沈阳市低碳发展成效、问题与应对策略

【摘要】 城市低碳发展是实现我国低能源消费量和低碳排放建设的主要目标，城市将成为我国低碳发展的领路者，而低碳试点政策正是有效推动了城市的低碳发展。文章系统总结了沈阳市获批低碳试点城市以来低碳发展取得的总体成效，深入剖析低碳发展过程中存在的问题及原因，结合未来发展形势提出了具体的对策建议，为沈阳市“十四五”应对气候变化和推动低碳发展策略的制定提供科学参考。

【关键词】 低碳试点;成效;策略;沈阳

【DOI编码】 10.3969/j.issn.1674-4977.2021.03.027

Achievements，Problems and Countermeasures of Low Carbon Development in Shenyang

WEN Na

（Shenyang Environmental Monitoring Centre，Shenyang 110015，China）

Abstract： Low carbon development of cities is the main goal to realize the construction of low energy consumption and low carbon emissions in China. Cities will become the leaders of low-carbon development in China，and the low-carbon pilot policies are effective in promoting the low-carbon development of cities. This paper systematically summarizes the overall achievements of low-carbon development in Shenyang since it was approved as a low-carbon pilot city，deeply analyzes the problems and causes in the process of low-carbon development，and puts forward specific countermeasures and suggestions combined with the future development situation，so as to provide scientific reference for Shenyang to cope with climate change and promote the formulation of low-carbon development strategies during the "14th five year plan".

Key words： low carbon pilot;effect;strategy;Shenyang

當今，气候变化已经成为人类社会面临的共同问题。作为发展中国家，我国不仅将绿色低碳发展视为积极应对全球气候变化应尽的国际义务，更将其作为建设美丽中国、实现“两个一百年”奋斗目标的内在需要和战略需求，尤其是在百年未有之大变局下，我国提出在2030年前二氧化碳排放达峰，2060年前实现碳中和。在国家战略和顶层设计层面，我国政府实施了一系列重要举措，为推动低碳发展提供了有力保障。到目前为止，我国先后确定了三批低碳试点省区和低碳试点城市，低碳试点工作已经在全国全面展开。

2017年，沈阳市进入我国第三批45个低碳试点城市之列，作为低碳试点工作的主体，按照中央和辽宁省工作部署要求，立足沈阳实际，坚持先行先试，低碳发展取得了阶段性成效。文章归纳总结了沈阳市获批低碳试点城市以来低碳发展取得的总体成效，深入分析低碳发展过程中存在的问题及原因，结合“十四五”发展形势提出了具体的对策建议，为沈阳市“十四五”应对气候变化和推动低碳发展策略的制定提供科学参考。

1 沈阳市低碳发展的主要成效

1.1 以较低的能源消耗维持了经济的平稳增长

“十三五”以来沈阳市能源消费总量保持平稳增长，能源消费总量的上升与经济复苏关系密切，工业经济的快速增长需要大量的能源消耗，2016-2019年沈阳市能源消费的年均增速分别1.2%，而2017年以来沈阳市主要经济指标逐步好转，经济发展总体上稳中有升，GDP年均增速为5.8%。由图1可见，能源消费平均增速低于国民经济平均增速，表明沈阳市能源利用效率有了较大的提升。

1.2 单位GDP能耗强度逐年下降

2016-2019年，沈阳市万元地区生产总值能耗呈现明显的下降趋势（见图2），2016年最高为0.543吨/万元，随后开始逐年下降。2019年全市万元地区生产总值能耗为0.474吨/万元，同比下降2.1%，较2015年底累计下降12.2%，完成“十三五”能耗控制任务进度的81.3%，超额完成辽宁省下达的目标考核任务。

1.3 二氧化碳减排成效明显

2017年以来，通过深入实施低碳城市试点方案，沈阳市二氧化碳排放强度持续降低，2016-2019年全市单位GDP二氧化碳排放较2015年累计下降18.6%，超额完成累计进度目标。

1.4 支撑能力全面提升

自2017年获批国家低碳城市试点以来，沈阳市委、市政府始终把低碳发展放在更加突出的战略地位，不断夯实低碳发展的基础能力建设，初步形成了较为完善的低碳发展支撑体系。一是加强组织领导，成立气候变化专职管理机构，市经信委、市建委、市政府办公厅和市生态环境局分别设立了建筑节能办、公共机构节能办和减排办专项工作办公室;二是完成了2015-2017年沈阳市温室气体排放清单的编制工作;三是加强了温室气体排放统计核算制度和信息披露制度建设;四是初步搭建起沈阳市碳交易市场框架体系，着手开展相关业务培训和碳金融产品合作;五是以排放峰值目标为导向，组织专业机构开展了沈阳市碳排放峰值研究，编制了《沈阳市达峰路径与低碳发展研究技术方案》，为低碳领域的下一步研究提供了基础支撑。

