镇政府应以红头文件明确,更好推进乡村治理体系下的“民转刑”案件调处。

四是建立乡村治安形势评估机制。建立健全乡村舆情汇集和分析机制,通过各种方式和途径,加强对各种不稳定因素发展变化趋势的预测,尤其是对长时间未得到及时解决的矛盾纠纷加强综合分析研判,提高预知预防能力。

3.创新调解工作载体,完善农村民事纠纷多元处置机制

建立健全民事纠纷调解机制,将风险化解在民事纠纷内,是预防和降低“民转刑”案的重要手段,也是农村基层组织密切联系群众,融洽党群干群关系,掌握群众利益诉求,回应社会关切的重要载体。

一是建立纠纷利益引导机制。综合考虑纠纷的深层次原因、当事人的性格、生活环境与以往惯习,以及相互间的社会关系及变化等因素,适时摸清前因后果,建立利益表达引导机制。通过利益表达理清农民的客观具体利益要求,引导利益表达主体正确实现利益和处理利益矛盾。同时,村干部、基层政府、司法机关应坚持以人民为中心的思想,及时发现和有效解决矛盾纠纷“病灶”,凝聚起政府、市场、社会等多元主体的治理合力,以“基层之治”,促进乡村振兴。

二是完善纠纷协商治理机制。以农村社区为单位,充分整合和“活化”社区资源禀赋。以社区的村民为主体,通过联动基层党组织、村民委员会、党员、村民等力量,共同应对矛盾纠纷及社区公共性问题,在村民彼此之间以及村民和社区环境之间,建立起紧密的社会联系,推动社区多方关系的改变。通过平等对话、理性沟通,化解纠纷双方的矛盾点,最终能够达成一致意见,推动社区营造良好的协商治理氛围。

三是建立巡回民事调解工作机制。为及时掌握信访信息,探索健全“巡回民事调解接待站”机制,实行定期巡访制度,定期到“民转刑”案件发案多、群众信访案件多、存在矛盾隐患多的乡村、厂矿、企业、社区接访,关注婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、征地拆迁、土地流转承包等社会热点、重点、难点的矛盾纠纷,现场受理群众的信访事项,变“单科门诊”为“专家会诊”,“单打独斗”为“协同作战”,提高化解矛盾纠纷的能力。推行“一站式”多元解纷和诉讼服务工作法,坚持司法公正与司法效率并重,抓住“集约化建设、常态化融合、精准化服务、整体化联动、高效化管理”五个关键,充分体现寓社会治理和化解纠纷于诉讼服务之中,保证“民转刑”案件公正高效办理。可由市、县、区政法委牵头,明确当地公安、法院、检察院、司法、林业、农业、交通等职能部门共同派员参加,指定相关人员适时负责对“民转刑”案件进行全面梳理,进一步熟悉了解案情,掌握当事人诉求,选择调处的重点和方式,准确把握介入的最佳时机,统一受理调解具体事项,约定接待当事人时间,对其民事调解事项非因特殊原因,一律实行当场协调化解,最大限度减少群众诉累,节约司法资源,伸张公平正义,维护合法权益。

四是完善“大调解”工作机制。我国《人民调解法》第21条规定,调解民间纠纷,应当及时就地进行,防止矛盾激化。由此可见,防止民事案件转为刑事案件也是衡量人民调解工作的重要指标之一。作为国家治理的基石,基层治理直接影响“中国之治”的构建,乡村振兴战略实施。地方党委政府应因势而谋、应势而动、补齐短板,固本强基。须坚持在当地党委统一领导下,加强沟通协调,注重协作配合,努力集合政府部门之间的各种要素,形成相互协调、相互合作,以提高政府整体效率的运作过程,主动联络好人民调解、司法调解和行政调解“三大调解”的主管部门和相关的调解组织,充分利用各自的资源和优势,做到优势互补,取长补短,力求从组织嵌入转向功能嵌入,形塑“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理共同体。各地应加快完善矛盾纠纷分层递进化解机制,将大部分矛盾纠纷化解在诉前、审前环节,不断提高基层社会治理能力和水平。应坚持依法调解、公正调解,对能当即解决的不推不拖,不能当即解决的,约定解决具体期限,到期反馈问题处理结果。对一些申诉多年的疑难案件,司法机关应坚持公开听证,邀请人大代表、政协委员、人民监督员等多方参与,摆事实、举证据、释法理,以公开促公正、用公证赢公信,让公平正义用人民群众可感、可触、看得见的方式实现。

