中央环保督察效用逻辑中的地方政府环境治理行为调适

韩艺 谢婷 刘莎莎

摘要 中央环保督察作为国家生态文明体制机制改革的重要举措，是环境治理领域的重要制度创新，对于改进地方环境治理，提升环境绩效具有重要作用。近年来，环保督察在全国范围内全面展开并取得显著成绩，但现有研究却缺少对环保督察运作与效用逻辑的深入研究。文章采用扎根理论的研究方法，对第一轮中央环保督察31个省份对外公布的《贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改情况》进行三级编码，构建了一个“压力-调适-产出”模型，以阐释中央环保督察的压力传导与地方政府的行为调适，在此基础上勾勒出中央环保督察的效用逻辑。研究发现：中央环保督察在实施过程中，层层传导出强制性与规范性制度压力。首先，通过“一竿子插到底”的下沉督察、督察组的“高配”设置以及整改的“双重监督”体系，对地方政府传导出服从、问责、整改三重强制性制度压力;其次，通过环保督察背后所彰显的党中央对生态文明建设与环境保护工作的高度重视，对地方政府形成规范性压力。面对环保督察的制度压力，地方政府从“内部与外部”“纵向与横向”四个维度积极调适环境治理行为。通过对内调整注意力与资源分配，对外吸纳社会与市场力量，横向整合部门资源，纵向贯彻环保压力，实现了环境治理多元共治、协调联治、上下齐治的新格局。正是在环保督察压力下的地方政府的行为调适，推动了环境治理绩效的改进与环境保护长效机制的建立。在既有概念模型的基础上，为进一步发挥制度效力，应从建立容错机制、周期性督察嵌入常规环境治理体系等维度持续完善环境保护督察制度。

关键词 环保督察;环境治理;扎根理论;压力传导;行为调适

中图分类号 D63文献标识码 A文章编号 1002-2104（2021）05-0088-09DOI：10.12062/cpre.20201022

近年来，为缓解依然严峻的环境问题，中央不断加强生态文明制度体系建设，强化环境保护顶层设计。2015年7月1日，原中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，提出建立环保督察工作机制，严格落实环境保护主体责任。随即于2016年1月在河北省启动中央环境保护督察试点。截至2017年10月，已分四批次完成对全国31个省级行政区全覆盖的巡查，并于2018年分两批次对20个省份进行环保督察“回头看”;2019年5月5日起，中央生态环境保护督察组陆续向辽宁、四川等10省份反馈“回头看”督察意见，标志着第一轮中央环保督察及“回头看”全部完成。通过此次环保督察及“回头看”，直接推動解决了群众身边的生态环境问题15万余件，共移交责任追究问题509个[1]。生态环境部表示，第一轮督察及“回头看”，有效压实了地方党委和政府生态环境保护责任，取得了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的显著效果[2]。2019年6月《中央生态环境保护督察工作规定》明确“原则上在每届党的中央委员会任期内，应当对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施‘回头看;针对突出生态环境问题，视情组织开展专项督察”，这标志着环保督察走向常态化。据悉，第二轮中央生态环保督察（2019—2022）工作目前已启动。环保督察从试点、全面铺开再到常态化，引发若干学术思考：第一轮中央环保督察何以在短短三年内取得显著效果？自上而下的环保督察是如何成功地对地方的环境治理产生影响的？面对中央环保督察，地方又是如何调适应对与改进自身的环境治理行为？

