新时期国土空间矿山生态修复规划研究：以南宁市为例

李梦露，何 舸，王成坤

(中国城市规划设计研究院深圳分院，广东 深圳 518040)

国土空间开发利用和城市化建设过程往往伴随着城市及周边地区矿产资源的开采，由此形成的废弃矿山给城市带来较为严重的生态问题。随着我国经济实力的增强和生态环境保护意识的提升，废弃矿山的生态修复及改造利用受到越来越多的关注。矿山生态修复是指通过科学、系统的修复工程对废弃矿山进行治理，并采取生态抚育措施使其环境功能逐步恢复，自身形成可持续良性发展。目前，我国矿山生态修复存在矿山关闭后未及时开展修复治理、修复治理方式较单一、法律法规及管理制度落实不到位、尚未形成完善的生态修复规划体系和评价指标体系、缺乏有规模的市场主体等方面的问题，各方面工作亟需完善[1]。

党的十八大以来，生态文明建设成为了统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。近年来，随着对废弃矿山修复认识的不断加深，相应理念从“矿山土地复垦”“矿山地质环境恢复治理”逐步提升至“矿山生态修复”，更加突出“山水林田湖草是一个生命共同体”，强调全要素统筹、系统性治理[2-3]。国家及各部委根据新时期生态文明的新理念，相继从规划管控、系统修复、资源利用、土地供应、保障机制等方面对矿山生态修复提出了相关要求。 因此，矿山生态修复规划应从宏观、中观、微观等不同尺度对不同范围内已关闭矿山的生态系统恢复与构建、土地再利用方式、修复技术方法、工程建设规模等内容在时间、空间上进行科学合理的安排与布局。 本文以南宁市为例，对新时期国土空间矿山生态修复规划的框架和内容进行了理论梳理和实践探索，以期为国土空间生态修复提供参考。

1 矿山生态修复的理论基础

矿山生态修复是典型的系统性工程，其工作主要体现在物质资源提升、场地价值改善、机制转化三个方面(图1)。物质资源提升主要通过地灾整治、环境治理、景观再生等方式提高废弃矿山的安全性，降低生态风险，提高生物多样性。场地价值改善包括价值提升及转化，是指在无害化、资源化基础上将废弃矿山恢复使用价值并得到利用，最终实现场地的经济、社会、生态价值最大化。机制转化是指遵循资源的自然规律和经济规律，建立生态补偿保障机制、以产权约束为基础的管理体制，确保资源所有者、使用者的合法权益不受损害[4]。矿山生态修复涉及到的理论及学科众多，项目时空跨度较大且往往需要持续性的经济投入[5]，只有资源提升、价值改善、机制转化这三方面都保障渠道畅通，矿山生态修复才能形成真正的良性循环。

图1 矿山生态修复的内涵Fig.1 Concept of mines ecological restoration

废弃矿山生态系统存在的问题往往较复杂，选择何种生态修复模式应通过系统性分析和评估后予以明确。矿山生态修复模式适宜性应根据上位规划并结合项目所在地生态敏感性、区位条件、可利用资源、项目资金保障程度等进行综合判断(表1)。一般而言，后续土地利用程度越高则场地安全性要求与相对治理成本越高，需要通过一定的收益模式进行平衡。后续不进行土地利用的废弃矿山场地安全性要求与相对治理成本较低，但需要通过政府全盘统筹区域内多个废弃矿山，从而保障修复及维护资金供应。

表1 矿山生态修复模式适宜性分析Table 1 Suitability analysis of mines ecological restoration pattern

2 矿山生态修复规划的基本内容

2.1 规划方法及发展进程

目前各类矿山生态修复规划编制多基于生态安全格局理论、景观理论、共轭理论等理论方法，采取目标规划法、景观生态规划法、适宜性评价法、经验分析法等[6-9]，分析确定矿山生态空间分布格局，选择适宜的修复工程技术，最终实现生态系统的恢复重建及土地的开发再利用。在实际规划编制过程中，选择何种生态修复理论及规划方法往往需要根据修复目标、场地现状等进行论证分析，有时也需要将多种不同方法进行结合，才能得到合适的规划方案。

