政企共建对西藏县域就业和产业发展的影响研究

卜洁文 汤 龙

（①清华大学公共管理学院 ②中国人民大学经济学院 北京 100872）

一、文献综述

西藏和平解放七十年来，在党中央的特殊关怀、全国人民的大力支援和西藏人民的共同努力下，不断从落后走向文明、从贫穷走向富强、从封闭走向开放，社会经济各项事业蓬勃发展。为帮助西藏地区摆脱落后、推动区域协调发展并加强西藏与内地的交流，自西藏和平解放以来，中央根据西藏实际情况，制定了一系列特殊政策和措施，在资金、项目、物资和人员等方面给予西藏大力支持，并动员和组织内地省市和企业对口支援西藏地区发展。自1980年第一次中央西藏座谈会起，我国援藏政策不断扩充和完善，并进入制度化阶段，逐步由过去的短期性和具体性向系统性和长期性转变[1]。中国的援藏政策是在中国共产党领导下，全面推动西藏各地区社会经济发展和实现共同富裕的科学道路，也是中央关心和指导全国各地和各单位开展援藏工作的方针和准则[2]，具有中国特色和西藏特点。目前，我国已形成了由中央政府主导，各对口省市、中央直属部委和中央各企事业单位协同支援西藏建设的局面和制度体系[3]，实现了中央政府通过援藏政策以达到长期建藏的重要目的。2021年是中国共产党建党100周年，亦是西藏和平解放70周年，习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会讲话中指出：“实践充分证明，党中央关于西藏工作的方针政策是完全正确的，西藏实现持续稳定和快速发展是对党和国家工作大局的重要贡献。”

既有文献已对西藏相关问题展开了广泛研究，不仅包括其历史、宗教[4,5]和地理环境[6]，也包括我国援藏政策的概念、理论、实践基础、发展历程、实施模式、运行机制、绩效评估、发展趋势及其存在问题和解决方案等[7-8-9-10-11]，探究了援藏政策的政策路径[12]、制度路径[13]和关系路径[14]，具体的研究方向和内容也逐渐由过去的政策绩效与不足向机制建设和模式创新转变，由针对具体地区、灾情的特定援助向普遍的制度性援助转变，由经济援助向教育、医疗、就业、边疆治理和民族融合等全方位援助转变。西藏经济社会的巨大发展离不开“全国援藏”[15]，援藏政策不仅带来了人口的流动和观念的更新，也带动了当地经济发展与技术革新，改善了西藏人民的生活条件，推动了西藏地区的现代化发展[16,17,18]。

我国的援藏政策经历了较长的单向、粗放和低效率时期[19]。靳薇[20]在肯定援藏政策为西藏带来巨大发展的同时，也指出其仍存在援助项目的社会和经济效益表现不佳等问题，主要原因可能在于援建项目的生产能力和西藏的市场规模不匹配、西藏地区的自我发展能力和人才缺乏、援助项目的计划经济成分较大和地区援助依赖等。赵明刚[21]和潘久艳等[22]认为，我国的援藏政策在推动西藏地区实现跨越式发展的同时，应着重从计划与市场的关系、产业结构调整、援助重点由城市向农牧区转变等方面进一步完善援助政策。这就要求中央政府根据各地区发展条件和实际援助效果以创新援助政策及其实践模式，不仅要发挥政府在宏观调控、顶层设计和制度供给等方面的功能和优势，还要积极引入市场机制，利用市场在资源配置、产业结构调整、经济发展和就业等方面的重要作用，加快提升地区发展潜能，推动地区社会经济快速发展[23,24,25]。在援助效果评价方面，杨明洪[26]认为应当积极吸引农牧民参与项目建设和效果反馈，将援藏政策对农牧民需求的满足程度作为援助效果的重要评价标准。