1研究综述

当前，环保督察的理论研究主要围绕以下方面展开：①环保督察缘起、发展历程及其比较研究[3-4]。②环保督察绩效的实证分析：集中探讨了生态环保督察与改善空气质量[5]、降低空气污染[6]、提升上市公司企业绩效[7]等方面的关系。③环保督察的效用逻辑研究：庄玉乙等[8]以H省S县的个案为例，从“战略-结构-绩效”的视角分析了环保督察压力下地方环保部门的组织调适和扩权。郭施宏[9]则认为环保督察背景下环境治理绩效的提升源于环保任务的政治化及环境治理政社互动的增强。基于中央环保督察在浙江的实施案例，郁建兴等[10]从委托-代理理论视角探讨了环保督察对地方环境治理目标的纠偏及信息不对称性的削减，进而实现了环保督察在纵向治理中的有效性。贺芒等[11]以S省P市为个案，认为环保督察对地方形成了督办、问责和动员三重约束力，由此改进了地方环境治理绩效。毋庸置疑，现有关于环保督察理论研究的价值不言而喻，为深刻理解环保督察制度及其绩效逻辑提供了历史脉络与研究视角。但客观地看，以个案研究阐述环保督察的效用逻辑，其个案能否准确、全面的代表地方环境治理行为逻辑的转变仍值得商榷。研究认为，基于中央环保督察对地方全覆盖的特性，可以从全国各省市整改情况文本中提炼出中央环保督察背景下的地方行为调适机理，进而勾勒出环保督察的效用逻辑。鉴于此，文章采用扎根理论方法，全面剖析中央环保督察所覆盖的31个省级行政区面对督察时的行为调适，探究中央环保督察如何基于压力的传导，改变地方政府环境治理行为，进而构建有解释力的理论模型，以此探寻环保督察的效用逻辑。

2研究方法和数据来源

2.1研究方法与适切性

扎根理论最早由著名社会学家Glaser等[12]于1967年提出，其基本的研究逻辑是从经验数据中建立理论[13]，强调“一切皆为数据”[14]，是一种基于大量现实资料来构建理论的质性研究方法。扎根理论的研究自具体的社会现象而始，最后以解释性的理论呈现[15]，通过对资料进行归纳提取以实现数据的概念化，并在分析中不断比较概念、范畴之间的关系，最终生成社会现象背后的解释性理论。

作为质性革命研究最前沿的一种研究方法，扎根理论主要有三大理论流派：即Glaser&Strauss的经典版本、Strauss&Corbin的程序化版本以及Charmaz的建构主义版本，三者在认识论、理论视角、数据收集及分析等维度上存在一定的差异，但都强调通过对过程的研究，在经验资料的基础之上建构中层理论[16]。本研究运用程序化扎根理论方法，对所获材料进行三阶段编码，从复杂松散的现象中建构出中央环保督察效用逻辑的解释性理论。三阶段编码步骤如图1所示。

扎根理论作为一种流程清晰、步骤明确、可操作性强的定性研究方法，在公共管理学的研究中得到了广泛认可，适用于公共管理研究中的因素识别类、解读过程类、情况复杂类及新生事物的探索研究[17]。采用扎根理论这一研究方法主要基于以下方面的考量：①中央生态环保督察作为公共管理领域的新生制度，其运行是一个复杂的动态过程，运用扎根理论对其开展研究，对于探索环保督察效用机制具有重要价值。②现有的量化研究虽从实证角度验证了中央环保督察与地方环境质量改进的相关性，但却无法揭示督察与环境治理绩效的具体逻辑与因果机制。而扎根理论则可以基于大量的经验资料详细揭示出中央环保督察背景下地方环境治理行为变化的因果关联、内在机理，进而构建出有解释力的理论模型为量化研究提供理论支撑。③能有效突破个案研究的代表性问题与全覆盖式案例研究的客观限制。目前关于中央环保督察与地方环境治理行为的研究囿于个案，而倘若针对各个省份进行全覆盖式访谈与追踪调研，时间和地区跨度大、资料获取难、投入成本高等限制又将对研究者构成巨大挑战。为此，充分挖掘可利用的环保督察资料，采用扎根理论方法对无法在调研过程中进行实地观察、访谈的现象进行归纳提炼，是突破现有研究条件限制、有效达成研究目标的一条可行路径。

2.2数据来源

2016年1月4日，中央环保督察组首站进驻河北展开试点，随即在接下来的两年分四批次完成了对31个省级行政区的全覆盖下沉督察。各省根据中央环保督察组的反馈意见积极整改，按要求将督察整改情况报党中央、国务院审核同意，并对外公开督察整改情况报告，主动接受社会监督。截至2019年5月15日，31个省份均对外公开了《贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改情况》（表1），这一全面翔实的文本资料符合扎根理论对研究资料的基本要求。为此，我们首先选取2/3的资料进行编码分析并构建理论模型，将余下的1/3留作理论饱和度检验。为方便统计，对每一份整改情况文本以各省的首字母进行编号。

