中国共产党推进养老保障的百年探索：发展历程、基本经验与未来方向

王笑啸，刘婧娇

（吉林大学哲学社会学院，长春 130012）

一、引 言

2021 年是中国共产党成立100 周年。自创立以来，中国共产党历经革命、建设和改革的历史时期，始终保持旺盛的生命力。养老保障是有关老年人的物质保障和服务保障，作为社会保障制度体系中的核心内容和重要环节，中国的养老保障制度发展举世瞩目。为顺应经济体制改革和社会发展的需要，党和政府进行了一系列改革探索，不断提升养老保障制度惠及范围，实现了从无到有、从有到优、从优到精的重大转变。当前，中国在不断向前发展的同时，还面临各种风险和挑战。随着老龄化程度的加深，信息化社会进程的推进，养老保障制度隐性失衡的格局仍未解决，亟须对养老保障制度发展进行经验总结和教训反思。对此，学术界取得了丰富的研究成果，但多数研究集中探讨中华人民共和国成立后[1]和改革开放[2]以来养老保障制度发展困境、优化策略和创新突破[3]，而对中国共产党推进养老保障制度发展做出的巨大贡献缺少相关考察，因而不能全面反映养老保障事业发展的中国道路、中国特色和中国优势。鉴于此，本文基于中国特色社会主义发展的历史脉络，对建党以来我国养老保障发展过程做历史性探索，深入探究我国养老保障的演变逻辑、主要路径，总结历史经验，反思不足，为新时代中国共产党应对人口老龄化、推动养老保障健康发展提供借鉴，为养老制度创新、模式创新、理论创新提供思路。

二、建党百年中国养老保障的发展历程

自中国共产党建党以来，养老保障制度始终不断发展，经历了革命时期“血缘亲养”、新中国成立初期“国家—单位”保障、改革开放时期“国家—单位—个人”保障以及新世纪多层次、多支柱的养老保障四个重要发展阶段。百年来中国逐步建立了符合本国历史文化和现实需求的养老保障制度，截至目前基本养老保险覆盖近十亿人，体量之大、质量之高足以成为“世界之窗”。

（一）1921～1948年：革命时期“血缘亲养”的养老保障

在革命年代这个特殊时期，中国处于内忧外患之中，物质资源匮乏，社会普遍贫穷。这一时期，家庭作为最基本的生活单位，承担着赡养老人的功能。土地改革以后，农民在政治上获得了解放，有了一定的经济来源和生活保障，但养老仍然停留在传统的“血缘亲养”的阶段。此时中国共产党在革命根据地实施的养老保障政策呈现以下几个特征：第一，养老政策的重心随革命任务权变，体现了鲜明的阶级属性。建党初期，从满足城市工人的失业、疾病、养老等需求入手，探索城市社会保险，以壮大革命力量。国民革命失败后，党中央将工作重心向农村转移，并实施涉农、涉军政策，优待红军家属，解决红军战士的后顾之忧；第二，养老保障水平较低、保障对象有限。抗战时期，党在根据地积极推广民间互助社，满足部分老年人的养老需求，但对象仅限于孤寡老人，并且以标准较低的养老救助为主。尽管保障水平不高，但不可否认的是，中国共产党早期实施的诸多政策对巩固新中国政权和恢复、发展经济至关重要，也为养老保障的后续发展奠定了基础。

建党早期的养老保障政策围绕工人阶级的需求展开，毛泽东早在1922年就号召保护劳动者的生存权，指出：“那些六十以上不能卖力的人，应该给与他一点救命的粮食。一个人在‘老’‘少’两段不能做工的时候应该都有一种取得保存他生命的食物的权利”[4]。1926年中国共产党主张将社会法扩展到疾病、衰老、残废、失业等的危（保）险[5]。土地革命时期，中国共产党意识到农民阶级有着巨大的力量，1928 年在《关于没收土地和建立苏维埃》中提出：“没收一切地主祠庙等土地，一切土地归苏维埃公有......土地没收后，凡无倚靠之老弱残废孤儿寡妇而不能从事劳动者，由苏维埃维持其生活”[5]140。为了“使群众欢喜去并安心留在红军部队”[4]16，革命区实施了《红军抚恤条例》，对红军战士及家属的生活费用、养老费用、伤残补助费用都进行了详细的规定[6]170。此外，还鼓励和推广革命根据地在帮助孤老、社会互助等方面的民间互助[4]162。其次，在原有政策基础上继续深化工人阶级的保障问题，1931年中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《劳动法》，组织开展社会保险工作，内容包括免费的医药补助、失业津贴、残疾和老弱的优恤金等[7]（详见表1）。

