优化营商环境的审计思考

陈耘

当前，增强一个区域的竞争力，除了提升产业优势、基础设施等硬环境，更需要优化营商环境，激发市场主体活力，在软环境上实现新的突破。营商环境反映了一个地区的综合竞争力，是推动经济高质量发展的重要保障。哪里的营商环境优、服务质量好、办事效率高、投资成本低，人才就往哪走、资金就往哪流、项目就在哪建，哪个地方的发展就会更有活力。2020年，宁波市审计局对宁波促进优化营商环境进行了专项审计调查。在审计调查过程中，笔者对工程项目审批制度改革、惠企政策平台、破产便利化等相关领域作了一些思考。

以一流营商环境加速推进重大工程项目建设

良好的营商环境是工程项目推进的加速器。一流的服务能提高工程项目建设效率，反之则会阻碍工程项目建设步伐。近年来，宁波在工程项目审批上“全链条”发力，创新方式方法破解堵点、痛点、难点，为市场主体优化营商环境，并逐步蹚出一条工程项目审批制度改革的“宁波路径”。2019年度浙江省全面深化改革获得感评估报告显示，宁波市企业投资项目审批类的实现率和满意率均居全省首位。目前，宁波工程项目审批时间已在70个工作日内，超额完成国务院“120个工作日”、浙江省“最多90天”的任务目标，审批事项由原来的153项精简至119项，精简率达22.22%。

但是，在审计调查过程中，笔者发现宁波在推进工程项目审批制度改革过程中还存在以下问题。一是审批改革机制有待理顺和完善。目前，宁波工程项目审批制度改革工作由宁波市住建局牵头推进，而工程项目审批管理系统由浙江省发改委主导建设，分属两个部门牵头且跨层级，导致一些改革政策难以在审批管理系统中落地贯彻。尤其是涉及宁波个性化改革政策，比如用地规划许可的免申请直接核发、规划验线的转变管理方式等政策，无法在工程项目审批管理系统中予以体现。二是监管模式需进一步改进。随着工程项目审批制度改革的深入，各部门取消了一系列前置审批，推行告知承诺制。目前，一些部门对工作定位、职责分工未能适时作出调整和安排，监管模式有待研究改进，相关的政策、法规也未明晰。三是审批管理系统一些领域未能实现数据共享。2019年7月，根据浙江省政府统一部署，宁波工程项目审批管理系统切换到省级统建系统（投资项目在线审批监管平台3.0）后，虽然加大了数据共享建设力度，但现阶段部分环节仍未实现互联互通，部分领域还无法实现数据共享。比如，宁波市公开招标的工程项目，中标通知书目前无法实现实时推送，全流程材料共享也暂未实现。四是办理建筑许可费用中勘察费难下降。国家发改委在营商环境测评中，办理建筑许可指标中费用主要涉及由企业委托第三方发生的勘察费、财政征收的城市基础配套费和不动产登记费，其中勘察费由市场定价且占比较大，而城市基础配套费和不动产登记费审批权限在宁波。由于办理建筑许可指标中勘察费难下降，宁波在往年营商环境测评中处于劣势，影响营商环境测评总体得分。

在工程项目审批领域，营造一流的营商环境，应突出一个“快”字，不断提高项目审批效率，简化项目审批环节，严格落实限时办结制度，大力推行网上审批，努力构建审批最少、程序最简、速度最快的一流营商环境；应突出一个“优”字，以优质服务加速推进项目建设，深入落实项目管家制度，实行保姆式服务，想项目所想、送项目所需、解项目所困，做到随叫随到、代办帮办；应突出一个“省”字，以项目需求为导向，为项目投资省下真金白银，协调解决项目建设中遇到的困难和问题，做到资源要素保障到位、金融资金保障到位、人才技术保障到位，确保项目早建成、早投产、早见效。

将惠企政策转化为企业发展红利

这几年，围绕减税降费、融资贷款、财政奖补、稳岗就业等方面，中央到地方密集出台了相关惠企政策。特别是新冠肺炎疫情暴发以来，为帮扶企业渡过难关，政府及时打出纾困惠企政策组合拳。让纾困惠企政策润泽企业，将政策红利转化为企业发展红利，从而使企业增强获得感，这是制定出台惠企政策的初心。高质量落实好惠企政策，不仅关系企业发展，也关乎经济社会发展大局。2009年，“8718”公共服务平台正式建立，具备政策咨询、信息推送和兑现等功能，已成为服务企业的一个重要渠道。近年来，宁波依托“8718”公共服务平台，对国家、省、市、县四级政策进行解构入库。截至2020年7月，“8718”公共服务平台累计入库政策1986条，阅览542.1万次。2019年5月，宁波成立惠企政策落地部门协同工作组，统筹负责惠企政策落地、部门间协同。全市10个区县（市）、8个功能区和12个市级部门共同参与政策录入工作。为进一步深化推动各项惠企政策落地，2020年，宁波在全省推广企业码应用，推送各项惠企政策信息和实现兑现功能。截至2020年8月，宁波共有28.57万家企业注册领码，完成计划任务的112.31%。同时，宁波建成“甬易办”惠企惠民服务平台，企业可实现即时申报、即时审核、即时兑付等功能。