经过几十年的探索，我国部分地区已将多层次、跨尺度的矿山生态修复规划相关内容纳入土地利用总体规划、土地整治规划、生态保护规划中，部分省、市、县也专门编制了矿山复垦规划用于指导建设实施[9]。已编制的矿山生态修复规划已经取得一定成效，但仍存在覆盖范围不广、系统性不强以及实施性较差等问题。同时，在新时期生态文明思想引导下，矿山生态修复规划的目标不再是单一技术层面的治理规划，需遵循自然系统的内在规律，强调整体性、系统性，整合多方资源，提高“社会-经济-自然”复合生态系统的弹性，从而实现矿山生态系统良性循环和永续利用。

2.2 各层次规划内容

矿山生态修复规划是明确矿山修复功能定位的顶层设计，是指导矿山修复建设工程、土地整治及用途管制的重要依据。矿山生态修复既涉及到规划、设计和实施等方面的技术问题，也涉及到法律法规、制度、标准的建立[10]。为保证能够有序开展矿山生态修复相关工作，需在宏观层面和中观层面，以矿山生态修复规划为引领，优化矿区国土空间布局；在微观层面，则需要依靠矿山生态修复方案明确工程安排及具体措施。

在宏观层面，矿山生态修复规划应基于整体评估、分区管控、分类指引，明确保护范围，预留开发空间，对资金保障、组织实施等方面提出建议。可将区域内废弃矿山及其周边相关范围划分为严格保护区、弹性预留区、农业农村发展区、城镇发展区等功能分区，并进行分类指引[11]。对需要保护的废弃矿山通过刚性底线管控实行严格保护，其余可进行适当开发的区域实现弹性发展预留。在中观层面，矿山生态修复规划应基于多个上位规划，定量定性分析、分区分类施策，明确修复目的，细化修复分类，划定修复区域，量化工作内容。在宏观功能分区的基础上可进一步将待修复区域细化为生态保护类、基本农田类、城镇集中建设类、一般农业类、林牧业发展类、特别用途类等不同类别，并确定各分类的修复规模及方法[8]。在微观层面，矿山生态修复实施方案对单个废弃矿山具体修复治理措施进行工程设计，明确具体技术方案、工程费用、进度安排等内容。

2.3 与其他规划的衔接

矿山生态修复规划作为国土空间生态修复规划的有机组成部分，在“五级三类四体系”的国土空间规划大框架下，需要与其他相关的规划进行衔接。矿山生态修复规划作为矿产资源总体规划的下位规划，需在治理目标、治理区划定等方面需与其进行衔接，也应从生态修复策略、土地再利用等方面对矿山地质环境保护与土地复垦方案进行指引[12]。

同时，矿山生态修复规划需与国土空间总体规划进行融合提升系统性，与国土空间详细规划对接增强实施性。宏观层面的矿山生态修复规划可对接市级及以上的国土空间总体规划，中观层面的可对接县级及以下的国土空间总体规划及详细规划。

3 规划实践

本文以南宁市大都市区内废弃矿山作为研究对象，对其存在的问题进行分析与评估，并探讨总体规划层面国土空间废弃矿山生态修复规划的规划方案，以期为南宁市后续矿山生态修复详细规划和工程实施提供指导。

3.1 研究区范围

研究区为《南宁市国土空间总体规划(2020—2035年)》所确定的大都市区，包括兴宁区、江南区、青秀区、西乡塘区、邕宁区、良庆区、武鸣区以及横县的六景镇和峦城镇，总面积10 331 km2。

