土地财政对房价的影响研究——基于地方政府行为视角的实证研究

周 旺，徐天祥

(1.南京银行股份有限公司，江苏 南京 210000；2.云南财经大学，云南 昆明 650000）

一、引言

土地财政，狭义上指政府通过出售土地使用权来获取土地出让金收益，广义上还有土地方面相关税费和政府利用土地进行筹措资金的收入[1]，对于地方财政来说，这些都属于基金预算外收入,又叫第二财政[2]。我们知道，我国的城乡土地制度决定了土地公有制的属性，因此，政府成为国有土地的管理者，在理论上，自从土地财政收入被划入地方政府的收入范围后，可以通过经营土地增加财政收入。

说到土地财政，就不得不提房地产。大部分学者都认同土地财政与房价存在着正向的影响关系。陈志勇和陈莉莉认为，2008年之后，政府之所在房地产危机中选择托市行为，最重要的原因是土地财政[3]。周彬和杜两省通过构建一般均衡模型来研究土地财政和房价上涨之间的关系，研究发现中国式的“土地财政”能一定够推动房价持续上涨，这种房价上涨能够带动政府效用的提升，所以地方政府会持续推进土地财政政策[4]。吴群等认为，分税制改革后，地方政府与中央政府财权事权划分不平衡，地方政府事权比例高而财权比例低，因此地方政府选择扩大土地财政收入规模，并且对于该地区来说，土地价格会随着地方政府经济行为而上涨[5]。王猛使用了三个联立方程组将土地财政收入、城乡收入差距以及房地产价格等变量联合到了一起，结果得出了土地财政能够促进地方房地产发展，房地产发展也能促进土地财政的结论[6]。另外，李勇刚年也构建了联立方程模型来研究土地财政与其他相关变量之间的关系，实证结果证明了土地财政和房地产发展水平存在正向的影响关系[7]。郭珂利用1999-2009年省际面板数据分析得出土地财政依赖度的滞后变量明显促进房价，这是因为地方政府通过寻租行为提高土地价格，土地价格的上涨进而带动了房价提升[8]。宫汝凯提出了地方政府在财政上可能存在收支不平衡，并因此来研究土地财政和房地产发展的关系，最终得出了土地财政影响财政不平衡，进而影响房价的水平的作用路径，即土地财政是财政不平衡和房价水平之间的中间变量[9]。王迅研究发现土地价格对于房地产发展有着重要影响，政府应该充分考虑这种变量间关系，运用合理的政策手段来达到调控房地产市场的目的[10]。但是张浩却认为出去房价影响土地价格之外，人们对于房地产价格的预期更重要，房价预期能够明显提升房价水平[11]。吴智华构建了两部门NK-DSGE模型来模拟政府的土地财政政策对于房地产发展的影响趋势，结果表明土地财政与房价之间存在着正向影响关系[12]，这个结果与吕炜、高帅雄建立的一般动态随机均衡模型所测得的结果相一致，这更加说明了土地财政能够促进房地产发展[13]。唐云峰、吴琪琪基于动态系统GMM模型分析得出，土地财政是地方房地产价格上涨的根本原因[14]。

然而，国内也有部分学者观点与此不同，土地财政与房地产价格之间存在负向的相关关系，即土地财政抑制房价上涨，更有学者认为，这两者之间并无必然联系。王斌和高波研究发现，中央政府的晋升激励制度才是提高房价的根本原因，土地财政水平对房价上涨有抑制作用[15]。

笔者认为，在上述文献中，国内极大多数学者都认为土地财政确实对国内房地产市场有显著的正向作用，并通过各种实证研究得出结果，但是国内研究在讨论土地财政和房地产市场背后的影响关系研究方面说法虽然存在分歧，但在如今经济增速放缓的大背景下，经济推动力不足，而且地方财政赤字过高，在这种情况下，土地财政有利于政府融资并获得更多财政收入，再投入到经济发展当中。为此，为了提高土地收入，地方政府不得不将资源倾斜于房地产企业，所以政府的导向性土地政策可能会更大地影响地产市场价格。本文的出发点也是基于上述研究欠缺的地方，创新之处在于将土地财政中地方政府行为和房地产市场调控放在同一框架内讨论，探究其两者之间的关系和影响机制。通过分析土地财政模式与房地产价格演变趋势的相关性，讨论政府的财政政策变化如何影响房地产价格变化，从而以寻求通过调整宏观政策来实现对房地产市场进行深层度的把控。

