我国粮食储备体系的历史流变与问题研究综述

高瑛 储新元

摘  要：粮食储备是保障经济平稳运行和人民富足生活的决定性因素。文章以文献综述的方式，从我国粮食储备建立初期开始对储备体系进行梳理和阶段划分，并对现阶段我国粮食储备体系中的政府储备、企业储备和民间储备的研究现状进行系统综述，并且就存在的问题展开理论分析，最后提出我国粮食储备体系有待研究的三个方面，以期为后续研究提供参考。

关键词：粮食储备体系;中储粮;农户储粮

中图分类号：F322    文献标识码：A

Absrtact： Grain reserves are the decisive factors to ensure the smooth operation of the economy and the rich life of the people. In this paper， from the beginning of the establishment of China's grain reserve， the author systematically summarizes the current research status of government reserve， enterprise reserve and private reserve in China's grain reserve system， and carries out theoretical analysis on the existing problems. Finally， three aspects of China's grain reserve system are put forward in order to provide reference for further research.

Key words： grain reserve system; grain storage in china; grain storage in farmers

0  引  言

我国建立粮食储备的历史由来已久，《礼记·王制》就提出“国无九年之蓄曰‘不足，无六年之蓄曰‘急，无三年之蓄曰‘国非其国也”（龚浩，2019）。新中国成立后粮食储备体系也经历几番改革，从初期的计划经济体制的粮食储备制度发展到国家专项粮食储备制度，涉及范围广范，从中央储备、地方储备再到农民储备，所含问题繁多，存在着储备目标错位、储备布局不均衡、储备结构不合理、吞吐机制不灵活等问题（张青，2009;贾晋，2012）。

粮食储备是农业的基础，而农业是国民经济的基础，在农业理论发展史中，英国古典政治经济学家威廉.佩蒂在其著作《政治算数》（1672）就提出，农业是制造业的基础;法国古典政治经济学家布艾吉尔贝尔在《谷物论》（1697～1707）中更为具体的研究了农业的基礎作用，对农业具有的国民经济基础作用进行了解释。受前人研究影响，魁奈从重商主义中开辟出重农主义，并在《赋税论》（1757）中写到“法国农业是整个国家经济的基础”①，他认为农业不仅满足人民生存与发展需求，更为商业和工业提供活力。马克思主义经济学中，进一步将农业劳动表述为一切剩余劳动的基础，更是资本主义发展的基础，资本的发展是建立在农业劳动生产率之上。不论是古典政治经济学还是马克思主义经济学，都展示了粮食安全对国民经济发展的重要性。

从2004年以来，我国虽然取得了粮食生产的十五连丰，粮食安全看似无虞，但2020年全球新冠疫情的冲击，部分国家限制粮食出口，为全球粮食安全敲响了警钟。同时，入夏以来国内多省市洪灾泛滥，草地贪夜蛾也呈重发态势，粮食产量势必遭受威胁，我国粮食储备体系对粮食安全保障作用愈加凸显。因此，深入考察我国粮食储备体系中存在的问题，对完善我国粮食储备体系和保障粮食安全具有重要意义，也是我国粮食安全国家战略中的一个重要问题。本文通过分析我国粮食储备体系发展历史流变，对我国近年来有关粮食储备体系研究的理论和文献进行梳理，从粮食的宏观调控、委托代理和公共产品等理论角度，对我国粮食储备体系存在的问题进行分析，为完善粮食储备体系的研究提供借鉴。

1  我国粮食储备体系的历史演进

1.1  中国古代粮食储备制度（1840年以前）。据考证，中国的粮食储备历史从石器时代就已开始，其古代时期主要指1840年以前。夏、周时代粮食储备已发展成为一项财政制度，中央、地方都已初步建仓，《周礼》中提出“荒政委积”是最早的粮食备荒储备（汤标中，2001）。汉代（公元前200年）仓储制度逐渐丰满，中央设立太仓、常平仓，郡、县两级另有常设之仓，其中常平仓对于平抑粮价，调控市场具有历史意义（王静峰，2015）。至此中央与地方两元储备制度基本建立。到隋朝时期，长孙平在二元储备基础上增设义仓，义仓是委托社司管理属自治，由百姓自发捐粮，为典型的民间储备。但唐朝加强了对义仓的干预，由自愿纳粮变为按户等征收，管理也从社司转变为州县。到公元780年推行两税法时，义仓与常平仓的性质基本趋同，演变为地方储备的一部分（叶炜，2019）。两宋时期吸取义仓“不得为义”的教训，南宋朱熹建立具有互助性质、民间力量主导的社仓，并被后代所继承，正式开启了中央、地方、民间的三元储备制度。明清时期人口数量开始膨胀，粮食储备体系发展更为健全，于都城设京仓、通州仓，漕运线上设水次仓，由中央政府直接管理;地方各州县设常平仓，由地方各级官员主导;于乡村设社仓，市镇设义仓，均由民间管理。