1.5 低碳宣传持续发力

在全社会低碳氛围营造方面，提出了“幸福沈阳共同缔造”理念，在全社会系统地宣传和推广生态文明知识，引导群众共谋、共建、共管、共评、共享生态文明城市;突出主题低碳日和应对气候变化活动，连年组织开展节能宣传周和低碳日活动，全市机关、学校、社区，市总工会等主要人民团体以及新闻媒体，宣传节能降碳知识、普及节能降碳理念，强化节能意识，培养节能习惯，为全社会节能低碳工作营造良好舆论氛围，使节能减排成为广大市民的自觉行动。

2 沈阳市低碳发展过程中存在的问题

2.1 低碳发展理念仍需深化

当前，社会民众对低碳发展概念不清、意识不强，难以形成以低碳环保为核心的价值观，生活中还未能自觉履行环保公民责任。以生活垃圾分类为例，沈阳市相继出台了一批推进生活垃圾分类的政策文件，但在执行中效果并不尽如人意，原因是居民的垃圾分类意识偏低。因此，政府有意引导的同时，仍需推动公民广泛参与，形成绿色生活方式和消费模式。

2.2 能源结构亟待进一步调整

沈阳市作为传统重工业城市，能源消费和生产结构均以煤炭为主，近年来煤炭消费占比一直逼近50%，燃煤尤其是直接燃烧的散煤，不仅导致资源利用率低下，而且已经占据沈阳市PM2.5污染源的40%，对环境的负面影响日益增强。沈阳、铁岭、抚顺、阜新等城市作为辽宁省的主要煤炭产区，多年的煤炭生产已经衍生了环境污染、资源枯竭、能源生产结构落后等一系列问题，对经济发展的制约作用越来越明显。

2.3 清洁能源开发利用亟需政策支持

作为东北地区老工业基地，沈阳市煤炭消费比重本身较高，受地理环境和资源禀赋影响，开发太阳能、风能等可再生能源从根本上改变全市能源结构的能力有限。同时价格因素也对清洁能源使用产生了一定影响，以天然气价格为例，受国际天然气气源紧张影响，2017年以来冬季天然气市场价格持续升高，2019年沈阳市非居民供暖用天然气上升至3.35元/立方米，居民供暖用天然气上升至3.16元/立方米，而北京、天津、石家庄等城市居民到户用气价格仅为1～1.2元/立方米左右，政府年安排补贴资金15亿元左右。因此，需要政府加大相关政策的支持力度，扫除绿色能源行业发展障碍。

2.4 基础能力建设尚待提高

二氧化碳排放全口径统计体系尚不完善，虽已编制完成了近十年的温室气体排放清单，但从全市统计角度看，缺少全市口径温室气体排放基础统计指标体系，分行业、分企业数据统计仍不健全。目前还没有开展推动低碳试点的制度创新及配套政策方面的研究，也未建立低碳示范项目的评判标准，导致低碳企业、低碳社区、低碳校园等指标无法评估。

2.5 节能环保资金压力大

近年来，由于政府财政状况面临较大压力，受资金限制，节能环保投资严重不足。2016-2018年沈阳市节能环保支出占地方财政一般预算支出的比重分别为3.35%、3.83%、3.56%，整體趋势不升反降，导致一些低碳项目进展缓慢，尤其是大气污染治理项目，往往涉及资金较大，政府资金补贴不足，企业投入治理资金难度大。

2.6 体制机制创新亮点不足

在低碳发展的制度创新方面积极性不够，尚未充分认识到制度建设层面的先行先试对低碳试点工作开展和国家顶层设计支撑的重大意义。重大项目碳排放评价机制、低碳发展区域合作机制、低碳产品标识互认、政策工具创新等方面的制度仍未建立或进展缓慢。碳排放交易机制亟需进一步深化，尤其在配额有偿分配以及林业碳汇市场交易方面，需要大胆探索、勇于创新。