表1 1921～1948年养老保障核心政策及其意义

（二）1949～1977年：中华人民共和国成立初期“国家—单位”的养老保障

中华人民共和国成立后，国家百废待兴，为实现经济振兴和工业强国，党和政府实施了城乡差别化发展战略，优先支持城市发展，就此拉开了中国二元经济结构的序幕[8]。城市职工退休保障制度体现为一种国家福利，而农村“五保”制度发挥的是低水平、救济性的功能。这一时期的养老保障制度在城市进步较大，但在农村，制度覆盖和保障对象范围依然有限，大部分老人的养老问题依靠家庭内部自行解决。第三，在福利和服务分配中强调公平优先原则，在法律保障下由国家或集体单方面承担养老金的发放，个人责任并未直接体现在养老金给付标准中。

为解决城镇职工的养老问题，党和政府先后为城镇职工和机关事业单位工作人员建立起养老保险制度。单位成为连接国家和家庭的纽带，代表国家为职工及其家庭提供教育、医疗、就业、养老等生活保障，形成“国家—单位”保障制。在农村并未同步建立养老保障制度，取而代之的是农村“五保”制度和人民公社保障制度。此时，全国掀起农村合作化的热潮，农民的土地和生产资料被收回归集体所有，通过“口粮+工分”的方式进行分配。全国人大在《高级农业合作社示范章程》明确规定：“农业合作社要对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾等社员，实行供给或给予补助，使他们生养死葬都有依靠”[9]，这一规定成为农村五保供养制度的基本框架，为农村最弱势的社会成员提供了兜底性保障。此外，政府在改造旧慈善团体和救助机构基础上，拨款建立生产教养院，救助无依无靠的孤老残幼，后期又将其定性为社会福利院，成为依托人民公社的“集体福利”[10]。1958年中共中央倡议，为无子女依靠的老人建立敬老院，并将部分生活不能自理的“五保”对象集中供养，不愿入住敬老院的老人由人民公社分散供养。自此以后，农村养老主体转变为集体和家庭共同承担（详见表2）。

表2 1949～1977年养老保障核心政策及其意义

（三）1978～1999年：改革开放时期“国家—单位—个人”的养老保障

1978年党中央决定以经济建设为中心，实施改革开放战略。这一时期，集体经济衰弱，城镇居民从“单位人”变为“社会人”[1]6，农村居民从“集体人”变为相对独立的商品生产者，养老保障开始向社会化的发展方向进行探索。此时，养老保障制度主要特征可以概括为以下几点：第一，具有明显的国家收缩的特征，强调政府责任的有限性。本着“小政府、大社会”的原则[11]，养老保障制度从计划经济时期的国家负责、单位包办、封闭运行的模式逐渐向政府引领、责任分担的新模式过渡，构建了新的养老秩序。第二，探索建立社会化养老服务供给，鼓励家庭和社会更多的承担责任；第三，养老保障制度供给失衡，呈现双轨制、城乡二元结构的格局。

我国养老保障体系改革就是在改革开放的宏观背景下展开的。1978年农村家庭联产承包责任制实施，农民依靠“集体”获得保护的可能性大大降低。随着集体经济的衰弱，人民公社的解体，农村五保供养制度面临严重危机，农村家庭养老和土地养老再次成为主要方式。与此同时，国家持续推进城镇国有企业改革，1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》为新劳动合同制工人建立社会保险制度。这一政策打破了传统的就业终身制，要求合同制员工和企业共同缴纳养老保险，在有限范围内实现了养老保障的社会化，计划经济时期的保障模式受到冲击。