整体而言，中央政府能通过三元储备制度控制绝大多数的粮食储备，中央集权政治有充足的物质保障，粮食储备也能发挥其平抑粮价、调控市场、赈灾备荒、安定民心、促进生产的作用（卢波，2006）。但各朝代粮食储备都出现了相同的弊病：首先是仓吏腐败，亏空严重。表现为管理者以次充好，监守自盗，相互勾结，通同作弊，虚报数目以取悦上司;其次是储备不足，而使灾荒时调控乏力;而穷乡僻壤则难以受惠。

1.2  中国近现代粮食储备制度（1840～1949）。近现代粮食储备制度主要是1840年到1949年之间，再根据五四运动等事件将时间节点划分为旧民主主义革命时期（1840～1919）粮食储备制度与新民主主义革命时期（1919～1949）粮食储备制度。

1.2.1  旧民主主义革命时期（1840～1919）粮食储备制度。旧民主主义时期的粮食储备制度主要有三种形式，分别是官仓、民仓、官民共办仓。官仓包括有常平仓，设于直省县州用以平抑粮价、赈灾恤民;京通仓用于官奉军需，另有平粜、赈济之用;漕粮转运仓则用于各省运京漕粮转运;营仓为边防官军提供粮食供应（任新平，2006）。

晚清时期天灾人祸横行，粮食储备制度渐生弊端，积重难返逐步废弛。清朝官修的《清实录》记载，1839年人均存米谷数量为0.59斗，1858年为0.27斗，到1908年仅为0.09斗。鸦片战争使晚清政府经济不振，粮食储备量一落千丈，粮食管理官员不及时采买，甚至挪用侵盗仓谷。各地出现积钱代谷现象，监督体制有名无实（王哲，2017）。社仓与义仓制度也因积谷备荒受益不均难以为继。

1.2.2  新民主主义革命时期（1919～1949）粮食储备制度。新民主主义时期的粮食储备制度经历了军阀割据和南京政府两个阶段。1919年到1928年间军阀四起，在粮食储备管理上多沿用旧制，但此时因天灾人祸仓库早已损失殆尽，1930年赈务委员会调查：“各地仓舍幸完储谷未散者，百不获一”（柳武，2004）。

南京国民政府成立后逐步加强对粮食储备制度的建设，内政部1928年颁布《义仓管理规则》，1930年制定了《各地方仓储管理规则》，1933年又在规则上进行补充与修改，将仓库种类划分为国立储备仓、省立储备仓、地方储备仓，至此基本建立了现代三级粮食储备仓制度雏形。到战争爆发前，粮食储备制度绩效良好，各省建仓和储备规模与上时期相比大幅度提高，1935年积谷数达8 225 451石，仓库数52 367所（王同灿，2015）。

1.3  中国当代粮食储备制度（1949至今）。新中国成立后粮食储备制度经历了数个发展阶段，业内学者对其阶段划分主要分为两类，首先是贾晋（2012）、蒋薇（2012）按照市场化角度划分为自由购销、统购统销、流通体制转轨、流通体制市场化四个阶段;费佐兰（2015）、王晓潺（2010）、白美清（2011）等按阶段类型划分为初创、形成、完善三个阶段。本文根据重要事件时间节点划分为准备时期（1949～1990）、探索和发展时期（1990～2000）、改革和完善时期（2000至今）三个阶段。

