优化营商环境畅通双循环的地方政府作为

谢来位

(中共重庆市委党校(重庆行政学院),重庆400041)

中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1]。习近平指出,构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻[2]。这必然要求破除制约生产要素自由流动的体制机制障碍。因此,优化营商环境是畅通双循环的主要抓手。根据国内大循环、国内国际双循环的客观要求,面向激发各类市场主体活力、促进生产要素自由流动的现实需求,针对推进简政放权、放管结合、优化服务的现实制约,厘清优化营商环境畅通双循环的政府作为目标,消除地方政府在优化营商环境中的顾虑及其由此导致的不当行为,据此推动地方政府在优化营商环境畅通双循环中积极作为,成为学界与政界共同关注的重要问题。

1 政府优化营商环境畅通双循环的作为取向

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的核心在于强化国内大循环的主体地位和企业的市场主体地位。“为企业改善营商环境,解决企业在生产经营过程中的堵点痛点,突出企业的市场主体地位,进而激发市场活力,是构建双循环新发展格局的基础条件。”[3]找准并打通制约国内大循环的突出堵点,是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的关键所在[4]。这说明,构建新发展格局必然要求深化“放管服”改革,“扫除阻碍国内大循环和国内国际双循环畅通的制度、观念和利益羁绊,破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,形成高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一大市场,形成高标准的市场化、法治化、国际化营商环境”[5]。因此,在畅通国内国际双循环中不断提高营商环境的平等性、自主性、法治化、市场化、国际化水平理应成为政府作为的价值取向,以此充分激发各类市场主体创新创业的活力。

1.1 平等性:服务方式从特惠方式向普惠方式发展

进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展对平等性的普惠营商环境提出了强烈要求。其原因主要在于,国内大循环、国内国际双循环的循环载体是产业链,产业链各个环节企业的创新能力和竞争能力高低决定产业链供应链竞争能力的高低,只有通过市场公平竞争、优胜劣汰将创新能力最强、最具有竞争能力的企业整合到产业链中,产业链供应链的优化升级才能真正实现,才能在国际竞争中获胜。“‘双循环’需要国内经济建立在竞争性的市场机制基础之上。”[6]“市场经济是竞争经济,但应是平等竞争。”[7]只有依法平等保护企业权益,为企业家捕捉新需求、发展新技术、研发新产品、创造新模式提供公平的竞争环境,才能通过优胜劣汰提升企业核心竞争力。“为企业营造一个开放有序、公平竞争的市场环境,是激发双循环内生市场活力的必要条件。”[3]因此,平等性是政府优化营商环境畅通双循环的首要的作为取向。

目前,特惠型营商环境越来越难以满足高质量发展的要求。在过去40年的发展中,地方政府特惠型招商引资的用地、税收减免、财政补贴、监管保护等优惠政策和政务服务采用特惠方式,对特定企业“一企一策”、特事特办,对其他企业或拟投资潜在企业不具有普适性,与现代社会的平等精神不符,有阻碍市场公平竞争的重大风险。地方政府的主要政策和服务因时因企业而异,不公开透明,暗箱操作,徒增制度性交易成本,也存在权力寻租风险。地方政府针对特定企业招商引资实质上是变相提高市场准入门槛,有将其他企业排除在外的风险,加剧市场的封闭性、不平等性和不确定性,有违市场经济的本质要求。虽然特惠方式确实帮助企业解决了很多问题,也带来了经济增长,与遇到问题没人解决的普惠营商环境相比,发挥了积极作用,但随着经济发展水平越来越高,对高质量发展的要求越来越高,特惠方式的局限性就越来越大了,普惠的营商环境就变得越来越重要[8]。

因此,优化营商环境畅通双循环要着力防范特惠方式操作性较差、易滋生腐败、易扭曲市场、加剧不公平、资源错配、挤出效应等风险,慎用特惠方式,着力推动特惠方式向企业权利平等有力保障、降低市场准入门槛、对所有企业平等减税降费、加强科学技术创新基础设施平台建设、降低物流成本融资成本能源成本要素资源成本、加强创新创业失败风险补偿和保障、提升政务服务效率、破除生产要素自由流动体制机制障碍等普惠方式转变,从为特定企业提供特殊服务向为所有企业提供无差别的普遍服务转变,将各项优惠政策和优质服务普遍无差别地适用于所有企业。尽管优化服务也强调针对不同企业要精准服务、特事特办、量身定制问题解决方案,但前提是不影响企业间公平竞争、不扭曲资源市场配置机制,针对企业的实际需求为企业降低不必要的制度性交易成本,将政务服务还不到位的地方优化到位,而非超越政府职能职权、损害市场公平、扭曲市场机制的越位行为;且优质服务是平等地针对每个企业,而不是只针对某些特定企业。

1.2 自主性:市场主体从被动接受向自主治理转变

国内大循环、国内国际双循环的循环主体是产业链供应链上生产、分配、流通、消费各环节的市场主体[9]。其中,企业是投资创业、生产经营、科技创新的主体,应充分发挥企业和企业家在创新创业中的主体作用,通过企业家的市场判断和商业价值分析,确定生产经营、科技创新的主攻方向。尤其是对于竞争性的新技术、新产品、新业态开发,应交由市场和企业来决定。这意味着政府的主要责任是创造一个好的创新创业环境,而非替代企业进行技术和经营决策,不能干预企业合法合规的经营活动。因此,发挥市场主体创新创业、生产经营的自主性是政府优化营商环境畅通双循环的基本的作为取向。