3研究过程和理论模型构建

本研究采用Nvivo11软件辅助三级编码过程，由两位受过专业训练的研究生对随机抽取的20份整改情况同时进行编码，编码过程中不断进行交流比较，直至对编码内容与原始概念无异议。

3.1开放性编码

开放性编码是“一个将收集的资料打散，赋予概念，然后再以新的方式重新组合起来的操作化过程”[18]。为最大程度减少研究者的个人偏见与主观影响，在开放性编码过程中，我们对各个省份的整改情况报告进行逐字逐句分析，并尽可能以原始语句为标签从中挖掘初始概念，共得到829条原始事件记录及其相应概念。基于“剔除重复性语义”原则识别概念范畴后[19]，我们剔除了频率小于2、个别前后矛盾、交叉重叠的初始概念后，经反复分析讨论与比较，最终形成34个初始概念（表2）。出于篇幅考虑，文章对每个初始概念仅节选1条原始记录。

3.2主轴编码

主轴编码又称二级编码，是在提炼出初始概念的基础上，对其进行再分类与集中归纳的过程，旨在发现和建立各范畴之间潜在的内在逻辑关联，以确定若干主范畴和与之对应的副范畴。在这一过程中，为保持对理论构建的敏感性，文章结合其他研究者的相关观点，试图梳理出不同概念之间的逻辑关系，为理论构建做铺垫。经过多轮梳理与甄别，根据开放性编码得到的34个初始范畴，以概念层次上的相互关系和逻辑次序进行归类划分，提炼出包括中央重视、注意力调整、横向整合、纵向贯彻、多元共治、政策产出等在内的6个主范畴。各主范畴及对应的副范畴详见表3。

3.3选择性编码

选择性编码是基于对主范畴的分析，进一步挖掘出“核心范畴”，并围绕核心范畴来探讨其与主范畴及其他范畴之间的关系，以“故事线”的方式来描绘与展现所研究的现象，进而发展出实质性的理论框架。

在对主范畴加以分析的基础上发现，中央环保督察对地方环境治理行为影响的“核心范畴”有三：一是中央对环保督察的高度重视，以强制性与规范性的压力形式传导至各级地方政府。二是面对中央环保督察的压力，地方的行为调适，主要表现为地方政府在纵横向及内外部的行为变化。三是结果产出，即中央环保督察后地方环境治理的改进结果。这三大核心范畴能够统领其他范畴，基于这一主线，本研究将各范畴间的关系进行串联，初步构建出中央环保督察效用逻辑模型，即“压力-调适-产出”模型（图2）：中央环保督察直接彰显出中央持续加大生态环境保护的力度与决心。面对自上而下的压力，各地開始调整与分配注意力，地方党政领导作为环保督察整改的主要负责人，通过成立相关机构、召开会议、加大资源投入和出台相关政策等方式予以高度重视。同时，横向上整合部门资源、加大部门协同，打破环境治理碎片化格局;纵向上基于省级督察与“回头看”、建立考评追责、目标责任制等制度安排向下传导贯彻生态环境保护职责的压力;此外，以整改为契机，积极纳入市场和社会力量构建起多元共治的环境治理网络。经过努力，在快速完成中央督察整改任务的同时，提升了环境治理绩效。

3.4理论饱和度检验

在对2/3的整改落实情况进行三级编码，构建出具有解释力的理论模型后，我们使用了另外1/3的样本进行理论饱和度检验。检验的结果表明，“压力-调适-产出”模型发展出的范畴较为完备，对剩余文本进行开放性编码的过程并未发现新的重要概念范畴或关系。因此，理论模型可以通过饱和度检验。

4基于扎根理论的中央环保督察效用逻辑模型之阐释

通过对31省份环保督察整改文本的分析归纳而得的“压力-调适-产出”模型，为解释中央环保督察效用逻辑提供了分析透镜：注意力调整、横向整合、纵向贯彻与多元共治等“调适行为”存在于第一轮中央环保督察后地方环境治理全程;正是地方在中央环保督察压力下的“调适行为”的综合作用，提升了地方环境治理成效。