1992年以后，社会主义市场经济体制进一步深化，养老政策也随之进行相应变化。秉持着“效率优先，兼顾公平”的理念，90年代中后期，养老保险在改革的过程中逐渐将个人责任凸显出来，形成“国家—单位—个人”三方责任共担的新的养老模式。1993年国务院提出“机关与企业、事业单位实行不同的工资制度”，企业与机关事业单位养老保险走向双轨制。1994年《农村五保供养工作条例》颁布，重新明确了五保制度的资金来源。农村养老保险制度在农民工、失地农民和种地农民群体中也进行了大胆探索，但是，早期的农村养老保险缺乏国家在财政上的有效支持，导致政策延续性不够，基金保值增值困难，降低了农村居民的参保积极性[12]。随着1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》的颁布，形成了以《中华人民共和国宪法》为依据，以《老年法》为核心，以全国老龄工作委员会为统领的老龄事业组织框架体系[13]，为党中央应对老龄问题奠定了基础（详见表3）。

表3 1978～1999年养老保障核心政策及其意义

（四）2000年至今：新世纪多层次、多支柱的养老保障

这一阶段，中国特色社会保障体系已从长期实验性改革状态逐步走向深化发展阶段，作为社会保障制度的核心，养老保障制度具有鲜明的特点：第一，政策覆盖范围扩大，保障水平提升，实施对象不再局限于城镇职工，而是将原来处于边缘和政策之外的群体纳入其中；第二，坚持公平与效率相结合、权利与义务相一致的原则，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制；第三，社会组织活力获得激发，社会力量得到支持，他们积极参与到养老服务输送中，各类专业型服务机构也快速发展起来，多元养老模式格局逐渐凸显。

为了保障和改善民生，党和政府加快推行社会保险制度建设。2009年计划在全国范围建立“新型农村社会养老保险”制度。2010年出台第一部关于社会保险方面的专项法律——《中华人民共和国社会保险法》。2011年党中央开始着手启动城镇居民社会养老保险的试点工作，将城镇非从业居民纳入其中。2014年国务院提出建立统一的城乡居民基本养老保险制度，将“新农保”与“城居保”合并运行，实现了养老保障制度的全面覆盖。同年，备受关注的养老金双轨制改革方案确定，从计划经济时期开始一直延续的机关事业单位“公费”保障取消，实现机关事业单位和企业养老金制度并轨发展。为了加快推进多层次养老保险体系建立，政府分别于2015年和2017年提出建立职业年金和企业年金补充养老保险制度。至此，国家、单位和个人多主体共同承担养老保险责任在我国社会达成共识，并朝着统一整合、多层次的方向发展（详见表4）。

这一时期，面对愈发严峻的老龄化问题，党中央加快养老服务建设的步伐，积极探索政府与社会力量合作具体方式。2000 年党中央提出“家庭养老与社会养老相结合，建立和完善老年社会服务体系”[14]，养老服务业开启了社会化发展的进程。2006 年提出将养老服务从社会服务业转向现代服务业，市场化的养老服务成为发展的重点。2013年党中央进一步指出，推进养老服务体系的发展，要充分发挥政府和社会力量的作用。2016年国务院提出全面放开养老服务市场，养老资源向居家社区服务倾斜。2019年国务院明确，要持续完善居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，建立健全高龄、失能老年人长期照护服务体系[15]，多元养老服务的格局不断得到加强。

三、建党百年养老保障发展的基本经验与启示

建党百年以来，中国取得了经济高速发展与养老保障水平快速提升的双重成就。对中国养老保障发展历程的回顾和梳理，证明了这些举世瞩目的成就并非偶然，而是中国共产党始终以马克思主义为根本指导、采取与经济发展和时代任务相适应的渐进式改革策略，将公平正义作为价值理念的基本经验使然。正因为如此，党和政府才能在获得民族国家解放与促进经济发展的同时，推动中国的养老保障制度实现从无到有，从简单到复杂，从模糊到清晰的不断发展。

（一）基本经验

1.始终以马克思主义为根本指导

马克思认为“大工业在瓦解旧家庭制度的经济基础以及与之相适应的家庭劳动同时，也瓦解了旧的家庭关系本身”[16]，所以采取社会保障手段来抵御社会风险和缓解社会矛盾。列宁作为马克思主义思想的实践者，对社会主义国家包括养老保障在内的社会保障进行了进一步探索，明确提出建立无产阶级国家保险的著名论断[17]。中国共产党的养老保障制度在继承了马克思列宁主义社会保障思想的基础上，进行了传承和超越（详见表5）。