以前地方政府特惠型招商引资在理念上是以政府为中心,忽视企业的市场主体地位,使企业等市场主体处于被动接受地位。虽然地方政府特惠型招商引资在表现形式上是对企业的重视,但实质上政府成了市场主体,对市场资源进行直接配置,企业被动接受安排。地方政府不仅掌握经济政策、发展规划的制定权,还直接控制着大部分经济资源,包办特定企业的招商引资,使企业处于从属、被动地位。即便在当前战略性新兴产业发展中,同样具有很强的政府主导特征,使得战略性新兴产业发展面临较为显著的计划环境,导致资源配置的低效率,致使产业发展可能走入某些误区。法律法规执行、招商引资优惠政策的透明度、清晰度不强,确定性和可预期性不够,企业难以主动掌握信息、难以长远预期、难以根据既成政策或确定环境条件超前谋划,而是依赖政府针对特定企业特事特办,被动决策、被动制定发展战略、发展规划,加剧政府和企业的机会主义行为倾向。尤其是未能引起政府重视的企业或潜在企业要获取土地和财税政策优惠、享受优质政务服务就更加被动。

因此,优化营商环境畅通双循环必须实现“以政府为中心”向“以企业(人民)为中心”的转变,对政府权力、职能和规模进行优化,形成行政机关、司法机关、金融机构、专业技术中介服务机构等多元主体合作共治的格局,让所有企业不分性质、种类、大小,实现在法律法规、产业政策、优惠政策面前一视同仁、主动决策、自主经营,为市场主体从被动参与、被动接受向自主选择、自主决策转变搭建平台、创造环境,充分保障企业主体地位。

1.3 法治化:治理样态从运动式向制度化转变

党的十八届四中全会指出:“社会主义市场经济本质上是法治经济。”[10]国内大循环、国内国际双循环必须进入法治轨道才能保证经济循环的畅通、安全、高效和可持续。“法治化,是营商环境优化的有效保障。”[11]法治通过公开透明的规则之治、程序之治,增强营商环境的可预期性、可操作性、可救济性。恩格斯指出:“在社会发展的某个很早的阶段,产生了这样一种需要:把每天重复着的产品生产、分配和交换用一个共同规则约束起来,借以使个人服从生产和交换的共同条件。这个规则首先表现为习惯,不久便成了法律。”[12]260可见,法治就是用经过反复提炼反复适用的生产、分配、交换、消费的共同规则和经济社会规律去引导、规范现行或未来的经济社会行为的治理方式,具有增强预期、降低风险、提高运行效率等诸多优势。“只有将市场运行纳入法治轨道,才能建立公平有序的市场环境、统一规范的市场体制。”[7]只有通过法治保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管,贯通生产、分配、流通、消费各环节,打破行业垄断和地方保护,形成国民经济良性循环,有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,才能真正实现经济循环的畅通无阻。“确保社会主义市场经济在法治的轨道上运行,是社会主义市场经济发展的根本保障。”[13]因此,法治化是政府优化营商环境畅通双循环的根本的作为取向。

过去地方政府特惠型招商引资在样态上主要是“运动式”与“命令式”的。在资本极度匮乏、投资不足又面临巨大发展压力的发展阶段,政府面临各职能部门对企业服务存在“官僚主义”等常规治理机制低效甚至失败的风险,“运动式”“命令式”的招商引资有其必要性。“运动式”“命令式”招商引资打破各职能部门的常规运行,立项审批、执法检查等针对特定企业特事特办,虽然可以防止职能部门的“官僚主义”,纠正、规范职能部门的行为,但这种纠正和规范多是以个人意志为转移,不是以法律法规为准绳,具有随意性。领导关注、领导重视、领导看得见的地方,大家就重视;要是领导关注点发生了变化、重视不够或领导看不见的地方,相关职能部门为企业营造良好环境的动力就消失了,“一阵风”之后不能自主化、有序化、常态化、自动化运行。这不利于治理主体自主治理能力、依法治理能力的培养和提升,难以适应新发展阶段的要求,甚至与国家治理体系和治理能力现代化的精神内核背道而驰。

因此,政府优化营商环境畅通双循环亟待建立稳定有序的、依法依规的常规运作样态,要求尊重经济规律,以法律为准绳,充分发挥企业主体作用,使优化营商环境制度化、常态化、专业化。主要领导的重视和关注不再以叫停职能部门正常运转、常规运行的直接方式进行,而转变为通过加强思想引领、组织保障、严格考核、严肃监督执纪问责等间接方式,督促职能部门转变作风、依法主动积极履职,从而推动营商环境的可持续发展。

1.4 市场化:资源配置从政府配置向市场配置转变

党的十九届五中全会指出,畅通国内大循环要“破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍,降低全社会交易成本”[1]。“理论和实践都证明,市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”[14]习近平特别强调指出:“从广度和深度上推进市场化改革,减少政府对资源的直接配置,减少政府对微观经济活动的直接干预,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系。”[15]党的十八届三中全会专门针对技术创新中市场配置资源的问题提出要求,要健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用[16]。学界研究也表明,“政府干预程度越高,政府补贴对企业研发创新活动的促进作用越低”[17]。这都说明优化营商环境、减少政府干预有利于产业结构的优化和转型升级。构建新发展格局要求“健全各类生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制”[5],充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此,市场化是政府优化营商环境畅通双循环的关键的作为取向。