二、土地财政与房地产发展关系的理论分析

本文从地方政府行为视角来分析土地财政与房地产发展之间的关系影响，首先界定地方政府的定义，明确地方政府行为在两者之间关系中扮演的角色。接下来本文将站在经济学的角度，对地方政府行为进行定义和分析。

1.地方政府行为

对地方政府角色的阐述，其内涵与外延的界定尚存分歧，魏昂德提出地方政府即厂商理论。但综合我国国情，自改革开放以来，特别是在财政分权后，我国地方政府是从中央政府财政分权化过程中逐渐分化出来。故对地方政府可以定义为：在国家的每个特定的地方，由中央政府机关设立，是用来治理该地区的政府[16]。在公共选择理论中，地方政府代表着整个地区社会民众们的公共利益，同时行使地区治理权，既能够按照中央要求独立制定公共政策，又能和中央政府一起组成整个国家地区的决策机关。一方面负责执行中央的具体政策，并由其落实到下面各级地方政府；另一方面，地方政府作为该区域内最高决策机关，拥有地方的治理权以及地方事务的管理权。这些代表着地方政府的双重利益诉求，即代表公共利益和地方利益，作为合格的地方政府，应该在双重利益面前保持平衡。

2.地方政府行为的前提假设

基于公共选择理论，有学者认为，地方政府一方面是企业型政府，符合“经济人假设”，基于该地区经济发展最大化原则[17]，另一方面是公共型政府，基于社会福利最大化原则。因此，地方政府角色可分为“政府人”和“经济人”[18]，这两种类型的政府往往都是复合的。地方政府是国家行政机关的一部分，最大的任务是保障公众利益，属于“政府人”，但是分税制改革后，地方政府又是具有独立经济利益的组织，存在一些“经济人”属性。

在土地财政问题上，地方政府作为市场管理者，具有“政府人”和“经济人”双重属性，具体表现为：作为土地管理者，一方面地方政府遵守中央政府的规定，保持中央和地方的政策一致性，积极调控土地出让市场这也是“政府人”角色的地方政府职责所在；另一方面，政府会运用自身的资源和管理权，追求公众利益最大化，从而创造更多财政收入。这种政府的双重选择行为就是双重角色的体现，既要维护公共利益，也要追求自身利益。对于中央政府来说，最好的方法就是合理地约束地方政府的“经济人”特性，激励地方政府的“政府人”特性，合理地利用自身资源发展经济。

基于这两种角色，那么地方政府在土地财政行为中的行为就按照“经济人”和“政府人”被分为两大行为：收入行为和投资行为。

（1）收入行为

政府收入行为是指地方政府追求土地财政收入的行为。政府由于分税制改革所留下的财事权不匹配等问题，财政方面捉襟见肘，地方政府为了发展经济，必然会选择追逐土地财政收入，这种行为就是被定义为政府土地财政收入行为。

分税制改革实行后，地方政府的财政收入锐减，主要税收来源于地方税和地方中央共享税，但是税收收入并不能维持地方财政支出需要，起初中央政府是想通过专项转移来弥补地方政府受到的损失，但是制度建设并不完善，主要表现为转移支付时间长，且也不能很好地解决地方政府财政赤字问题。此时，地方政府的“经济人”属性表现出来了，为了尽可能保证地方财政收入，也为了发展地方经济，地方政府自然把关注点放在了可以掌控的地方土地资源身上。

如图1所示，地方政府为了尽可能保证地方财政收入，会有上述三种路径选择。第一，扩大土地出让数额，地方政府作为土地市场上的唯一垄断者，这种地位决定了政府出让土地的数量越大，获得的收益也就越多。第二，提高土地出让价格，为保证出让利益最大化，地方政府一般采取低价收购土地，然后高价卖出的手段。第三，通过政策来刺激城市房价，从前面土地财政收入构成来看，房价的提高有助于房地产行业税收增加，另外房价上涨也有利于政府进行融资，因为土地作为地方政府抵押物，其价值自然随着房价上升而上涨。

图1 土地财政收入最大化路径选择示意图

（2）投资行为

政府投资行为主要是指政府投资基础设施建设的行为。身为“政府人”，提供城市公共服务属于分内职责，基于这些好处，政府必须全力投入城市基建工作。但是这种投入对政府财政收入要求极高，一般财政收入恐怕难以弥补，此时土地财政收入就很好地解决了地方政府的难题，为政府集聚大量资金，从而推进了城市化建设。