表5 中国社会发展阶段性变迁

革命时期，在马克思主义的指引下，无产阶级不懈的斗争成为新中国社会保障制度产生的主要动力。中国共产党围绕工人阶级、农民阶级制定的一系列养老保障政策，迅速壮大了革命队伍，共同书写了中华民族保卫祖国、抵御外侮的壮丽史诗；中华人民共和国成立后，以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体延续并扩展了战争时期的养老保障思想，秉持“为人民谋福利”的理念和宗旨，建立起城市“国家—单位”保障制度和农村“五保”制度，对新生的中华人民共和国而言，这一系列政策制度不仅是国际共产主义运动过程中的一个合理延续，更是中国在特殊历史条件下的产物；改革开放以来，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体坚持马克思主义“一切从实际出发，实事求是”的思想路线，果断决定把党和国家工作重心转移到经济建设上来。通过一系列“摸着石头过河”的改革，从保障劳动者的根本利益出发，建立“三大养老保险”制度，构建了新的养老秩序，为建立一体化养老制度奠定了基础；进入新时代，习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化的最新成果，“以人民为中心”成为新时代奋斗目标和行动指南。为了实现“老有所养、弱有所扶”，以习近平同志为核心的党中央愈发注重加强普适性、基础性、兜底性民生建设，保障群众的基本生活，不断丰富养老保障内容体系，逐步形成了以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，以城乡居民养老保险、城镇职工养老保险为核心的，覆盖全体城乡居民的养老保障制度。

2.采取与时代任务相适应的渐进改革策略

梳理养老保障政策变迁的历史可以发现新中国的养老保障发展与改革始终都与时代任务密切相关，与党和政府对社会发展形势做出的准确研判密不可分，充分发挥了中国共产党的政党调适性。中国的具体实践也证明了在党和政府的领导下，在促进经济高速发展的同时，可以通过对社会保障制度进行改革进而提高人民的福利水平，使两者有机结合形成良性循环。

新民主主义时期，党的首要任务是实现国家独立和民族解放。党中央审时度势提出只有建立社会主义制度才能救中国，将社会保障的实施视为党的重要奋斗目标之一，并作为宣传、发动和引导工人斗争方向的重要手段[18]，号召广大劳动者积极加入斗争中争取劳动解放。在中国共产党的指引下，最终取得了革命的全面胜利，为新中国社会保障制度的确立奠定了政治前提和制度基础，实现了从无到有的发展；新中国成立初期，国家经济力量薄弱，面对经历了百余年战乱的“烂摊子”，党中央明确，既要实现经济发展，还要改善人民的生活水平。中共八大明确指出，中国当前的主要矛盾是先进工业国的要求同落后的农业国之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的要求不足以满足人民需要的矛盾[6]293。为了配合优先发展城市工业的时代要求，党和政府在城市实施了机关和部分国有企业退休养老制度，农村实施鳏寡孤独“五保供养”制度，坚持公平优先、保证基本的原则，最大限度利用有限资源，在经济发展水平较低的情况下实现了较高的保障水平；改革开放后，我国主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾[19]。党中央决定集中力量发展社会生产力，进行经济体制改革。中国的经济取得了飞速发展，为中国社会福利事业奠定了物质基础，让适度普惠型的福利制度建设成为可能。党和政府就养老内容、政策实施主体和目标群体等方面进行一系列的调整，先后建立了三大养老保险制度，扩大了覆盖范围和保障水平，促使养老保障制度从“国家—单位”保障制向社会化转型。

经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，现阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[20]。伴随经济高速发展和人口老龄化的迫切需求，以习近平同志为核心的党中央秉持“以人民为中心、实现共同富裕”的理念，逐步确立了国家、单位和个人多主体共担模式，建立了统一的城乡居民养老保险，陆续推进企事业单位养老金并轨改革、职业年金制度、长期照护制度试点、老年服务体系等一系列改革，建成了一套广覆盖、保基本、可持续的社会保障体系，让中国养老保障制度发展迈上了新的台阶（详见表5）。

3.追求公平共享的价值理念取向

自建党以来，中国共产党就开启了探索社会主义公平正义的道路，这条道路经历了“平均主义”“效率优先，兼顾公平”，再到追求“公平正义”的演变，并朝着“共享发展”继续迈进。