4.发挥基层组织作用,健全农村民事纠纷化解相关制度

实践证明,只要乡镇、街道、社区、村组真正负起责任,做到“守一方水土,保一方平安,护一方和谐”,就可减少“民转刑”案件发生。

一是充分发挥村两委在化解矛盾纠纷的积极作用。基层组织农村的党支部和村委会是最了解本村村民的情况,要重视民间矛盾纠纷调处工作,加强以党支部为核心的基层组织建设,充分发挥基层党组织的协调联动作用,构建齐抓共管的基层治理大格局。特别是基层干部应强化责任意识、服务意识、奉献意识和忧患意识,努力拓宽社情民意了解渠道,尊重关心群众的利益诉求,健全群众民意诉求表达,畅通情况收集、问题反馈、信息交流、工作通报机制,提升情况排查和问题调处的及时性、针对性、经常性,发挥基层调解民间性、自治性的优势,建立起矛盾纠纷化解预警的“第一道”防线,预防减少“民转刑”案件频发多发。

二是积极构筑县乡村组“四道”防线。充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用,同时强化各级政府抓社会治理责任制,以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点,发挥人民民主、维护社会公平正义,保障人民群众在社会治理事务中依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,形成社会治理人人参与、人人尽责、人人享有的良好局面。[7]建立共同负责、共同协助、共同把关的“民转刑”案件治理平台载体,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,坚持和发展新时代“枫桥经验”,把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,推动更多法治力量向引导和疏导端用力,加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控,完善预防性措施,从源头上减少诉讼增量。

三是在乡镇、村组建立民事纠纷调解工作协会。吸收一些资格老、公道正派、有良好威望的乡贤参加,不定期召开乡贤座谈会,适时通报村组社会治安形势,认真分析近期农民发生民事纠纷情况,有针对性地剖析原因,提出防范对策措施,增强调处民事纠纷效能。

四是建立相关的责任追究与奖励制度。20世纪90年代初期,我国出台了一系列鼓励民间纠纷矛盾化解的法律法规,如司法部出台《关于进一步加强防止民间纠纷激化工作的通知》[8]。随后,广东、江西、宁夏、黑龙江、河北等地区也相继出台了《民间矛盾纠纷转化为刑事案件过错责任追究办法》《防止民间纠纷激化有功集体和个人奖励办法》《防止民间纠纷激化有功集体和个人奖励规定》等规定,对基层组织处置民间纠纷上进行了相应的奖惩规定,对于调动基层组织化解民事矛盾起到了至关重要的作用。因此,贯彻落实“宽严相济”的司法政策,建立健全相关的法律法规制度,努力填补现实法律制度中的“空白点”,消除“冲突点”,以立法活动和立法效果体现公平、平等、民主、科学、法治的价值理念,立良善之法、善治之规;充分发挥法规制度在社会治理中的特殊功能,敦促各类基层组织依法严密规范公正执法,维护公平正义与认真履行岗位职责,正确利用公权力,防止以权谋私相结合,真正发挥其作用和价值,可以有效化解农村各类矛盾纠纷,维护人民群众合法权益,形成法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,最大限度增加社会和谐因素,完善社会治理的“硬基础”与“软环境”。

注 释:

① 我国法律规定,司法机关办案分为:民事案件、刑事案件、行政案件、经济案件和非诉讼案件等五种类型;诉讼分为刑事诉讼、民事诉讼、经济诉讼、行政诉讼等四种类型。

② 2018年9月,浙江嘉兴市在全国首创自治、法治、德治相结合的基层社会治理新模式,是新时代“枫桥经验”的精髓,也是新时期基层社会治理创新的发展方向,被作为社会治理先进典型在全国予以推广。