政府直接干预微观经济活动,是对生产要素的直接配置,通过土地、财税、监管政策的不公平执行来改变不同企业间的公平竞争格局。这会抑制“优胜劣汰”的市场机制发挥作用,导致创新动力不足、生产经营效率不高、产品市场竞争力不强的企业因为政府的政策优惠而被保护下来,形成“逆淘汰”,减弱企业推动制度创新和科技创新、改善生产经营水平、提高产品质量和市场竞争力的动力。扭曲生产要素所有者根据市场信号选择要素用途的资源配置机制,有损市场通过价格机制按照效率高低实现对要素资源的配置方式的效率,抑制市场信号、市场行情对企业投资决策的影响,人为导致供求关系失衡和产能过剩,阻碍各种生产要素向效率高的企业集中,直接降低整个社会的资源利用效率和生产效益。企业对政府的过度依赖,会减弱企业应对市场风险的能力。企业钻政策空子甚至通过不正当手段获得政府补贴,会加剧资源错配,导致各地产业方向雷同、盲目赶超[18]。地方政府倾力扶持的战略性新兴产业,因缺乏市场竞争的“大浪淘沙”筛选,竞争力相对较弱,可能将本地产业锁定在较低的价值链环节,抑制产业升级。

因此,优化营商环境畅通双循环要推动政府回归其本职,不直接参与生产要素等资源配置、不直接干预企业运营,退出产业发展主体、资源配置主体的角色,为解决企业发展中面临的困难发挥组织协调和公共服务功能。政府需要加强对企业行为合法合规履行诚信经营的监管职能,为所有企业平等搭建公平竞争、合作共赢、“自我表演”的“舞台”,充分运用和发挥价格机制、竞争机制的激励功能,让企业通过制度创新和科技创新、生产经营效率的提高、产品质量和市场竞争力的提升实现公平竞争、优胜劣汰,从而进一步发挥市场配置资源的决定性作用,提升整个市场社会的总效率和所有企业的活力。

1.5 国际化:从国际大循环向国内国际双循环相互促进转变

习近平强调,“开放带来进步,封闭必然落后”[19]187。营商环境的国际化是将政府政策、规制手段与国际一流水平进行比较,尽可能减小差距,带给外国投资者以坚定的投资信心与稳定的发展预期,简化在华投资流程及审核环节,对内资外资不同性质企业一视同仁,确保其自由参与市场公平竞争的权利[20]。营商环境国际化必须从行业准入标准、市场规则、税制设计等方面向发达国家学习,明确政府规制的权力边界,为“走出去”“走进来”的企业尽可能减少外贸、通关等环节的繁文缛节,在保障安全风险防范的前提下尽可能降低企业成本。

自20世纪80年代以来,中国“依赖国际大循环开启国内市场化改革,构建内部市场化大循环”的外向型发展战略,取得了中国经济持续40年高速增长的奇迹[21]。面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局,依赖国际大循环的出口导向发展战略难以适应立足新发展阶段、贯彻新发展理念、推动高质量发展、谱写新发展篇章的新使命、新要求。在强化国内大循环主体地位以化解外部环境变动对中国经济可持续发展带来的各种潜在风险与现实挑战的同时,要进一步增强中国与全球经济的联系,进一步扩大参与经济全球化的深度和广度,进一步提升中国在国际贸易、国际性组织、全球经济中的影响力和话语权,并通过全球化的深度参与和国际竞争来进一步提升中国市场主体、技术和产品参与全球化的竞争力,从根本上推动中国在“卡脖子”领域对国外的依赖逐步转变为国际社会、全球市场对中国市场、中国制造、中国技术的需求与合作,推动中国在经济全球化进程中的参与者身份向共同主导者身份转变。因此,国际化是政府优化营商环境畅通双循环的重要的作为取向。

2 优化营商环境畅通双循环的地方政府作为考量

为了营造良好的营商环境,党的十八大以来,政府通过取消、下放、合并行政审批事项、实行“互联网+政务服务”、大幅压缩行政审批时限等措施,大幅度降低投资创业的制度性交易成本,营造宽松便捷的准入环境。政府从重审批轻监管到加强事中事后监管、宽进严管、审慎监管、智慧监管,建立国家企业信用信息公示系统,营造公平有序的竞争环境和安全放心的消费环境。政府全面推进减税降费、破解融资难题、积极回应群众关切,营造富有活力的发展环境。通过多方面的努力,世界银行《2020年营商环境报告》显示,中国营商环境全球排名升至第31位,成效显著。但营商环境的根本性改善,关键在于深入推进“放管服”改革,使政府自身的改革全面彻底、深入到位。从我们的调查来看,“放管服”改革在地方政府尤其是基层政府的落实上与各级政府的政策文件规定还有明显差距,企业反映比较强烈的问题集中在行政审批权力下放、行政执法、产业扶持政策三个方面。这就需要深入剖析在优化营商环境畅通双循环中地方政府及其职能部门的作为考量,从而在深层次上寻找阻碍地方政府积极作为的主要因素。