新民主主义革命时期，是中国谋求解放的重要历史阶段。中国共产党带领的先进无产阶级和最广大人民群众结成联盟，完成了推翻旧世界的艰巨任务，为中国共产党实现公平正义发展提供了根本政治前提。毛泽东指出，制约公平正义实现的根本因素在于生产力与生产关系之间的矛盾，“必须兼顾国家、集体和个人三方面”[21]，应该不断解放和发展生产力。计划经济时期，党中央在“以福利促生产”理念指引下，为城市职工和农村特殊困难群体建立了几乎垄断性保障制度，初步解决了劳动者的养老问题，在促进经济增长和保障人民生活水平方面发挥了重要作用。但这种低效率、低水平的平均主义，使得养老保障可持续性受到限制。

改革开放时期，养老保障的价值导向从理想转向现实，政府秉持效率优先、兼顾公平的市场化逻辑，提倡让“一部分人先富起来，然后带动其他人共同富起来”，传统社会保障制度进入急剧变革时期。国家不断加大对养老保障事业支持力度，覆盖范围逐步扩大，内容不断丰富。但社会成员之间贫富差距越来越大，公平性问题愈发严重。进入21世纪，党和政府的工作重心开始转向维护社会公正为己任的发展路径，积极构建社会主义和谐社会。为了将“蛋糕”分好，让更多人享受到改革开放的成果，国家愈发重视弱势群体的利益。党的十九大报告强调，“要全面建成覆盖全民、城乡统筹、全责清晰、可持续的多层次社会保障体系”[20]12。在国家的努力下，通过政府主导、社会广泛参与的途径弥补市场失灵带来的社会发展不平衡问题。建立城乡居民基本养老保险制度、实施机关事业单位养老保险制度并轨发展，逐步改变城乡固有的二元结构，缩小城乡差距，提升了养老保障制度的公平和效率，促进了资源的高效利用和合理分配。

（二）启示

百年来养老保障的基本经验，为中国在今后较长一个时期内实施“积极应对人口老龄化”国家战略，推进老龄事业全面协调可持续发展提供了前瞻性启示。中国的养老保障制度发展要始终坚持以马克思主义为根本指导，以实现人的自由而全面发展为己任。马克思主义不仅推动了中国历史的发展进程，也“为中华民族的稳步前进提供了科学的理论基础和行动指南”。无论时代如何变迁、科学如何进步，只有不断汲取马克思主义的科学智慧和理论力量，才能“确保中华民族伟大复兴的巨轮始终沿着正确航向破浪前行”[22]。中国的养老保障制度发展没有终点，只有连续不断的新起点。每一段历史时期特有的经济生产方式和交换方式以及由此产生的社会结构，都是该时代政治和精神产生的基础[23]。要立足于中国国情，正确认识每一段历史时期的基本特征与时代任务，将公平正义始终贯穿于治国理政过程中，并作出科学系统的战略安排。新时代，在全面深化改革的进程中，应坚持“以百姓心为心”，把全心全意为人民服务作为推进改革的出发点和落脚点，逐步建立权利公平、机会公平和规则公平的社会保障体系[24]，努力实现和保持人民群众根本利益的最优化和最大化，不断提高人民群众的生活水平，让全体人民真正感受到我国民生改善的红利，不断谱写新时代中国特色社会主义新篇章。

四、新时代中国养老保障面临的挑战与发展方向

新时代，是决胜全面建成小康社会、不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。人口老龄化以不可逆转的发展趋势正成为新时代中国“百年未有之大变局”中的挑战之一。当前，在肯定中国养老保障制度改革所取得的巨大成就的同时，也应该注意到，现行的养老保障制度安排仍存在较大的提升空间，如何改善老龄社会“未富先老”“未备先老”“未康先老”的现状，构建一个适度平衡发展的养老保障制度成为现阶段乃至未来改革必须攻克的难关。

（一）新时代养老保障制度面临的挑战

从现实出发，新时代养老保障制度面临着养老服务有效供给不足、制度均衡性有待提升、老年人社会融入亟须改善等问题，制约着养老保障制度的发展。

1.养老服务有效供给不足。根据第七次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口为2.64亿人，占总人口的18.7%，65岁及以上人口约为1.91亿人，占13.5%[25]，中国的人口老龄化程度进一步加深，并朝着“边富边老”“城乡共老”“多老快老”快速演进，成为不可逆转的社会发展趋势。人口老龄化、高龄化的快速发展意味着我国人口红利逐渐消失，适龄劳动力供给短缺，同时带来家庭结构缩小、代际互动模式改变、照料成本提升、养老观念淡化等影响，在家庭照料供给与老年人需求之间形成了巨大的张力。另外，日益严峻的老年人慢性病和失能问题，也给医疗卫生体系和养老服务体系带来严峻挑战，表现为养老服务供给与需求之间矛盾、养老服务内容与需求之间脱节，满足不了老年人对多样化和差异化的护理需求。