三、土地财政与房价关系的理论分析

1.土地财政影响房价路径分析

分税制改革背景下，地方财政压力增加而不得不寻求土地财政来获得更多财政收入。对于地方政府来说，发展房地产市场有利于缓解财政压力，同时也能促进地区经济发展。下面将两方面介绍土地财政影响房地产发展的路径选择。

（1）直接路径

土地财政的重要组成部分为土地出让金，土地出让金也是三个收入中最便捷、金额最大的财政手段。 政府为了使得财政收入最大化，会选择扩大土地财政规模，为了扩大规模，图中介绍了三种方式，提高土地出让价格和提高城市地区房价都会使得房价上涨。一方面，政府作为“经济人”角色，采取“招拍挂”的方式来提高土地出让价格，站在房地产商的角度来说，土地价格上升，相应的房地产价格就得上涨，否则就会亏本，最终涨价成本会转接到消费者身上。另一方面，政府可以通过控制房地产税收等手段来间接影响房价，从而使得房价上涨。因此，从政府的收入行为来看，土地财政对房地产发展有着直接影响。

（2）间接路径

前文说到，政府必然会选择将土地财政收入投入到基础设施建设当中，因此，土地财政收入的增加则会促进城镇化的进程。许多学者认为，政府合理地推进城镇化进程有利于房地产行业发展。随着城镇化的进程发展，地区基础设施的逐渐完善，城市的生活服务和生活质量不断上升，人们更愿意来城市发展，这就产生了城市人口集聚的现象，人口的涌入城市带来的直接结果就是城市住房需求上升，从供需角度来说，住房需求上升，若政府供给能够控制在合理范围内，房地产的价格是呈上升趋势的。因此，政府的土地财政水平会通过间接的方式影响房地产行业发展，即土地财政水平促进城镇化发展，城镇化能够促进房地产行业发展，可以知道土地财政可以通过城镇化的方式提升房地产行业的发展。

2.土地财政影响房价的作用机理

综合以上两种路径分析，我们可以得出，土地财政影响房地产市场发展主要有两条路径，如图2所示，是土地财政与房价的作用机理。在分税制改革下的财政压力、土地收益分配机制与政绩考核制度的联合影响下，地方政府选择扩大土地财政的收入，必然要提高土地供应价格或者通过政策影响城市房价，这样能够提高收入。除此之外，政府基础施投资会加快土地城镇化的进程，进而使得城市人口集聚，这样城市买房需求必定会上涨，房价上升。因此，我们可以得知：基于地方政府的收入行为，政府会选择加大土地财政收入，从而促进了房地产市场发展。基于地方政府投资行为，土地财政规模的增加会帮助地方政府扩大城市基础设施建设，提高城镇化率，从而带动人口需求，促进房地产市场发展。

图2 土地财政、城镇化与房地产发展作用机理图

四、土地财政与房价关系的实证分析

本文初步是采用面板数据回归模型，选用2007-2017年中国30个省、自治区以及直辖市 （除台湾、香港、澳门、西藏）的面板数据来进行实证研究分析，共有330个样本观测数据，变量的数据都来自于国家统计局的公开资料。以城镇化和房价水平分别作为被解释变量，以土地财政收入、城镇化水平分别作为核心解释变量，建立两个单一方程模型，将土地财政、城镇化水平和房价水平纳入联立方程模型中分析，以解决变量内生性和异方差问题。故构建以下省级面板联立方程模型：

在以上方程中，LFit、URit和HPit是被解释变量，分别表示土地财政收入、城镇化水平和房价水平，其中LFit和URit也在各方程作为解释变量，HCit代表地方居民消费水平，PGDPit代表地方人均生产总值，α0、β0、γ0代表常数项，εit、ηit代表误差项。

1.变量选取

（1）内生变量指标选取

土地财政（Land Finance,LF），采用的是地方土地出让金与地方生产总值得比值来衡量，并把结果进行对数处理。之所以这样处理，是为了避免各省之间的初始经济禀赋的差异，保证实证结果的准确性。其中土地出让金数据来源于2007-2017年 《中国国土资源年鉴》，地区生产总值数据来源于2007-2017年《中国统计年鉴》。