2.1 行政审批权力取消和下放的利弊权衡

党的十九届四中全会要求“深入推进简政放权、放管结合、优化服务,深化行政审批制度改革,改善营商环境,激发各类市场主体活力”[22]。行政审批权力的下放、取消是从根本上破除制约投资创业活力的制度藩篱和阻碍生产要素自由流动的体制机制障碍。“行政审批制度本质上是政府与市场关系的集中体现。”[23]行政审批权力的取消、下放,有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,为畅通国内国际双循环提供政务服务保障。政府“主动地、不断地推进‘放管服’改革、优化营商环境,有利于为市场在资源配置中起决定性作用腾出更大空间、创造良好条件,也有利于找准政府在社会主义市场经济条件下的功能定位,更好地发挥政府作用”[24]。因此,行政审批事项的下放和取消是优化营商环境、有效提升资源配置市场化国际化水平、依法行政水平、增强市场主体平等性自主性的根本路径。

地方政府也认识到,取消、下放行政审批权力有利于增强市场主体活力、增加就业机会和产品供给。行政审批权力的取消从根本上消除市场主体市场准入的障碍,行政审批权力下放给基层熟悉具体情况具有丰富地方性知识的一线工作人员,上级领导主要对一线工作人员的行政审批进行复核和监督,能大幅度提高行政审批的准确性和效率,都将极大地增强市场主体活力。可见,行政审批权力取消或下放,可以有效降低企业的制度性交易成本,降低企业因为项目审批错失商机的风险,增强企业的自主性、平等性、活力、竞争力,提高生产经营效益。还因为市场主体数量增多,扩大税基,有利于降低税率、降低企业的税费成本;增加社会就业机会、市场产品供给,加大市场竞争力度,提高产品质量。因此,对于企业、个体工商户等市场主体和社会公众而言,行政审批权力取消、下放带来的收益多,承担的成本少。

但取消、下放行政审批权力会减少政府和市场主体的寻租机会,这导致一些地方政府部门缺乏取消下放行政审批权力的内生动力。取消行政审批权力,市场主体根据相关法律法规、技术规范、技术标准、负面清单依法自主治理,地方政府部门依法对其开展事中事后监管,将从根本上改变市场主体相对于地方政府部门的被动地位,直接消除地方政府部门在市场准入环节对市场主体进行“吃拿卡要”的机会,可以直接压缩一些负责审批的政府官员的寻租空间。行政审批权力的下放将直接减少上级政府或上级领导干部的寻租机会,还可以加强上级政府或上级领导对下级政府或负责审批的一线工作人员的行政监督,大幅度减少各级领导干部和负责审批的一线工作人员的寻租机会。但因寻租机会的减少,一些地方政府部门取消下放行政审批权力的动力不强,往往倾向于将行政审批权力紧紧攥在手中,放任行政审批权力寻租的道德风险增加。

取消下放行政审批权力,市场主体数量必然快速增长,会增加整个社会的生产安全风险,增加地方政府部门的市场监管难度和生产安全监管责任。因此,地方政府部门希望通过市场准入行政审批来抑制市场主体数量增长所带来的生产安全风险的增加,从源头上规避自身安全监管责任。“行政审批制度改革,实际上是政府管理权力和责任的配置改革。”[25]在改革实践中,对地方政府行政审批“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”的现象企业反映较多。如备案制仍采用审批制那套流程标准,导致改革效果大打折扣。实践中一定规模畜禽养殖的备案与行政审批没有太大差别,是以减弱市场活力为代价从市场准入上免除地方政府部门资源环境保护和生产安全监管责任,其实质是地方政府部门对自身安全责任的回避。随着企业登记注册便利化改革的推进,为提高企业章程合法性合规性审核的效率,减少审核工作量,降低对企业章程审核的难度和合法性风险,注册登记窗口往往采用通用的格式版本。调研发现,通用的格式版本难以准确反映不同企业的股权结构和组织结构,不能反映真实的公司或企业股东的权利义务关系,在企业向银行融资或其他投资活动时,容易产生股权纠纷,制约市场主体投资创业活力和自主性。可见,地方政府部门倾向于通过市场准入环节的行政审批来规避自身的安全监管责任,不惜牺牲市场主体活力。

对于地方政府部门而言,行政审批权力取消或下放会减少寻租机会(降低道德风险),而承担的事中事后监管责任大,增加事中事后生产安全监管责任(增加安全风险)。因此,尽管市场主体和社会公众对行政审批权力取消和下放有很强烈的期待,党中央与国务院对行政审批权力的取消和下放提出了明确的要求,但地方政府及其职能部门可能会倾向于从市场准入上减少自身安全监管责任,行政审批权力取消和下放的动力不强(如表1所示)。

表1 行政审批各相关主体的成本与收益

2.2 行政执法自由裁量空间的宽严程度把握

行政执法是生产安全、消费安全、资源环境安全、市场主体公平竞争的根本保障。行政执法的法治化、规范化、精准化是优化营商环境畅通双循环的必然要求。行政执法水平影响着经济活动的成本和市场主体的信心,提高行政执法工作的水平成为改善地区营商环境的关键[26]。各政府职能部门精准执法、严格执法、依法包容审慎执法能实现公共利益最大化,是党中央国务院的要求,也是社会公众的强烈期待。但“在行政执法中出现执法主体多、执法权限交叉重叠、执法不公、执法效率低、随意执法等问题,严重影响了政府的权威和公信力,在一定程度上制约了社会经济的发展”[27]。因此,推进行政执法的法治化、规范化、精准化,从法治层面维护各类企业的合法权益,为政府权力运行划出底线,提高营商环境的法治化水平,成为优化营商环境畅通双循环的必然趋势。