4.1压力：中央环保督察的制度压力

科层制体制为自上而下履行环保职能提供了有效的组织保障。然而，以往环保部门的相对弱势地位、地方环境保护让位于经济发展的“路径依赖”、中央与地方之间环境信息的不对称，决定了单纯依靠科层制的环境治理效果往往不佳。在这种情况下，辅之以具有权威性、督察性、风暴性特点的“运动式治理”机制能有效弥补科层制治理的不足。中央环保督察作为融合运动治理优势和科层治理情境的创新制度设计，其自上而下的外生压力，是推动地方政府调适并积极改进环境治理行为的关键变量。正如有学者指出，“科层治理与运动治理既相互矛盾又相辅相成，督查机制发挥的主要功能即是实现两种治理模式的有效连接”。环保督察作为一种新型制度何以对地方产生压力？这可以从新制度主义视角中得到有效解释。在新制度主义理论家看来，处于制度环境中的组织，其行为必然会受到制度环境的塑造和影响，制度环境的作用形式之一即“制度压力（institutionalpressures）”[20]。面临制度压力，组织之所以选择遵从，可能是出于增强合法性、担心受到制裁、希望得到额外资源等动机的考虑或者是出于这些动机因素的复合考量。科层制压力型体制下，地方组织必须遵守的规则之一即为制度压力，主要表现为地方遵守其所感知到的上级的强制性要求、规制性权威或规范性文化等。

（1）强制性制度压力。制度压力可能来源于强制（Coercive）、模仿（Mimetic）、规范（Normative），其中强制压力来源于组织被其所依赖的、占据资源优势的其他组织所施加的压力[21]。我国实行“党管干部”的基本原则和“下管一级”的分级管理原则，在单一制集权体制的建构下，行政权威取决于所在体制结构中的相对位置，中央具有绝对权威，地方权威依次递减[11]。由生态环境部牵头、中纪委、中组部参加的中央生态环保督察组直接代表党中央、国务院的权威，在对地方开展环保督察的过程中释放出三重强制性制度压力。首先是各督察组对各地开展“一竿子插到底”的下沉督察，很大程度上击破了生态环境层级信息的模糊性[10]，地方由此丧失了环境信息优势地位。环保督察组对地方生态问题的“精准识别”与环境责任的“精准定位”对各地释放出“服从压力”。其次，督察组的“高配”设置，尤其是中纪委、中组部的参与，使得环保督察及整改结果直接与地方官员的晋升仕途相联系，形成了严厉的“问责压力”。最后，中央环保督察组进驻下沉结束后及时向地方反馈督察情况，明确要求各省份于30个工作日内向国务院报送整改方案并向社会公开整改进度。与此同时，督察结束后中央还将随机对地方政府开展“回头看”，环保督察整改工作受到中央政府与社会的双重监督，对地方形成超强的“整改压力”。由此可见，中央环保督察通过直接进驻下沉的运行程序，以及严格问责、双重监督的制度设计，对各级地方政府传导出“服从”“问责”“整改”三重强制性制度压力。

（2）规范性制度压力。规范性压力源于组织间密切的互动与学习，进而形成了彼此共享的行为规范[22]。中国共产党的领导是中国国家治理最本质的特征，以政党为中心构建起来的国家治理体系的能力，很大程度上取决于政党能力[23]，因此中国共产党对生态文明的认知与理解，将对各级地方政府形成规范性制度压力，地方在规范性压力下的“认同度”与“应对方式”将决定我国生态文明治理体系的构建与治理能力的高下。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设和环境保护工作，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。中国共产党在政治制度上的独特优势，使得生态文明理念不再停留在纸面上，而是能够真正落到实处[24]。一方面，党中央对环境问题的重视与强调，对地方形成了“认知信念或规范性控制力量”的导向作用[20]，地方在中国共产党的导引下，不断强化对生态文明建设重要性的认同。另一方面，在“服从党中央和中央政府的导向是一种官员普遍共享的价值观”的影响下[25]，地方党委和政府开始积极应对中央环保督察及整改工作。