城镇化率（Urbanization Rate,UR）采用城镇人口与地区总人口比值来表示。在学术界大多使用人口城镇化率来表示地区城镇化水平，人口城镇化是用某一个地区内城镇人口占地区总人口的比重来表示该地区的城镇化水平。用公式可以表示为：

其中人口数据来源于2007-2017年 《中国统计年鉴》。

房价（House Price,HP）,衡量房地产发展的指标有很多，但最直观的代表性指标就是房价，本文选取各省份的商品房平均销售价格来作为核心解释变量，并且对数据进行一定的取对数处理，以增加变量的平稳性水平。商品房平均销售价格来源于2007-2017年《中国统计年鉴》。

（2）外生变量指标选取

在选取外生变量时，本文充分考虑了各控制变量对实际核心变量的影响。因此，本文采用以下变量作为外生控制变量：

地区居民消费水平（Household consumption lev-el，HC），表示按地区常住人口计算的居民消费支出。地区居民的消费水平可以一定程度上反映着地区城镇化进程。

人均地区生产总值 （Per Capital Gross Regional Product,PGDP），本文将人均生产总值放入房价的评估方程中，一个地区的经济发展水平越高，则该地区的城镇化水平发展增长的越迅速，对住房需求也越高，从而使得房地产市场更加繁荣，促进房价上涨。以上外生控制变量的数据均来源于2007-2017年《中国统计年鉴》。

2.实证分析

（1）平稳性检验

本文选用stata14.0软件对数据进行检验，检验方法为LLC检验和Fisher-ADF检验，检验的结果如表1所示。所有的变量在1%的水平上都拒绝了存在单位根的原假设，包括水平值方程和一阶差分方程的情况下，也就是所有变量不存在单位根，因此，本文所使用的面板数据是平稳的，可以用来直接在本文里进行实证分析。

表1 单位根检验结果

（2）实证检验结果的分析

本文采用带有截面固定效应的三阶段最小二乘法（3SLS）对全国30个省进行面板数据分析，为了提高结果的精确性，前两步先对三个分别进行二阶最小二乘法（2SLS）估计，再根据估计，得到对联立方程模型干扰之协方差矩阵的估计，最后，根据此结果对整个结果对广义最小二乘估计（GLS）估计。当然，上述只是理论上该进行的步骤，实际操作时都是根据stata14.0代码命令来实现整个模型的回归过程。所有的回归模型结果如表2所示。

表2 联立方程估计结果（全国）

从表2的估计结果可知，模型的拟合优度较高，分别为0.7553和0.7490，较好地反映出模型构建的科学性，且模型的核心解释变量和控制变量均显著，模型构建较好。

从方程1可知，土地财政的系数为0.0310，说明土地财政水平每上升1%，城镇化水平则上升0.0310%，此结论也与前文预期相同，即在1%的显著性水平下，土地财政对城镇化水平存在着正向影响。

方程2为房价决定方程，把土地财政和城镇化同时放置其中可知，土地财政的系数为0.0731，城镇化的系数为0.5863，说明土地财政每变动1%，房价水平则同向变动0.0731%，并且城镇化水平每变动1%，房价水平则同向变动0.5863%，结论与前文预期相同，即在1%的显著性水平下，土地财政和城镇化均对房价水平存在着正向影响。

同时，由表可知，居民消费水平在1%的显著性水平下对城镇化有影响，系数为0.3622，对城镇化水平有显著的正向影响；在1%的显著性水平，人均地区生产总值显著，系数为0.5152，对房价有显著的正向影响。

由房价决定方程可知，土地财政对房价起着正向的推动作用，这表明了土地财政是房价变动的重要影响因素。其中土地财政的上涨，会表现为影响地价上涨，对于房地产商来说，成本加大，必然会选择提高房屋出售价格，于是土地财政促进房价上涨。另一方面，随着城镇化水平的提升，一方面使得更多人选择来到城市发展，提升了住房需求，进而提升了房价需求，另一方面，城镇化的提升，使得城市设施得到完善，这无形中提升了土地与房地产价值，房价自然会上涨。而土地财政则是通过城镇化的发展，对房价起着正向促进作用，现实中也是如此，土地财政收入大幅度进入城镇化建设中，吸引人口流向城市，从而提高了房价，推动了房地产行业发展。

（3）稳健性检验

在上面使用的联立方程模型中，核心解释变量间有一定的联系，可能存在双向因果关系，并且除此之外，核心解释变量可能和随机干扰项存在着相关关系，据此，模型可能存在内生性问题，会在一定程度影响模型实证结果，解释力度受影响。为了验证模型检验结果的可靠性程度，应该采用稳健性检验增加实证的说服力。