我国对西藏自治区的援助模式是在实践中不断发展创新的，在转移支付、金融贷款优惠等援助政策的基础上，还创造性地实施了发达省市和大型企业对西藏各县的对口援助政策。从一开始的发达省市对西藏部分地区的对口援助，到更多省市对西藏全域对口援助，再到后来的引入17家大型企业对西藏部分地区对口援助，都极大调动了对口援助单位的援助积极性，在充分发挥对口单位的发展优势和先进经验以支援西藏地区发展的同时，也进一步推动了地区协同与民族融合发展。在加强对西藏地区对口援助的基础上，自2016年起，中央选择了5个原来由省市对口援助的县，在保持对口援助省市不变的同时，对每个县再分别引入了1家大型企业，实行政企共建试点，以期发挥政府和企业优势的协同作用，进一步加快西藏地区社会经济发展。这种对口援助的创新模式效果究竟如何，学界尚未展开研究。本文基于2001年至2017年的西藏自治区县域面板数据，结合理论分析和PSM-DID等实证方法，考察政企共建政策对西藏县域地区的就业和产业发展的影响，为中国特色的区域援助和协调发展理论提供重要的中国证据。

二、理论分析与研究假设

对西藏地区的对口援助工作主要由中央政府、相关对口援助省市和企业承担，其中，在中央政府统一规划安排下的部分企业对西藏地区的对口援助，可视为一种行政外包。行政外包是指政企之间的项目外包关系，政府将项目及其附带的责任、利益和剩余权力外包给企业，企业通过完成政府发包的项目而获得相应的剩余控制权和相关利益[27]。行政外包主要是政府基于特定目标而主导的政策实践，表现为行政性和市场性共同发挥作用的政企互动关系，通过二者间的分工协作而最大程度的发挥政府和企业优势，有效分解了政府行政任务，不仅使各级政府免于陷入基层各类具体事务中，有效降低了政府的治理成本和风险，也通过资源重组而强化了政企联动，推动了辖区社会经济发展和行政任务落实。

经济上落后的地区可以借助外部推力，通过组织、制度、技术和生产方式变革而实现跨越式发展。由于政府和企业的资源配置方式、组织管理模式与重点发展领域等不同，使得政府与企业对口援助下的西藏县域社会经济发展产生较大差异。对口援助省市在前期已对西藏各地区的基础设施、教育、医疗等领域进行了广泛援助，但由于西藏地区自身地理位置、气候条件和产业结构等条件制约，使得西藏众多地区仍然以农牧业等第一产业为主，而政府对基础设施、学校、医院等民生领域的建设与援助，也极大推动了西藏各县的第三产业发展。由于西藏地区交通不便、运输成本高、人力资本较低和环境保护要求高等原因，西藏地区始终难以吸引资本流入，而西藏本地资源也难以流出，这都极大制约了西藏第二产业发展，使得西藏地区在依赖中央政府和其他省市援助的同时，也逐渐表现出以第一和第三产业发展为主、第二产业发展缓慢的“非典型二元结构”特征[28]。由于部分对口省市只是将对口援助视为一种行政性指令，更多是为了完成上级政府指派的援助任务，而非根据被援助地区的实际需求或生产条件展开援助，这就使得很多工业设施援助项目并不满足被援助地区实际发展条件和需求，导致援建项目的生产能力与西藏的市场规模不匹配，部分援建项目处于严重亏损和破产边缘。西藏各地区在由省市对口援助的基础上，通过引入企业共建，以项目带动，以市场为导向，结合西藏各地区的资源禀赋和产业发展潜力，发挥政府、企业和市场的优势与协同作用，促进资源合理化配置，加快地区市场化进程，在开发西藏的同时，也培育了地区发展潜力[29]。在大型优质企业的带动下，西藏地区各企业逐步采用更加先进的技术、组织管理与激励模式，极大提高了地区生产效率，有效激发了企业自主创新活力，增强了地区发展潜力，推动地区就业和产业发展。考虑到西藏地区“非典型二元结构”特征，因此政企共建政策将对各县的第一和第三产业的发展促进作用更强。Goldstein et al.[30]通过在西藏日喀则市进行的田野调查也发现，我国的援藏政策极大推动了西藏地区经济发展和体制转变，创造了大量的就业机会，并提高了地区生产总值。