2.制度均衡性有待提升。当前，我国形成以基本养老保险制度为基础，“第二支柱”“第三支柱”为补充的养老保障制度体系，基本实现了保障老年人生活的目标。然而，该制度仍存在典型的失衡现象，人群分割、区域分割以及城乡分割等特征制约了养老保障功能的有效发挥。根据国民统计公报显示，2020 年末全国参加城镇职工基本养老保险人数为4.56 亿人，参加城乡居民基本养老保险人数为5.42亿人[26]，经过党中央的大力推动，基本实现了养老保险的全覆盖。但目前全国城乡居民养老保险待遇水平月人均为170元[27]，与城镇企业职工和机关事业单位基本养老金待遇存在明显差距，难以有效保障老年人的基本生活需求。其次，地区间的基本养老保险水平差距显著。以广东省和黑龙江省为例，作为养老金支付最困难的省份，黑龙江省的抚养比为1.3∶1，广东省为9∶1[28]，随着青壮年劳动力的持续外流，省际之间差距将进一步拉大。另外，在“互联网+就业”的共同作用下，催生了临时性、多样性的新业态就业形式——服务于平台、不存在劳动关系、稳定性较差，如何解决这部分就业者的养老问题也给传统养老保障模式带来严峻挑战。

3.老年人社会融入亟须改善。党中央指出，要保障老年人的晚年生活，在实现老有所养上不断取得新进展。“老有所养”不仅包括满足老年人的物质和精神保障，还要优化老年人的社会参与，共享社会发展的成果。目前，老年人面临的挑战是存在信息交流障碍、物理环境障碍、精神文化生活供需失衡等问题。随着信息技术革命的不断深入，以计算机技术、通信技术、人工智能技术等为代表的互联网技术成为人们参与社会的重要手段。新技术的出现，打破了传统的就业模式和生活方式，给互联网技能差、接受新鲜事物能力弱的老年人增加了困难，导致了“银色数字鸿沟”现象，老年人被逐渐边缘化。在网络社会，老年人沦为“信息贫困者”，自我效能不断降低，进而影响了心理健康水平。在信息交流障碍之外，老年人还面临道路、公共交通和居住环境等方面的障碍，影响了老年人的出行和日常生活。另外，老年人的精神文化生活资源缺乏，广大老年人的生活观念和消费观念逐渐改变，渴望丰富多彩的晚年生活，追求高质量、多层次、发展型的消费品。未来，如何开发老年人在文化、体育、教育等方面的服务供给，营造无障碍的社会氛围，成为扩大老年人社会参与、丰富老年人精神世界的关键。

（二）新时代养老保障事业发展新机遇

面对人口老龄化挑战的同时，也应该看到我国社会主义现代化建设和改革开放取得的显著成绩和积累的宝贵经验，这为养老服务发展提供了强大的物质保障、技术保障、智识保障，也为新时代老龄化事业转型升级带来新的机遇。

1.老年人力资源再开发。2016年国务院颁布《老年教育发展规划（2016～2020年）》，提出“积极开发老年人力资源”的重要举措，以提高老年人的生命和生活质量为目的，整合老年人力资源，实现老有所为和老有所乐。随着年龄的增长，个体的知识和阅历不断丰富，老年人绝非“不被需要的生命”，他们数十年积累的丰富工作经验和社会资本，为人力资源开发奠定成本优势。同时，医疗卫生水平的不断提升极大程度改善了老年人的身体素质，尤其是一些刚从工作岗位上退下来的低龄老年人更是有着健康的身体和强烈的工作意愿。老年人力资源独特的价值和生产潜能实属社会发展所需要的重要资源，对缓解社会和家庭的负担起到了积极的作用。越来越多的老年人主动加入经营性的工作中，活跃在基层民主监督、文教卫生等志愿性岗位上，发挥老年模范带头作用，作出新贡献。