1.3.1  准备阶段（1949～1990）粮食储备制度。准备阶段又被称为计划经济体制阶段，其粮食储备包括三个部分：国家储备、农村集体储备和周转储备。新中国成立初期百废待兴，粮价波动严重，城市供粮困难，“储备粮”设想被提出，通过建立周转库存，进行平抑粮价。1953年国内部分地区发生灾荒导致粮食减产，政府为应对灾荒设立国家粮食储备（甲字粮），明确规定粮权属中央。1962年为应对台湾海峡危机加强国防建设，设立“506粮”②，其粮权属中央军委，这两部分粮食储备基本组成了我国准备阶段的国家储备粮。自1962年又开始建立农村集体储备粮，粮权属于集体所有但收储动用需要按照政府有关规定进行。

1.3.2  探索与发展阶段（1990～2000）粮食储备制度。新中国粮食储备制度的探索与发展阶段实际上也是粮食流通体制逐步发展的一个阶段。1990年家庭联产承包责任制的推行不但使得“统销”制度瓦解还使得粮食获得大丰收，百姓出现了卖粮难问题，而此时国家没有专项储备体系来收购农民增产粮食，挫伤了农民种粮积极性。因此国家开始建立粮食后备储备体系，包括两个部分：中央储备，即国家粮食储备局，其目的在于调节市场、平抑粮价、满足供应;地方储备则要求各省依据自身情况建立地方储备仓，用于调节省内丰歉余缺。1995年中央出台“米袋子省长责任制”，地方储备进一步制度化。至此，我国已由国有粮食企业“单轨制”向国家粮食储备局和国有粮食企业“双轨制”模式转变，且储备目标也开始多元化（贾晋，2012）。

国家专项储备粮制度在探索与发展的过程中必然会出现挫折，1990年到1998年间国家储备粮市场出现数次粮价大幅度波动现象，其根本原因是地方粮食部门没有厘清政策性粮食业务和经营性粮食业务。

1.3.3  改革与完善阶段（2000至今）粮食储备制度。粮食储备制度的改革与完善阶段是从中央储备到地方储备不断深化的一个过程。2000年1月国务院组建中国储备粮管理总公司，目的是解决国家专项储备中与地方粮食部门的委托代理问题。其后，2014年又出台《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，在于明确地方储备职责，2018年为构建统一的国家物资储备体系组建国家粮食和物资储备局，地方则依据具体情况成立省级粮食和物资储备局（亢霞，2019）。随着粮食储备机构职责的逐步明确和体制的改革，地方储备也在不断的完善，最终形成国家储备与地方储备协同发展新格局。

2  我國粮食储备体系的现状与问题分析

国际公认的粮食储备概念由FAO提出，具体表述为：粮食储备=周转储备+后备储备+战略储备。周转储备是保障产地—加工厂—消费者供应链中粮食供应的周转库存，一般表现为商业库存以及在售、在途粮食。战略储备是因国家战略需求而存在的粮食储备，以战略为主目标。后备储备即国家粮食储备剩余部分，一般为政府储备。我国使用的粮食储备概念由备战储备和备荒储备演化而成，现概括为战略储备和后备储备，周转储备未囊括在概念内。我国战略储备、后备储备主要由中储粮总公司和地方粮食部门承担，周转储备主要由企业、农民和市场承担，具体关系见图1。业内学者对于我国粮食储备体系研究方向主要有国有储备（包含中储粮和地方储粮）、企业储备和农户储备，本文从这三个方面来对我国现有粮食储备体系的研究现状与问题进行阐述与理论分析。

2.1  国有粮食储备研究现状与问题分析。国有粮食储备包括地方政府粮食储备和以中储粮为主导的国有粮食企业储备，本文以中储粮总公司、中储粮直属企业、地方政府粮食储备为研究主体，对现有研究现状进行总结并分析。

中储粮已成立二十年，国内相关研究颇多，主要聚焦于以下几点：（1）中储粮发展过程中的企业管理与储备问题。武平（2009）认为中储粮企业面临的最大问题是内外部经营风险，必须要选择好的控制手段;刘鹏、丁乐（2013）则以2013年中储粮大火事件为例，分析得出中储粮表面问题是垄断托市收购和基层储备库过于追求利益，其根本问题是政策执行主体单一化。周贤模、王树（2012），秦中春（2010）将问题总结为储粮规模过大但投入过轻，重视规范但轻视补贴，储备结构与布局不合理，库存轮换风险过大等。（2）中储粮发展方向研究。在中储粮管理改革上，杨羽宇（2015）认为中储粮的政策性储粮和经营性储粮混乱是导致经营腐败的根本原因，需要进行业务剥离，并期于用多任务委托代理模型来解决中储粮储备业务剥离问题。在中储粮市场化发展上，张晓山（2017）认为中储粮市场化发展道路上最大的矛盾是其国有性质与市场化价格机制间的不协调，所以改革方向是将中储粮的销售、收购职能从中剥离，使之回归单纯的企业。黄欢梅（2012）认为中储粮的发展必须要向粮食产业链上下两端延伸，构建多元购销模式参与市场竞争。这与中储粮第三任总经理包克辛不谋而合，其曾在《人民日报》上发文指出，储备要向生产、加工领域延伸，要构建成品粮油保障体系。