充分发挥各项惠企政策的积极效应，关键在于落实和执行。政策再好，决策再科学，如果只是喊在嘴上，“口惠而实不至”，就等于一纸空文，最终损害的是党和政府的权威性和公信力。当前，惠企政策的落实效果，与当初的部署要求、企业的期盼存在一定差距。由于出台的各类惠企政策量多面广、比较分散，存在条块分割、相互衔接不够、相应的配套措施或实施细则出台不及时等问题。同时，由于企业与政府部门信息沟通不畅，部分企业对于惠企政策的敏感度较低，没有及时了解惠企内容，从而错失享受政策红利的最优节点，影响惠企政策的落实效果。

在惠企政策落实中，“直达”是必不可少的硬要求。国务院办公厅发布的《2020年政务公开工作要点》中提出，要围绕“六稳”“六保”加强政策发布解读，确保政策资金流向、使用公开透明，让政策资金直达市县基层、直接惠企利民。因此，政府在出台惠企政策的同时，还应加大政策落实情况的跟踪督查力度，做好后续的“售后保障”，当好“店小二”，打通服務企业的“最后一公里”，让企业早知晓、早享受，让政策红利尽快转化为企业发展红利，成为高质量发展的助推器。为避免惠企政策“自拉自唱” “自导自演”，政府应强化中央和地方之间、各部门之间不同政策的配套衔接，加强调研，真正从企业需求出发，急企业之所急、想企业之所想，研究惠企政策供给侧配套措施，提高惠企政策的针对性、可操作性和实效性，确保政策有的放矢，通过改善和完善政策供给激活一池春水。同时，政府应建立惠企政策评价机制，对出台的惠企政策落实效果，引入第三方评估，特别是引入企业评价指标，确保政策效应发挥。只有这样，才能让惠企政策跳出条文，稳步下沉，成为促进企业扩大规模、加快转型升级的“发动机”。

破解企业“破产难”是优化营商环境应有之义

长期以来，由于多种因素影响，企业破产遇到较多困难。市场主体退出难是社会各界比较关注的问题，大量“僵尸企业”僵而不死，不但损害债权人的利益，还影响了营商环境，不利于推进供给侧结构性改革。近年来，宁波相关部门为破解“破产难”，按照各自职责积极推进破产便利化，先后出台了破产案件简化审理程序的若干意见、完善不动产登记协助法院处置不动产相关工作、优化企业不动产登记营商环境、完善建设用地使用权转让及抵押二级市场试点实施方案等政策制度，在全省率先上线企业注销“一网服务”平台，实现各部门并行办理。但也存在缺乏破产审判府院联席会议制度、未设立专项破产援助资金、简易注销难以实施等机制性缺陷，需加以健全和完善。

造成企业“破产难”的原因很复杂，首先是社会对破产制度认识不足。企业自身缺少破产文化，企业主普遍认为破产是一种彻底的失败，心理上难以接受，迟迟不愿进入破产程序，往往错过了债权人利益保护和企业挽救的最好时机。有些地方领导也认为企业破产等于“政绩破产”，影响地方形象。其次是破产的配套法律法规和服务还不完善。破产机制与行政机关自身行政行为裁量权规范之间也存在冲突，破产法律体系中缺乏有关政府公共服务和社会管理领域的配套衔接制度。另外，各部门未形成合力。处置破产过程中，涉及税费、资产变现、职工安置、注销等问题，法律关系相当复杂，需各个职能部门协调，没有一个破产协调常态机制，很难从根本上推动破产便利化。

推进破产便利化，有利于优化营商环境，有利于去产能、调结构，社会资源要素重新配置，有利于释放要素资源，加快产业结构升级，助推经济提质增效。推进破产便利化是一项系统性工程，需要加强部门合作，建立破产审判府院联动机制，解决企业破产退出的“痛点”“堵点”。推动建立破产管理人协会并设立援助资金，可为无产可破或者缺乏启动资金的企业启动和推进破产程序提供资金保障。将实践中的经验进行总结，并形成规范性文件，使之法律化、制度化，真正建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。只有多方着力，才能有效推进破产便利化，从而优化营商环境，促进优胜劣汰、结构优化，更大限度释放社会创业创新活力。

（作者单位：宁波市审计局）

责任编辑：姚颖超