本文拟选取新的解释变量“大土地财政水平”来替换土地财政指标，并且带入模型中求解，这是为了检测模型实证结果的稳健性水平，其中：

得到结果如表3所示，用“大土地财政”变量替代原来的土地财政变量，模型拟合程度较好，分别为0.7581和0.7546，这说明模型的变量替换后模型构建合理。表中核心解释变量和控制均显著，其中核心解释变量土地财政、城镇化和房价水平显著，并且与前文的影响方向一致。土地财政促进城镇化发展且影响系数为0.0410，土地财政和城镇化均促进房价水平上涨且影响系数分别为0.1027、0.5401，除此以外，这些变量都在1%的水平上显著。毫无疑问，这些结果都与全国层面检验结果一致，这说明了替换变量后的模型估计结果依旧可靠，模型通过了稳健性检验。

表3 联立方程估计结果：稳健性检验

五、结论与建议

本文先对土地财政和政府行为进行界定，并引出地方政府的在土地财政、城镇化建设与房地产市场中的两大行为：收入行为与投资行为。通过政府的两大行为分析土地财政与房价之间的内在机制，得出结论：（1）从政府的收入行为来看，地方政府有动力去追逐土地财政的发展，为了提高土地财政收入，选择通过政策提高房价和地价，意图提高土地财政收入，因此政府的土地财政必然会促进房地产市场的发展。（2）从政府的投资行为来看，地方政府为了发展地方经济，短期内会将土地财政收入投入到城镇化建设当中，可知土地财政的存在确实促进了城镇化发展，并且随着城镇化进程的加快，一方面使得住房需求的上涨，另一方面城镇化带来的周边地价的升值，间接地来说，土地财政通过城镇化的手段促进了房地产发展。

在实证分析中，本章通过构建联立方程模型，利用30个省、自治区与直辖市2007-2017年的面板数据，分析土地财政与房地产发展之间的关系。通过以上实证，得出结论：(1)在1%的显著性水平下，土地财政均对房价有正向影响。(2)在1%的显著性水平下，土地财政促进城镇化发展，并且城镇化水平对房价有正向影响。

由理论和实证分析的结果得知，土地财政和城镇化对房价上涨有正向影响，且土地财政可以通过城镇化方式间接促进房价上涨。

土地财政和房地产业对于我国发展贡献巨大，但仍需政府合理地对房地产市场进行调控。本节将从土地财政、城镇化和房地产市场角度出发来提出相应的建议。

1.合理地利用土地财政，改善地方政府财政收入结构

我国城镇化进程发展迅速，这与土地财政政策有很大关系，但是政府的投资行为很可能出现盲目扩张城市规模的现象，而新型城镇化核心要求的是“人”的城镇化，因此，对于政府而言，首先必须要合理改善地方政府的财政收入，推进房地产税的建设，增加地方政府财政税收收入，而不是“以地生财”，摆脱政府过度依赖土地财政的现状；其次，要规范地方政府土地金的使用，必须规定出让金的使用用途，而不是大部分用于政府投资行为，提高土地出让金收入的效率；最后，充分发挥金融市场的作用，让更多私人投资参与政府城镇化建设当中来，合理地配置社会资源。

2.加快推进新型城镇化，提高土地利用效率

在城镇化进程中，我国过度注重土地城镇化进程，未能够重视人口城镇化，其实人口城镇化才是新型城镇化的核心，只有人口增加了，才能增加劳动力供给，并且能够有更多的购房需求，对于房地产市场也是极大地发展。如果出现“鬼城”现象，即使土地城镇化进程够快，那也只是对资源的浪费。因此，应该注重人口城镇化与土地城镇化的协防发展，提高土地利用效率，这样才能够更加规范地提升房地产发展。

3.规范房地产发展机制

目前，中国房地产市场房价过高，并不适合继续推高房价。政府应坚持政策的连续性稳定性，加快进行房地产政策的税制改革，落实房地产税，限制人们的投机行为，故应该对于不同群体进行合理调控，形成“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房发展格局。另外，政府应该引导社会资金进入房地产行业，正常的房地产市场资本不应该只被金融行业垄断，但是要注意合理规范，做到“政府引导，市场定价”的房地产市场新格局。