3.2 现状问题

研究区内现有废弃矿山约80个，以小型及以下采石场为主，主要包括历史遗留矿山、已关闭矿山及即将到期关闭矿山，具有数量多、分布广、单个规模偏小等特点。南宁市矿山生态修复主要面临着矿山开采作业不规范，易引发多种地质灾害；废弃矿山存在地表水及土壤污染；矿区土壤条件变恶劣，造成生态系统退化等问题。

3.3 技术路线

矿山生态修复以问题导向与目标导向相结合，资源供给与发展需求相耦合，遵循无害化、稳定化、生态化原则，通过科学、系统的修复工程和措施，使废弃矿山生态环境达到可持续良性发展，在有条件的地块实现对土地资源的再利用[13]。对研究区内废弃矿山进行全面调查分析，以恢复和重建社会-经济-自然耦合型生态系统为目标，结合南宁市城市功能布局、土地利用和生态保护等相关要求，以生态规划的理论方法作为主要手段，明确废弃矿山保护与开发需求，并结合土地资源供应情况，确定修复目的，开展生态修复及功能利用空间布局，分别提出多种生态修复策略(图2)。

图2 技术路线图Fig.2 Technical routes

3.4 规划方案

3.4.1 划定功能分区，明确保护与开发需求

基于绿色发展理念，协调经济发展和环境保护，通过刚性与弹性相结合的方式，将研究区内的废弃矿山进行分区划定。

针对研究区内废弃矿山现状，以小规模单个废弃矿山、整体矿区作为评估单元，在整体矿区的评估单元内需要进一步细化单元内分区。将位于生态保护红线、基本生态控制线以及基本农田区域的评估单元或评估单元内与之存在重叠部分均划定为严格保护区，其余的评估单元根据选取的评价指标进行综合评价，分别将符合相应条件的评估单元划定为城镇发展区、农业农村发展区、弹性预留区、严格保护区(图3)。其中严格保护区内的土地及其资源以严格保护为主，不进行开发利用；其余三个分区则可根据相应的资源禀赋条件进行一定程度的开发利用或适当预留。

图3 矿山功能分区划定流程Fig.3 Delineation process of mines functional division

结合对废弃矿山保护与利用较为关键的因素，选取区位条件、与生态敏感区距离、周边发展资源、人类活动强度、交通可达性等评价指标，定性、定量进行功能分区综合评估[14-15]。

首先通过区位条件评价将各评估单元进行初步筛分，与大中型城镇距离较近的初步划分为城镇发展区，与大中型农业园区、产业园等距离较近的初步划分为农业农村发展区，其余初步划分为弹性预留区；其次根据与生态敏感区距离得到调整后分区；最后综合考虑周边发展资源、人类活动强度、交通可达性后得到整体发展前景这一指标，结合整体发展前景对调整后分区进行优化，得到最终功能分区(表2)。

表2 最终功能分区评价参考表Table 2 Assessment form of final functional division

城镇发展区的特点为具有较好的建设条件和示范效应，与城市距离近，易成为城镇发展的活力点，此分区进行人为修复可产生较大社会经济效益。农业农村发展区土地资源尚可，具备一定利用价值，多临近农村、郊野地区，处在自然景观向人为影响下的景观过渡区域，在修复方向上以恢复生态为主，适当兼顾社会经济发展。弹性预留区往往资源条件一般，多在生态保护红线及自然保护区周边较近范围，短期内以保护为主，并进行弹性预留，后续可根据周边条件进一步明确开发保护需求。严格保护区内以保护为主，恢复场地的生态功能，不进行开发利用或利用程度极低(图4)。

图4 矿山功能分区Fig.4 Functional division of mines

3.4.2 资源转化能力评估，预判土地资源供应情况

废弃矿山资源转化需考虑治理技术成熟度、所需投资资金、可资源化规模等因素的影响，只有经过无害化、稳定化治理后，废弃矿山才能转化为合格的自然资源实现可靠的土地供应[4]。