严格依法、包容审慎精准执法能实现公共利益最大化,会减少政府部门的寻租机会,但会增加目标企业(执法对象)达标排放、加强安全防护、照章纳税等生产经营成本。因此,地方政府部门和企业都存在寻租动机,从而加剧整个社会的道德风险。无论对地方政府部门还是目标企业而言,严格依法包容审慎精准执法的个人(执法者或目标企业)成本高,而直接收益小,道德风险和安全风险相伴共生(如表2所示)。行政执法尺度过严,严苛执法,会无故增加企业生产经营成本,损害市场发展活力,减损行政执法公信力,刺激市场主体谋求对行政执法者的寻租动机,加剧行政执法双方权力寻租的道德风险。行政执法尺度过宽,该严不严,会导致企业超标排污破坏生态环境、滥用资源、发生生产安全事故、税收流失、破坏市场公平竞争环境等,增加各种安全风险。可见,行政执法宽严失度都存在严重的安全风险和道德风险。因此,严格依法、包容审慎精准执法才能实现公共利益最大化。

表2 行政执法各相关主体的成本与收益

严苛执法或随意执法(缺乏包容审慎)都可能违背法律或政策的精神,会损害法律或政策执行的市场社会效益。在企业研发费用加计扣除政策执行中,研发活动认定、研发费用归集、委托研发费用真实性核实比较复杂,企业财务人员往往难以将研发费用加计扣除做得很规范,申报积极性不高,如果缺乏包容审慎的执法,企业会计人员就更不愿做研发费用的加计扣除申报,间接制约企业加大研发投入的积极性。从我们2017—2020年对某市的持续调研来看,某市2016年企业研发费用加计扣除减免企业所得税预计约为30亿元,但当年实际减免企业所得税仅7亿元;2019年申报企业研发费用加计扣除应纳税所得额160多亿元,实际抵扣应纳税所得额为120多亿元,实际减免企业所得税30多亿元,与2016年比有很大幅度的增长,但与全市370多亿元的企业研发费用(2019年全市共投入研究与试验发展经费460多亿元)相比,还有很大比例的研发投入没能享受税收减免政策,不利于激励企业加大研发投入;2018年该市只有17%的规模以上的工业企业拥有自己的研发机构。可见,企业研发和申报研发费用加计扣除的积极性都不高,亟须依法包容审慎的执法来保护和鼓励市场主体的研发活力。

严苛执法或随意执法(缺乏包容审慎)极易催生或加剧双方权力寻租行为。行政执法的复杂性、自由裁量空间、人的有限理性、双方的自利性等给严格执法准确尺度的拿捏提出了极大挑战,一旦出现偏差或双方无法达成一致认可就可能损害行政执法的严肃性和认可度,容易引发政商信任危机,催生双方权力寻租行为,异化政商关系。从我们上述调研来看,某会所一个过期的佐料被罚款2万多元,某公司因广告制作门窗的材料质量有夸张行为被罚款20万元,某农家乐自制果酒被以制假贩假处理罚款3万多元等,这些到底是严格执法还是严苛执法、机械执法、随意执法,都极易引起执法双方的争议。法律法规极其复杂,针对的情况又千差万别,行政执法有很大的自由裁量空间,这给随意执法、严苛执法、机械执法、权力寻租留下了很多机会,极易引发政商信任危机,政商关系被异化的风险极高,政府公信力受损的风险和道德风险极高,甚至不排除有执法人员将严苛执法或放任执法当成实现权力寻租的手段。

2.3 产业扶持政策的短期利益与局部利益考虑

政府通过财政补助、税费减免等优惠政策激励企业以更大的力度开展科学技术创新、经营模式创新、产品研发、产业转型升级,是优化营商环境畅通双循环的重要手段。根据产业扶持政策是针对所有企业或同类型的所有企业,还是针对所有企业中的某些特定类型企业或某类型企业中的某些特定企业进行财政补助、税费减免,可以将其分为普惠性扶持政策和特惠型扶持政策。因为企业众多且类型划分太过复杂,普惠与特惠的区分是相对而言的,但各自对产业扶持政策中相关主体的成本与收益的影响是不同的(如表3所示)。

表3 产业扶持政策各相关主体的成本与收益

(续表3)

相对于普惠性扶持政策,特惠型扶持政策短期利益、局部利益见效快,对地方政府部门更有吸引力。特惠型扶持政策针对一些重点企业、龙头企业、外来企业尤其是吸引跨国公司或外埠大型企业集团总部入驻而给予一些特别优惠政策。特惠型扶持政策能促进龙头企业带动本地产业链的优化布局与转型升级,加强技术创新的龙头引领,为其他企业增加供应链产业链机会,尤其对地方政府部门来说,容易产生明星效应、品牌聚集效应、增加寻租机会,追求短期效益见效快。但特惠型扶持政策的弊端与风险往往可能会被地方政府忽视。

一是特惠型产业扶持政策损害市场整体效益和长远利益的风险大。特惠型扶持政策存在要素资源政府配置程度高、产业导向失误风险高、审计风险高、市场总效率不高、政策执行成本高、执行操作难,尤其是加剧企业间的不公平竞争、形成马太效应,增加资源错配风险,加剧逆淘汰风险、长远利益被忽视风险,尤其加剧地区间恶性竞争风险。外埠大型企业集团总部是落户在国内的A区还是B区,不过是地区间互挖企业注册、经济考核指标在各地区之间的转移,无助于全社会总效益的提升,尤其是具有地方保护性质的特惠政策不仅花费了宝贵的公共资源,还可能阻碍国内大循环。