由此可见，中央环保督察过程中的进驻下沉、严格问责与双重监督的制度设计，直接对地方政府形成了服从、问责、整改等强制性制度压力;同时中央环保督察背后所彰显的中国共产党对生态文明建设与环境保护工作的高度重视，对地方政府形成了规范性制度压力，在中国共产党生态文明观的导引下，地方也不断强化对生态文明建设重要性的认同，并采取实际行动积极应对督察整改工作，地方环境治理行为调适由此启动。

4.2调适：地方环境治理的行为调适

面对第一轮中央环保督察及持续高压的制度压力，地方政府积极应对督察整改工作，主要从“内部与外部”“纵向与横向”四个维度调适环境治理行为。

（1）内部调适：调整注意力与资源分配。以往在“晋升锦标赛”的激励下，环保工作长期不受重视。十八大以来环境价值备受重视，环境治理开始进入重点关注领域。环保督察推行以来，整改工作被各地作为一项政治任务予以高度重视。这主要体现在省市县均成立环保督察整改工作领导小组，从各省整改意见报告看，不少省份的省级层面领导机构由省级行政领导亲自挂帅，做到了重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。上级主要领导通过频繁召开专题会议、推动出台规范性文书、现场督察、调研督办、作出批示等方式反映了對环境保护工作的强注意力分配。上级赋予“高注意力”重视，环境治理任务通过地方首长站台、高位协调、加大投入、加强保障等手段获得了充分的“合法性承载”[26]，进一步引导地方注意力的调整与资源分配，将环境治理事务列入重点工作事项清单。由此，环保督察工作的巡视、考核、反馈、整改在成功引导和调整地方注意力的同时，形成了以“成立机构、专题会议、出台政策、领导批示、财政支持、学习培训”为主体的治理工具组合，进而为环境治理在领导体制、组织动员、制度规范、资金支持、能力提升、条件配备等各环节提供了有效的资源保障。

（2）外部吸纳：打造多元共治新格局。环境作为公共物品，涉及政府、企业、专家学者、社会公众等多元利益主体，但相较于其他治理主体，政府凭借其资源优势和环境治理责任仍承担着“元治理”的角色[27]。然而，长期以来，政府主导环境治理职责，加上公众的“政府依赖”[28]心理，社会参与不足。中央环保督察在给地方施加压力的同时，也提供了治理模式的转型契机。地方政府意识到，若要在短期内完成环保督察整改任务，必须借助外力，发挥多元共治功效。从环保督察整改情况的文本看，各地开始积极吸纳市场、社会等外部力量，推动环境治理多元共治：自中央督察以来地方加强了整改工作的宣传报道与信息公开力度，着力解决群众身边突出的生态环境问题，积极回应民众诉求，公众参与度及满意度明显提高;同时，综合运用排污交易权、生态流域补偿等市场化治理工具，积极吸纳企业参与环境治理，打造多元共治的环境治理新格局。在此过程中，政府积极履行“元治理”角色，为发挥各主体间的比较优势、短期内形成治理合力创造了条件。

（3）纵向贯彻：层层传导环保压力。在中央环保督察的压力下，各省将环境治理事务列入重点工作事项清单，与此同时，将环保压力层层下传，以保障环境治理任务与责任在各级地方的落实。截至2018年初，在第一轮中央环保督察实现全覆盖之际，已有26个省份已经或正在开展省级层面的环保督察及“回头看”。作为中央环保督察的有力延伸与重要补充，省级环保督察进一步下传了环保压力，地方主要领导往往亲自陪同督察，深入一线现场督促并检查整改工作;同时不断优化环境考评追责机制，以目标责任制、清单销号管理等多元方式，保障压力到位、责任到人，最终实现环保责任的纵向层层传导。首轮中央环保督察注重对领导责任、管理责任和监督责任的追究，数据显示，共向地方移交了387个生态环境损害责任追究案卷，约谈党政领导干部18448人，问责18199人（处级以上干部875人）[29]。可以说，中央环保督察的开展，有效压实了各级政府的环保责任，环境保护工作得以自上而下贯彻到底。