3 进一步推进沈阳市低碳发展的对策建议

3.1 以完善政府职能为主导，统筹推进低碳试点建设

3.1.1 突出政府主导作用

低碳试点政策是一项探索低碳发展模式和低碳制度创新的战略任务。经验表明，我国低碳试点政策对经济绿色转型具有极大的引领作用。在推进沈阳市低碳试点城市建设过程中，应当突出政府的主导作用，在促进低碳发展的产业导向、科技推广、财税补贴等方面，大胆探索和创新，制定出符合本地区实际和特点的推动政策和服务措施，切实增强政策的执行力。

3.1.2 深化顶层规划设计

“十四五”时期，低碳发展面临着国际形势和国内环境的双重变化和挑战，聚焦新理念、培育新动能又给低碳发展带来了新的战略机遇，沈阳市低碳发展要着力在优化产业结构、调整能源结构以及增动力、补短板上争得先机，加快控制温室气体排放立法和政策体系建设，探索低碳发展模式、路径、制度和技术创新，实现顶层设计和先行先试的良性互动。

3.1.3 创新区域合作机制

在“京沈对口合作”大发展的背景下，积极搭建合作平台，依托北京市金融、科技、创新能力等优势，积极促进沈阳与北京市低碳相关企业、行业和项目形成合作，不断拓展对口合作的广度和深度。积极推进与对口省份江苏各城市的合作，加强低碳项目、资源、资本和技术的对接，总结可借鉴的做法和经验，并在低碳试点城市的发展路径和能源革命、绿色金融体系创新等方面进行深入研究。进一步实施“走出去”战略，积极参与“一带一路”沿线国家绿色低碳合作。

3.2 以碳市场建设为抓手，合理有效引导资源配置

3.2.1 加快碳排放立法

尽快建立并完善适用于沈阳市碳排放相关的配套法律体系，通过监督机制的完善与发展，建立公正合理的初始配额分配制度和对于超额排放企业的惩罚制度，为碳市场健康运行提供良好的立法与监督保障。加快碳汇立法，使碳汇市场经营行为有法可依。

3.2.2 完善碳排放交易机制

政府政策和市场机制的有效配合是低碳发展能取得重大突破的重要环节，当前沈阳市碳排放交易市场建设已经取得初步进展，下一步应充分发挥市场主体作用，完善自然资源产品定价，建立并完善与碳排放市场交易有关配套政策，利用竞争机制实现不同主体间的碳配额交易和补偿，推动建立碳排放交易制度体系。

3.2.3 提高碳汇市场能力

加快出台林业碳汇市场的指导性政策，加强碳汇计量和监测体系的基础理论研究，并定期进行相关业务培训。借鉴广东经验，探索建立林业碳汇市场化的“低碳扶贫”发展机制，同时尝试建立非控排企业和个人购买林业碳汇的渠道，鼓励社会公众以认购碳汇或捐资造林的形式积极履行社会责任，实现林区贫困人群与社会大众的扶贫公益对接。

3.3 以低碳生活方式为突破，形成全社会共同参与格局

3.3.1 深化绿色低碳理念

创新构建绿色低碳生活体系，大力倡导绿色生活方式和消费模式，通过政府引导、舆论宣传、教育培训等方式，深入推动居民生活重点领域加快向绿色低碳、文明健康的方式转变。强化绿色低碳教育教学内容，在校园、社区、企业深入开展低碳宣传活动。以法治力量、宣教力量、舆论力量作为着力点，积极探索生态道德培养的方法和途径，形成全社会自觉尊重自然、保护环境、践行绿色低碳发展的良好道德风尚。

3.3.2 强化基础能力支撑

加强应对气候变化基础理论研究，加快完善全市口径温室气体排放基础统计指标体系，建立分行业、分企业数据统计制度，探索利用“互联网+”大数据、云计算等现代信息技术实现数据互核，确保统计数据准确可靠。进一步开资源管理、能源活动、工业生产、农业土地利用、林业碳汇、废弃物处理等相关统计工作，增强统计基础能力支撑。加强低碳城市试点与循环经济示范城市、智慧城市建设相协同，建立低碳典型示范试点的评价考核标准，开展绿色低碳工程技术评价以及评价指标的动态监测和统计。

3.3.3 重视人才队伍培养

深入实施“盛京人才”计划，建立与国际接轨的人才集聚机制，大力引进海内外高层次人才，集聚产业急需紧缺人才。加强低碳创新与人才培养有机结合，加快培养技术研发、产业管理、国际合作、政策研究等各类专业人才，积极培育第三方服务机构和市场中介组织，鼓励发展低碳产业联盟和社会团体，加强气候变化研究后备队伍建设。

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【作者简介】

温娜（1979-），女，工程师，硕士，研究方向为环境监测与管理。