2.养老服务内容创新升级。近年来，为解决我国养老保障制度地区间、城乡间发展不平衡问题，党和政府持续推进脱贫攻坚和乡村振兴建设工作，农村地区的老龄政策逐步健全完善。各地区结合现实情况推进和探索多元养老服务方式，日间照料中心、互助幸福院、居家养老大院等不同形式的农村养老服务模式遍地开花，在一定程度上缓解了农村养老困难。同时，国家逐步完善社会统筹与个人账户结合的养老金制度，陆续开展长期护理保险、经济困难失能老年人护理补贴等试点工作，深入开展医养、康养结合的养老示范基地建设，推进了多样化的养老服务进程。老年娱乐、养生、医疗、休闲等行业的兴起在很大程度上打开了国内消费市场，激发了经济活力，给老龄产品和服务的转型升级带来了新的机遇。

3.“互联网+”养老服务的高科技产品开发。网络社会以其先进的技术手段和无限的技术创新为现代社会开辟了新的空间。先进的信息科技产品提高了老年人的自理能力、改善了老年人的生活质量，弥补了社会关系网格弱化的趋势，极大地满足了老年人精神文化生活，更有老年人通过互联网获得收益。根据第47 次中国互联网络发展状况调查显示，在新增网民之中，60 岁以上用户占比高达11%，网上冲浪正在被越来越多的老年人所接受。如今，智能家居、智能穿戴等高新科技产品的开发给老年人的生活带来了便捷，智能设施通过智慧化终端与互联网平台，建立线上线下的服务递送，摆脱了时间和空间上的限制。未来“互联网+”、智慧养老等信息化养老方式的应用将成为大势所趋，成为老年人及其照料者必不可少的服务设备。

（三）新时代中国养老保障制度的发展方向

借鉴建党百年来养老保障制度建立和发展的经验，结合新时代中国养老保障制度发展面临的挑战和机遇，未来中国养老保障的发展需要重点把握以下几个方向：

1.构建家庭支持体系，推动多主体责任共担

建党百年以来家庭始终是中国养老保障的主体之一。作为最具中国特色的基础制度，家庭养老具有深厚的历史和文化基础，由家庭成员及亲属提供的照料服务不仅能够满足老年人身体和情感需求，还能弥补其他保障项目资金和服务的局限，构建稳定的养老保障家庭支持体系无疑是探索中国现代发展道路的应有之义。因此，应将家庭这一要素纳入制度体系，充分挖掘家庭在养老保障中的积极作用。在政策顶层设计时必须立足于家庭，提升家庭这一要素的优先发展权，通过政策上的帮助，扩大和提升家庭的发展能力。在制度上肯定家庭养老的重要作用，将失能老人家庭支持政策和税收优惠政策、就业政策、住房政策相配套，对传统家庭养老功能进行补救和重建。

在强化家庭的养老功能之外，还应鼓励政府、社区、企业和非政府组织参与到社会福利供给事务中。将统筹发展置于改革的首位，处理好家庭、政府和社会多主体之间的关系，通过责任分担的方式，实现不同主体间的资源整合，不断壮大社会保障的物质基础，满足人民多样化的养老服务需求，推动多主体间分层次发展。具体而言，以政府提供法制保障为第一层、以市场和社会提供的政策性或公益性保障为第二层、以市场主导提供的商业性保障为第三层[29]，从而稳定社会养老预期，化解代际赡养危机，保证各主体责任边界清晰，实现协同发展。

2.以共享发展为原则，建设老年友好型社会

自建党以来，我党始终坚持以人民为中心，人民至上的价值追求，从本质上说，“共享理念实质上就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求”[30]。它充分体现了马克思主义的基本立场和观点，是马克思主义与中国发展现状相结合的产物。建立共享的养老保障体系是全面建成小康社会的内在要求，是公平正义理念在现代社会生活和公共秩序中的集中体现[31]。然而，我国现行养老金制度仍存在地区间、制度间、群体间发展不均衡不充分的问题，导致待遇相差悬殊失去应有的公平性。因此，应建立更具包容性的养老保险制度，将劳动力纳入统一的制度框架中，保障缴费主体之间利益均衡。推动养老保险制度全国统筹发展，实现更高层次和范围的互助共济、互利共赢，持续缩小城乡之间、行业之间的待遇差异，确保社会保障制度公平性。采用多种激励措施提高人民参保积极性，合理测算政府、企业和个人养老保险分担比例，坚持人人参与、人人尽责、权利与义务相结合的原则[32]，解决养老金水平和缴费年限“倒挂”现象。