（4）横向整合：促进“大环保”联动治理。长期以来，地方党委和政府在环境保护责任认定上存在严重的“失衡”现象，严重影响了生态文明建设和环境保护工作的顺利推进[30]。中央环保督察的介入，直接推动了环保领域“党政同责、一岗双责”制度建设。同时，为打破生态环保工作因零散分布在各职能部门而出现的相互推诿、协同困难、治理碎片化等问题，地方政府开始落实经济发展与环境保护综合决策，积极探索“大环保格局”。梳理各省整改落实情况的文本发现，各省份纷纷建立起环境治理协调联动长效机制，例如成立首长挂帅职能部门领导组成的整改工作领导小组或生态环境保护委员会，建立联席会议制度，加强环境行政执法与司法的衔接等，旨在厘清职责与分工，加强统筹与协调，形成工作合力。此外，一些省份还积极探索大数据在督察整改工作及环境保护领域的运用，致力于以信息化的生态环境系统实现横向联动治理。

4.3产出：环保督察的结果产出

面对中央环保督察向下传导的压力，地方开始赋予环保工作高注意力重视，并在横向整合、纵向贯彻与外部吸纳三个层面上积极行动，全面投入督察整改及环境治理这一政治任务之中。地方政府积极的行为调适，在落实和完成督察整改工作的同时，取得了“解决老百姓身边的环境问题大约15万个”[31]的显著效果，与此同时还提升了环境质量：相关研究印证了环保督察在改进空气质量[5]，降低城市空气污染[6]等方面的积极作用。生态环境部发布的数据也显示，2019年全国337个地级以上城市平均优良天数比例为82.0%，环境空气质量达标的城市占全部城市数的46.6%，环境空气质量改善成果进一步巩固[32]。督察整改中，各地积极应对环境污染，有的地方甚至还自觉建立起环境保护的长效机制。可以说，中央环保督察不但及时解决了一大批环境污染问题，从长远看，督察压力下各地环保意识的增强与发展理念的转变、合作治理、责任制等可能成为长效化、制度化产出，将有利于进一步巩固督察带来的环境治理绩效，推动我国生态环境保护工作的长效发展。

5结语

文章采用扎根理论方法，通过对31个省份的环保督察整改情况的文本资料进行分析和提炼，最终建立了“压力-调适-产出”模型，重点分析了地方在面对中央环保督察压力下的行为调适与产出，以解释中央环保督察的效用逻辑。研究表明：中央环保督察以强制性和规范性的压力形式，向各级地方政府（官员）传导制度压力。面对自上而下的压力，各地积极调适环境治理行为，在内部重新分配注意力的基础之上，通过横向协调联治、纵向上下齐治、外部纳入多元共治，提升了环境治理绩效。

基于扎根理論的“压力-调适-产出”模型，能够为解释中央环保督察效用逻辑的形成机理提供实用的分析透镜。同时，我们还应进一步思考督察制度可能存在的局限性以及如何进一步完善研究脉络：①在环保督察的强压力下，地方政府为了在规定期限内逐一完成整改任务可能存在“一刀切”“表面整改”“敷衍整改”等差异化的策略性行为。为此，持续推进的环保督察应注重地方环境治理绩效的整体改善，并根据环境问题的属性界定提供一定的容错机制。在未来的研究中，应结合环保督察及整改的典型案例展开定性比较分析，提炼出环保督察压力下地方环境整改及治理的不同模型。②地方政府在环保督察压力下的调适行为及环境治理绩效的改进可能随着督察进入休眠期而恢复常态，如何保持环保督察的制度效力，将周期化的督察正式嵌入至常规的环境治理体系并发挥“双轨耦合”的制度优势，是后续研究中需要持续跟进的重要内容。

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[31]生态环境部.保护绿水青山铸就金山银山庆祝新中国成立70周年第四场新闻发布会侧记[EB/OL].（2019-09-30）[2020-10-24].http：//www.mee.gov.cn/ywdt/hjnews/201909/t20190930_736364.shtml.

[32]生态环境部.生态环境部公布2019年全国生态环境质量简况[EB/OL].（2020-05-07）[2020-10-24].http：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202005/t20200507_777895.html.

（责任编辑：于杰）