中储粮直属企业是中储粮垂直体系中最为基础的一个环节，不同于中储粮总公司的管理、决策职能，直属企业职能更多体现在收储等实际操作任务，因此对于中储粮直属企业的农业经济相关研究主要集中在直属库财务管理研究，管理职能研究缺乏。

地方粮食储备研究普遍聚焦于地方粮库存在的问题。娄源功（2001）于专项粮食储备制度建立之初就提出地方粮库与中央粮库比例失衡，储备结构与布局不合理的问题，曾丽瑛（2009），朱玉东、梁杰等（2015）也提出地方储备的储备布局、规模、定位的不合理和储备成本过高。安彦青（2010）从地方储备的政策性补贴角度，发现补贴资金不及时下拨、违规使用、无监管机制等问题。

2.2  企业储备研究现状与问题分析。我国企业储备包括两类，一类是承接中储粮储粮任务的代储企业，另一类是粮食加工类企业。代储企业的相关研究分为外部矛盾研究和内部问题研究。（1）外部矛盾研究：吴娟、王雅鹏（2011）指出代储企业的利益最大化目标与国家粮食储备目标相悖，导致代储企业获取储粮补贴却背离国家调控，需加强代储企业管理和信息监控。李章晓（2007）则认为代储企业和中储粮及直属库的委托代理关系不规范，储备信息不对称在一定程度上也对储备粮的调控产生影响。（2）内部问题研究：杨基汉、孙肖冬（2003），王国立、孙玉华（2008）等人认为代储企业处于中储粮垂直体系的底端，承担70%的储备任务，却在管理的边缘，存在分布散、规模小、设备技术落后、人员结构臃肿、整体素质不高等问题。粮食加工类企业因其储备类型属于周转储备，故粮食储备类研究较少，相关研究多集中于企业管理方面，由于不涉及储备制度因此不加以列举。在粮食加工类粮食收储影响研究中，主要代表为：武舜臣、徐雪高（2017）指出最低收购价政策与补贴政策对粮食加工企业的扭曲影响，并以稻米业为例得出优先补贴中型加工企业有利于整体资本配置效率提升的结论。李晓璐、王天慧（2017）从博弈论角度分析粮农与粮食加工企业决策演化过程，认为粮食加工企业唯有扩大规模，增加可信任度，增加与粮农合作才能确立其在粮食流通领域中的核心地位。

2.3  农户储备研究现状与问题分析。农户粮食储备属于热点话题，相关文献颇多，本文从储备现状、储备动机、储备影响因素和有关农户储备的实证模型方法研究四个方面来进行综述。

我国农户粮食储备情况可概括为“存量减，售量增”，具体有以下表现：陕西省2008～2009年农户存粮专项调查结果显示农户人均存粮2009年同期比2008年减少39.10kg，减幅5.21%，户均售粮同期增加47.22kg，增幅1.93%（张颖，2009）。长三角地区（江苏、浙江、上海）1995～2005年粮食存储数据表明农户存粮数量呈先增后降趋势，1995年户均223.113kg，到1998年增至户均269.143kg，但2005年降至最低点，户均仅146.148kg（史清华、徐翠萍，2009）。河南省农民存粮与售粮专题调查中2009年户均存粮610.11kg，较上年减少5.7%（曾广伟，黄岩岩，2010）。由以上数据可见，农户储粮数量远低于我国人均一年粮食消耗400kg标准，农户储粮意识的逐渐消减也意味着农户将粮食安全由家庭转移至社会，自我防范转变为社会防范（史清华、徐翠萍，2009）。