其次，为了让全体人民尤其是老年人都能够共享改革发展的成果，应大力弘扬尊老文化，营造敬老、爱老、孝老的社会氛围，提升公民的道德素质，避免出现代际间道德贫困。树立“积极老龄观”，重视老年人的知识和技能，支持老年人再就业和自主创业，鼓励老年人在条件允许的情况下自愿参与到社会活动中。建立覆盖城乡的公共文化设施网络，增设符合老年特色的文化和娱乐项目，制作和发行优质文艺作品。推进信息化建设，拓宽面向老年人的数字资源服务，缓解银色数字鸿沟问题。加强老年人精神关爱，依托社区服务站、精神卫生机构开展老年心理健康服务公益活动，为老年人提供心理关怀和精神舒缓。

3.加强信息科技服务创新，打造高质量为老服务体系

随着人口老龄化问题的不断加深，老年人高龄化、慢性病化、失能失智等问题相继出现，使得老年人对于护理需求不断增加。应瞄准老年群体多层次、多样化、复杂性的护理需求，推动“事业”和“产业”双驱动的养老服务供给体系，在满足老年人基本生活保障的基础上，将养老服务扩展至服务保障和精神保障。进入信息化时代，网络技术高速发展，数字应用快速崛起，并不断渗透到人们的日常生活中。因此，为适应时代变化，应将科学技术应用到养老事业发展中，推进互联网技术与养老产业融合发展，在保障信息安全的前提下，利用信息技术后发优势，依托物联网、大数据、云计算等互联网技术，提供方便快捷的养老服务平台[33]，实现养老服务供需匹配。以老年人的需求为出发点，开发智能化养老设备，引导城乡进行适老化改造，将智能家居和辅助设备广泛运用到老年人日常生活中。

贯彻全面放开养老服务市场的要求，放宽兴办养老机构准入条件，释放养老服务市场活力。充分发挥公办养老机构的兜底保护作用，将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，多领域、多渠道推进老年人适老产品和服务供给，丰富养老服务供给，提升服务质量。提高医养和康养相结合的服务能力，完善包括预防保健、疾病诊疗、康复护理、长期护理的老年健康服务体系，实现“有病治病、无病疗养”的转诊机制。健全和扩大高龄、失能老年人长期照护服务人才队伍体系，培育高素质的养老服务从业人员。通过职业培训、就业指导、岗位补贴的方式，优先吸纳就业困难人员、贫困人员加入养老服务队伍。建立养老服务褒扬机制，设立全国养老服务先进个人评比表彰项目，加强对老年人照护服务者先进事迹的宣传工作，让从事养老服务的劳动者得到全社会的尊重。

五、结 论

经过百年的不断探索，中国养老保障实现了从无到有、从有到优、从优到精的重大转变。在中国共产党的领导下，中国特色社会主义制度优势进一步彰显：人民生活水平显著提高，脱贫攻坚成果举世瞩目，社会保障体系范围进一步扩大，基本养老保险覆盖近十亿人，基本医疗保险参保人数超十三亿，全面建设小康社会胜利在望。这些成就的取得源自始终坚持以马克思主义为根本指导、以公平正义为价值理念取向，采取与经济发展和时代任务相适应的渐进式改革策略，努力建立了符合中国历史文化和现实需求的养老保障制度。在人口老龄化背景下，我国养老保障制度仍存在不平衡不充分问题，养老服务有效供给和老年人社会融入仍存在可提升空间，应该深刻认识到我国社会矛盾变化带来的新挑战和新要求，清楚分析并充分利用老年人力资源，积极推进养老服务内容创新和高科技养老服务产品转型升级。“十四五”时期是决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重要时期。为实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，未来中国的养老保障事业发展需要补齐家庭支持政策短板，全面统筹各方力量，遵循均衡协调发展原则，营造老年友好型社会，强化养老服务科技支撑，激发为老服务发展动力，确保全体老年人共享全面建成小康社会的新成果。