通过地质灾害、生态环境两个维度对废弃矿山的环境损害程度进行评估。地质灾害危险性是对废弃矿山内是否存在崩塌、滑坡、地面塌陷等不良地质现象进行明确，并适当考虑地形地貌破坏及土地损毁程度，综合判断其整体危害程度。生态环境污染情况是对废弃矿山产生的废水、废渣是否对场地内及周围的地下水、地表水、土壤造成污染，是否有废渣堆积、废气排放等现状情况进行综合判断，明确污染状况。

综合地质灾害危险性及生态环境污染情况，采取极限条件法，以限制性最强、治理难度最大的问题类型作为环境损害程度评估结果表征，损害程度可分为较轻、一般、严重三级。并在此基础上结合各项目修复资金保障情况，对各废弃矿山土地资源供应能力进行预判。损害程度为较轻、一般且修复资金较有保障的废弃矿山，土地资源供应能力较强；损害程度为严重且修复资金较无保障的废弃矿山，土地资源供应能力较弱；其余类型的废弃矿山土地资源供应能力为一般。

3.4.3 明确修复目的，制定分类修复策略

为保障矿山生态修复项目有效实施，提高修复资金利用的合理性，需从整体规划与区域统筹层面对矿山生态修复目的进行明确，并进一步通过中观层面规划、微观层面设计进行完善和优化。

从功能分区角度进行需求分析，从土地资源供应能力进行供给分析，两者相耦合从而明确废弃矿山修复目的。土地资源供应能力为较强的废弃矿山，可维持其功能分区的土地利用程度，并根据资源条件进行深化；土地资源供应能力为一般的废弃矿山，可维持其功能分区或经过进一步定量分析降低其土地利用程度；土地资源供应能力为较弱的废弃矿山，适当降低其土地利用程度。

一般可将废弃矿山修复目的根据土地利用程度的高低分为城镇集中建设类、一般农业类、林牧业发展类、特别用途类、生态保护类、基本农田类等不同类型，需分类制定修复策略[16-17]。

1) 城镇集中建设类：此类废弃矿山的土地利用程度较高，可将废弃矿山进行符合要求的城市建设、旅游开发等，具有较高的人工干预程度。对于功能分区为城镇发展区且土地资源供应能力为一般、较强的废弃矿山，可通过此种方式进行开发利用。

2) 一般农业类、林牧业发展类：此类废弃矿山可结合自身需求开展一定程度的土地利用，保留一定量原废弃矿山场地特征，并将其作为设计亮点进行景观打造，可作为耕地、园地、林地、牧草地等农林类用地使用。功能分区为农业农村发展区且土地资源供应能力为一般、较强的废弃矿山，可通过此种方式进行适度开发。

3) 特别用途类：此类废弃矿山短期可不进行开发利用，待后续条件成熟后再进一步明确其使用目的。基本保留原废弃矿山场地特征，以自然恢复为主，辅以一定量人工干预，适度打造郊区开敞空间。功能分区为弹性预留区且土地资源供应能力为一般、较强或功能分区为城镇发展区与农业农村发展区土地资源供应能力为较弱的废弃矿山，可按此种方式进行保护利用。

4) 生态保护类、基本农田类：此类废弃矿山以保护为主，通过开展地质环境治理，实现场地复绿，恢复场地生态功能，不进行大规模开发利用。基本农田遵循相关要求进行有限度的耕种使用。功能分区为弹性预留区且土地资源供应能力为较差以及功能分区为严格保护区的废弃矿山，可按此种方式进行保护。

4 结 语

矿山生态修复是国土空间生态修复的重要组成之一，其相关工作开展需基于“社会-经济-自然”复合生态系统理念，以污染控制与安全隐患排除为内核、功能恢复为目的、长期监控为保障，推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式[18]。

通过编制不同层次的国土空间矿山生态修复规划，强化规划管控引领，开展系统性、整体性分析，明确修复目的，分区分类制定系统修复及资源综合利用方案，并从政策法规、管理体系、保障措施等方面提出建议，才能提升废弃矿山国土空间和自然资源综合利用价值，实现经济、生态和社会效益的相互统一。