二是特惠型产业扶持政策增加寻租机会,加大腐败风险。一些企业反映,各种产业补贴政策没有在政务网站上集中展示,知晓度不高、程序烦琐、申请困难,没有在网上一站式办理的渠道,没有申请、审批、办理过程、办理结果的实时信息跟踪反馈;有些部门的产业补贴政策出来后,只给两三天时间,申报就截止了,企业无准备资料时间。可见,特惠型产业扶持政策的发布、申报、审批各环节的合理化、规范化程度低,尤其是暗箱操作,给权力寻租留下的空间过大。

三是特惠型产业扶持政策执行操作难。产业扶持政策往往从企业规模、场地、纳税、社保、就业等方面设置了申报条件,往往达得到条件的企业是比较好的企业,但申报补贴项目还有填不尽的表格、走不完的程序,即便申报成功能获得的补助金额又不多,吸引力不够,申报积极性不高;而达不到条件的企业往往最需要资金扶持,却没有申报资格。从我们的调查来看,该市某区政府规定,对在京东、阿里巴巴等主流电商网站开设旗舰店并形成销售的规模以上的工业企业一次性补助5万元。但由于设置的申报门槛过高、申报手续烦琐和补贴额度缺乏吸引力,申报者寥寥无几。这说明,特惠型产业扶持政策设定难度大,申报、审批操作难。

可见,特惠型补助政策操作性差,存在破坏市场公平、滋生腐败的风险,难以增强企业的获得感和满意度。加强普惠性基础设施建设、降低物流融资能源成本、普惠性减税降费等产业扶持政策,尽管政策针对性不强,但能普遍性地激发企业活力、增加企业数量、扩大税基降低税率、增加就业岗位、增加产品供给、增强企业自主性平等性。不过,由于普惠性扶持政策寻租机会减少、见效慢,地方政府部门采用的积极性不高。因此,需要激励地方政府部门多用普惠性产业扶持政策,在不得不用的情况也需要提高特惠型政策的针对性、有效性、公正性与透明度。

3 地方政府积极作为优化营商环境畅通双循环的推进路径

针对地方政府优化营商环境畅通双循环的作为取向和作为考量,需要深入贯彻落实习近平“要以机制和政策制度改革为抓手,坚决拆壁垒、破坚冰、去门槛,破除制度藩篱和利益羁绊”[28]的明确要求,大力夯实放管结合的制度基础降低简政放权安全风险、以优化营商环境政府作为目标为指归健全领导干部考核评价体系、健全营商环境法律救济机制加强市场主体权益保障,从而进一步激发各级地方政府简政放权、严格依法包容审慎精准执法、科学制定执行产业扶持政策的动力,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境。

3.1 夯实放管结合的制度基础降低简政放权安全风险

2019年国务院发布《优化营商环境条例》,要求持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,加强和规范事中事后监管,着力提升政务服务能力和水平,切实降低制度性交易成本,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力[29]。随着简政放权、放管结合、优化服务改革的深入推进,事前准入审批事项越来越少,对越来越多的活动事项,须逐步建立以行为主体自律为主、政府对自主治理的行为主体的市场行为和社会行为的事中事后监管为辅的放管结合的监管机制:各级政府依据市场社会活动事项的社会危害风险等级下放、取消行政审批事项,市场社会行为主体依法自主治理、自负其责,专业技术服务机构公平竞争为市场社会行为主体提供技术服务并承担损失赔偿、行政处罚甚至刑事责任,政府相关部门依法对市场社会行为主体(包括专业技术服务机构)的行为进行事中事后监管、严肃追责,从事某特定活动的公民、法人或者其他组织及其所聘请的专业技术服务机构合力监督政府相关部门的行政审批、行政执法行为(如图1所示)。要建构简政放权、放管结合的监管机理,亟须从风险防范、规范供给、主体自律、专业技术服务市场培育、监管信息化社会化等深层路径上下功夫。

图1 放管结合监管机制的运行机理

一是根据市场社会行为主体活动事项的社会危害风险大小分级取消行政审批事项。在资源类、垄断类等仍需保留行政审批的领域,放松对市场主体准入的限制,引入招投标等市场竞争方法。即便是与资源环境、健康和公共安全等紧密相关的活动事项,也要逐步建立健全负面清单等行为规范,逐步扩大市场社会主体依据负面清单自主治理的空间。对各种活动事项建立技术复杂程度和社会危害风险分级制度,根据其社会危害的破坏性、即时性、不可逆性、迅速扩散性、风险发生概率大小等建立风险评价指标体系和风险评估标准,对各种活动事项建立社会危害风险分级制度,为行政审批事项的取消或下放提供规范的科学依据。