关于农户粮食储备动机的文献较多，柯炳生（1997）、闻海燕（2004）、邹彩芬（2006）、武翔宇（2007）等大部分学者认为农户储粮的主要目的是粮食安全，这也是因为农民的粮食生产活动与生活消费具有不可分割性，且我国历史传统中农民就依靠自我粮食储备来保障粮食安全。

农户粮食储备影响因素较为复杂，可归结为三类：主体因素（农户）、客体因素与环境因素。主體因素包括个人意识、收入、家庭等，客体因素包括土地、粮食产量质量、作业工具等，环境因素较为复杂，有宏观环境和微观环境，微观即为粮食交易、储存环境等，宏观可以是政府政策、粮食市场，也可是市场化程度和经济环境。业内学者所归纳的影响因素基本包含其中，如：柯炳生（1997）总结了影响因素有农民收入、非农就业机会、耕作制度和运输条件，孙剑非（1999）在其基础上增加了粮食产量、农户常住人口和复种指数等影响因素。但影响农户储粮最为关键的还是粮食产量和价格变动，从宏观角度而言就是通货膨胀和真实利率（孙希芳、牟春胜，2004），万广华、张藕香（2007）从储备动机考量影响农民储粮的因素有农民抗风险能力、畜牧业生产规模。农户储粮影响因素也会因为地区不同而产生差异，如主产区和主销区存在较大的粮食产量差异和经济消费差异，使主销区对价格因素的影响比主产区小。总而言之，农户是否储粮是受三类因素共同作用的结果。

3  评述与研究展望

从研究角度来看，我国古代以及近现代粮食储备体系基本围绕储备发展史展开，少数学者从经济学角度对近现代粮食储备进行分析，试图为建立科学的储备体系提供参考。从研究整体而言，国内粮食储备的理论研究已较为完善，但应用实践研究较少，这也许是和我国的粮食储备数据较难以获得有关，仅少数学者凭借一到两年的地方数据做统计分析，尤其是近十年的政府以及企业的粮食储备数据统计研究近乎为零，学者只能从管理角度以案例分析的方式对政府粮食储备进行挖掘。

然而，国内研究在取得巨大进步的同时也存在遗漏，主要有以下几个方面：（1）地方政府粮食储备出路何在？2004年粮食购销市场化，地方粮食储备由地方财政支持，致使地方政府储粮态度消极;2014年国务院出台粮食安全省长责任制，以此来促进地方政府进行粮食储备。但地方政府不同于中储粮可开拓粮食供应链来保障自我运营，地方政府粮食储备的资金来源、库存轮换、各地政府储备结构与数量等都需要进行研究。（2）粮食加工企业存储研究缺少。粮食加工企业的粮食储备属于周转储备，储备表层目的是调节需求和应对价格变化，深层目的仍是粮食安全。国内对于其研究多停留于粮食加工企业发展问题，对保障其安全的粮食存储问题研究较少，目前因疫情等原因造成的国内饲料加工业原材料缺乏已经使大众开始关注其原材料存储的重要性，但最佳库存规模、库存设施规划等问题还需研究。（3）农户粮食存储到底怎么改进？国内关于农户储粮现状以及储粮影响因素研究颇多，学者们都认为农户储粮对我国粮食安全意义巨大，并提出一系列影响其储粮的因素，但如何促进农户储粮？具体措施是什么？不乏学者提出的推广科学储粮，探索储粮新模式等建议，但对于实际操作过于空泛，因此需要针对农户储粮问题提出可操作性更强的改进措施。

总之，我国粮食储备体系是政府主导型，在市场化过程中面临的最主要问题仍是政府过度干预。如何提高政府执行力，用市场进行内生调节，缓解财政压力，提高我国农业国际竞争力需要更多的学者进行研究，为完善粮食储备体系提供建议。

注：①《魁奈经济著作选集》，商务印书馆1979年215。

② 1962年中央军委和粮食部共同建立的以备战为目的的军用“506”粮，这部分储备粮各地区名称不统一，江苏称为“203”粮，但性质一样。

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收稿日期：2020-12-23

基金项目：国家社会科学基金一般项目“我国粮食主产区利益补偿机制研究”（13BJY102）

作者简介：高  瑛（1962-），男，陕西汉中人，江南大学商学院，副教授，博士，研究方向：国际农业政策与农产品贸易;储新元（1995-），女，安徽安庆人，江南大学商学院物流工程硕士研究生，研究方向：粮食储备管理。