二是以负面清单为主健全公开透明的行为规范和监管依据。简政放权包含政府透明度、制度规范的完善等重要内容,“完善制度规范则要求政府的所有活动都要有明确的制度依据”[30]。地方政府尤其是基层政府必须依据上位法律法规结合地方实际建立健全科学的、具体的、明晰的、适应性操作性强的、充分明示的权责清单、负面清单、土地规划、发展规划、技术标准、技术规范,为企业、社会组织、公民等行为主体提供公开透明的依法自主治理的行为规范和政府部门的监管依据。对哪些活动事项会直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护、土地资源利用、人身健康、生命财产安全,需要什么样的法定条件、资格资质条件,应该采用什么样的方式、达到什么样的技术标准、技术规范,才能在哪些规划区域从事什么样的活动、生产哪些设施设备、产品物品等等相关事项的要求,都应全面、明确、浅显地规定在管理规范和负面清单中。并将这些规定通过多种形式公开,让所有从事该特定活动的行为主体或服务机构依照相关要求自主治理,而相关部门依据这些要求对其开展执法检查巡查抽查进行事中事后监管,严格执法、严肃追责、自负其责。

三是培育行为主体的责任意识和法治思维,不断提升依法自主治理能力。要用简政放权留足企业、公民、社会组织依法自主治理的空间,加强法治宣传、负面清单宣传,通过企业开办、项目投资网上告知同步学习负面清单及相关管理规定等程序设计,促进行为主体提升责任意识、法治思维,充分理解违法违规行为的不利后果。尤其要加大培育会计师、律师、认证机构、检验检测检疫机构、专业技术设计、专业技术服务实施等专业技术服务机构的力度,为一般行为主体提供合法合规合标的专业技术服务保障,提升其依法自主治理的责任意识和责任能力。通过必要的专业技术资质资格认定、建立网上中介服务超市等措施大力培育和规范专业技术服务市场,提升专业技术服务技能和行业竞争水平。通过专业技术服务机构为一般行为主体提供专业技术服务有效防范社会危害风险,通过专业技术服务机构间的有效竞争提高服务效率和质量、降低服务价格,通过政府的严格执法检查加强法律责任保障,从而构建放管结合的监管机制。

四是创新日常监管方式,大力提升监管信息化社会化水平。各级政府分类别分风险大小推进“双随机、一公开”制度落实,开展跨部门联合抽查、不定向综合抽查市场主体,在实现抽查事项全覆盖的基础上,加大对安全生产、生态环保、食品药品等重点领域的监管力度。整合执法力量,推动市场监管职能归一、队伍合一,实施综合监管,实现“进一次门、查多项事”,推动市场监管效能最大化。利用互联网+大数据、网络数据库、地理信息平台、GPS技术、视频监控、物联网技术、前端智能感知系统,畅通政府部门之间以及政府与企事业单位、社会组织的数据资源整合渠道,实现对企业生产经营的劳动监察、生产安全、质量安全、税收、资源环境保护的智慧监管,以智慧监管推进精准监管、审慎监管和公平监管。构建跨部门、跨行业信用信息共享的信用体系,建立健全相应的行业信用规范和制度,按照“信用中国”的信息标准和技术规范,建立信用信息网络系统,为社会提供“一站式”查询服务,加强信用查询及信用报告在政府采购、招标投标、评优评先、资格限制等领域的应用,全面保障市场运行的公平诚信。

3.2 以优化营商环境政府作为目标为指归健全考核评价体系

将优化营商环境的政府作为目标充分融入领导干部的考核评价中,以考核评价这个指挥棒来引导地方各级政府加大简政放权力度。各政府职能部门在坚持安全风险防范底线的前提下依法包容审慎监管执法,坚决克服地方利益束缚,坚持从全局谋划一域、以一域服务全局,科学制定执行各种产业扶持政策,从而从市场准入、行政执法、产业扶持、司法保护等各环节打破行政区划壁垒,避免地方保护、恶性竞争,加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

一是加大市场主体数量在年度考核中的指标权重。可以从纳税、社保、就业、营业收入、场地等不同方面来认定有效市场主体数量,从有效市场主体新增数量、存活年限等方面设定考核指标,从而激励各级地方政府对新老企业、各种类型不同规模的企业和个体工商户都平等地加以激励保护。合理设置从外地新迁入本地的企业相关数据计入年度考核指标的时间限制,避免各地区政府追求短期利益和通过产业补贴政策相互挖企业注册的恶性竞争。

二是将政务服务流程、效率、市场主体满意度纳入各级地方党政领导干部、政务服务人员的平时考核、年度考核评价中。对各级地方政府及其职能部门编制的行政审批事项目录,行政审批事项名称、条件、材料、流程、时限等及其标准化程度,“首问责任制”“服务承诺制”“责任追究制”“一站式”“窗口式”“一条龙”“互联网+政务服务”“一口受理”“单轨运行”“内外网兼容”“前后网兼容”“一网通办”等运行情况,综合运用检查督查、审计、评估、调研、随机抽样电话回访评价等手段,严格评估考核,以评促放、以评促改、以评促优。

三是将各地方财税金融能源物流服务水平、企业成本水平等纳入各级地方党政领导干部及其班子年度考核、任期考核、专项考核评价中。通过考核指挥棒,加强各地区企业财税金融能源物流成本的测定和评估调查。加大对政府减税降费、结构性减税、电子发票第三方平台涉税服务收费,各类金融机构数量、资金供给、银政企平台、贷款品种、贷款审批流程、批贷效率、中小微企业贷款产品和服务、银行机构有序竞争、企业改制上市、企业直接融资规模,水电气安装服务、消防配套设施验收、用能成本、涉企电价收费、电网清费,交通基础设施项目建设、农村路网、检验检测、交通运输收费,建立科技创新、技术研发、品牌打造、人才引进基础设施平台、信息和交易平台、中介服务平台等综合情况的评估调查和企业成本测定。加大中央和省级政府对各地降低企业财税金融能源物流成本的督查力度,建立注册会计师等专业人士组成的企业降成本督查小组,对各地降低企业财税金融能源物流成本的情况进行督查。

四是将各级政府各职能部门的产业补贴政策执行情况和企业满意度纳入平时考核、年度考核和专项考核评价中。对各级政府及其职能部门是否建立统一的产业政策申报平台,产业补贴政策发布、申报、公示、反馈情况,指定网站统一发布、统一申报入口情况,审批进度公开查询情况,统一公示审批结果情况等进行评估调查和测评,纳入领导干部考核评价中。

3.3 健全营商环境法律救济机制加强市场主体权益保障

政府需要加强各类市场主体合法权益平等保护,营造公平正义的法治环境。坚持依法平等保护不同所有制、不同地区、不同行业市场主体,坚持各类市场主体的诉讼地位平等、法律适用平等、法律责任平等,为各类市场主体提供平等法治保障,推动形成平等有序、充满活力的法治化营商环境。

一是建立健全行政审批、行政执法事项设定的立法审查机制。在法治约束不力的前提下,行政管理者往往出于自身利益考虑而不断额外设立行政审批、行政执法项目,增加“寻租”机会,从而使行政审批、行政执法最终偏离社会公共利益这一根本目标。因此,在行政审批、行政执法事项的设定中建立立法审查机制,对所有的政府管制、行政审批、行政执法事项进行严格的人大立法审查。根据职权法定原则和风险防范要求,由各级人大及其常务委员会依法清理各级政府、各职能部门的行政审批、行政备案、行政执法事项,对没有法律、法规、规章依据的,一律予以取消。对有法律、法规、规章依据的,依据安全风险大小逐一清理,对安全风险大的予以保留,对安全风险可自主治理的事项一律予以取消或下放,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不干预企业生产经营自主权。

二是加大行政审批、行政执法争议的司法救济力度。行政管理相对人对行政审批、行政执法不服的,鼓励提起行政复议、行政诉讼,胜诉后可获得一定的行政赔偿。对于行政审批部门对申请人提出的行政审批申请不予受理、收取费用、超过承诺办理时限或法定时限尚未办结、审批未通过等具体行政行为不服的,以及对于行政相对人对政府职能部门的行政执法等具体行政行为不服的,要进一步健全行政复议、行政诉讼的衔接机制、便捷机制、赔偿机制和行政责任人的追偿机制。对抽象行政行为进行司法审查是司法权监督制约行政权的重要方式,过窄的行政诉讼受案范围使得大量的行政规范性文件游离于司法审查之外。面对优化营商环境的现实要求,亟待修改《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第二款关于人民法院不受理公民、法人或者其他组织对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”提起的诉讼等相关规定,赋予相应级别的司法机关对不应保留的行政审批、行政执法事项等抽象行政行为的审查权力,加强对行政机关设定行政审批、行政执法事项的司法监督。

三是健全纳税人权益救济机制。尤其针对企业特别关心的税务服务问题,建立税收征管执法行为负面清单制度,建立税务专管员恶意行为投诉机制,规范税务专管员的征管执法行为。增强企业等市场主体在税务专管员和税务机关领导干部平时考核、年度考核、专项考核、任期考核中的考核评价权重。建立纳税纠纷裁决机制、纳税主体权益救济机制,在保证纳税主体依法履行纳税义务的同时,降低税务专管员的执法随意性,有效保障纳税主体财产权益不受侵犯。

四是健全公司章程法律风险防范机制。公司注册的章程审核由部门审查制改为企业承诺制。市场监管局不再审核企业章程,由公司签订公司章程违法无效承诺书,做出公司章程不违反《公司法》等相关法律法规的承诺。违反相关法律规定的,公司章程自然失效。由行业协会组织引导企业建立公司章程合法性审查三方自律机制。由行业协会搭建行业企业章程合法性合规性审核的法律服务平台,引导企业委托第三方法律服务机构加强企业章程合法性合规性审核,由法律服务机构承担其所审核的企业章程发生法律风险后的法律责任。

4 结语

优化营商环境破除制约市场主体活力和市场要素自由流通的体制机制障碍使经济循环畅通无阻是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的根本路径。要实现经济循环的畅通无阻,政府必须坚持市场化、法治化、国际化的行为目标导向,加快构建具有更强平等性、自主性、开放性的营商环境,更大激发市场活力和社会创造力,增强发展动力。深入剖析地方政府及其职能部门优化营商环境畅通双循环的作为考量会发现,因安全监管责任的增加和寻租机会的减少,地方政府部门推动行政审批权力取消、下放的动力不足;因行政执法的自由裁量空间和政商双方的寻租动机,地方政府部门精准执法、严格执法、依法包容审慎执法动力不足;因短期利益和局部利益的追求,偏爱特惠型产业扶持政策,地方政府部门提升营商环境平等性自主性的动力不足。因此,要大力夯实放管结合的制度基础降低简政放权安全风险,以优化营商环境政府作为目标为指归健全领导干部考核评价体系,健全营商环境法律救济机制,通过对行政权的立法监督、司法监督加强市场主体权益保障,从而进一步激发地方政府部门简政放权、严格依法包容审慎精准执法、科学制定执行产业扶持政策的动力,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合,为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境,畅通国内大循环、促进国内国际双循环,实现经济行稳致远、社会安定和谐,推进国家治理体系和治理能力现代化。