据此，本文提出如下假说：

H1：政企共建政策会对西藏县域就业和产业发展产生正向作用。

H1a：政企共建政策能够显著提高西藏县域乡村从业人员数比重。

H1b：政企共建政策能够显著提高西藏县域一三产业产值增长率。

三、模型设定与变量选择

（一）模型设定

本文主要考察西藏自治区政企共建政策对西藏56个县的就业和产业发展的影响，①由于在2016年之前已有17个县的对口援助单位是大型企业，其余均为省或直辖市，而2016年之后的政企共建单位一共为11家，包括5个之前一直是由省市对口援助的县和6个之前一直是由企业援助的县。考虑到使用双重差分法要求控制组样本之间应具有相同的发展趋势，而对口援助单位是省市或企业可能会影响被援助地区的社会经济发展，因此本文选取在2016年之前一直是由省市对口援助的县作为研究样本，而将2016年之前一直是由企业对口援助的县剔除，以在保证样本量的同时，各县在2016年之前的发展趋势尽量相似。据此，本文选择对西藏地区56个县的政企共建政策效果进行考察。其中包括2016年开始实行政企共建的5个县。②这5个县分别是：重庆市对口援助的芒康县，改由天津一汽和重庆市共建；天津市对口援助的昌都县，改由中国铝业和天津市共建；天津市对口援助的江达县，改由东风神宇和天津市共建；重庆市对口援助的类乌齐县，改由中国远洋和重庆市共建；天津市对口援助的丁青县，改由武钢和天津市共建。本文采用双重差分法来对政企共建的政策效果进行检验：

式中，Yit为西藏i县t年的乡村从业人员数占比或一三产业增长率。did为反映政企共建政策的虚拟变量，各县在被选为政企共建政策试点当年及之后的年份里，did赋值为1，否则为0，其回归系数α1反映了政企共建政策对西藏县域乡村从业人员数占比或一三产业增长率的影响。Xit为一系列可能会影响Yit的控制变量，μi和νt分别为地区和时间固定效应，εit为随机误差项。

（二）变量选择

1.被解释变量：西藏县域就业或产业发展（Yit）。考虑到企业对就业和产业发展的重要作用，以及西藏大部分地区以一三产业为主的产业结构发展现状，因此，本文选择了西藏各县的乡村从业人员数占比（empzb，即乡村从业人员数与各县人口数的比值）和一三产业增长率（ftrate，即第一和第三产业生产总值的增长率）作为衡量指标，来考察政企共建政策对西藏各县就业和产业发展的影响。

2.核心解释变量：西藏地区的政企共建政策（did）。

3.控制变量：本文Xit包括：第一产业占比（first），由于西藏多数县的第二产业发展较为薄弱，经济结构主要以一三产业为主，因此第一产业占比情况不仅能够反映西藏各县的农业发展情况，也可以在一定程度上反映产业结构发展状况；各县人口数对数值（lnpop）；财政支出比（gov），即各县每年的财政支出与地区生产总值的比值，可以反映各县的政府规模；年末金融机构各项贷款余额比（loan），即各县每年的年末金融机构各项贷款余额与地区生产总值的比值，可以反映各县的金融发展状况；财政自主能力（balance），使用各县每年的财政收入与财政支出的比值表示，可以反映县域政府的财政平衡能力。

4.其他变量：本文使用第三产业占比（third）、第二产业占比（second）和社会消费品零售总额比（lncon，即社会消费品零售总额与地区生产总值的比值，可在一定程度上反映地区市场化进程情况）进行异质性分析。

（三）数据来源

本文样本期间为2001年至2017年，相关数据来源于相应年份的《西藏统计年鉴》和《中国县域统计年鉴》。由于西藏自治区统计数据覆盖较不全面、统计标准不一致和数据缺失较多，为获得较为完整的数据，作者多次前往西藏自治区各区县统计局和相关单位以及国家青藏高原科学数据中心实地调研和考察，协商查看和搜集未入网的统计年鉴数据，通过多方数据的补充与相互校对，搜集整理了西藏自治区各区县2001年至2017年的部分经济指标。①在此感谢向作者提供帮助的西藏地区区县统计局工作人员和国家青藏高原科学数据中心。为消除奇异值影响，本文对各连续变量进行1%的缩尾处理。主要变量的描述性统计如表1所示。

表1 主要变量的描述性统计

四、估计结果及分析

（一）基准结果分析

本文使用双重差分法来考察政企共建政策对西藏县域乡村从业人员数占比和一三产业增长率的影响。表2（1）列和（4）列均只控制了政策虚拟变量did以及地区和时间固定效应，回归结果显示did系数均显著为正，表明政企共建政策对西藏县域乡村从业人员数占比和一三产业增长率均具有显著的提高作用。表2（2）列和（5）列均加入了代表政府规模和财政能力的财政支出比和财政自主能力控制变量，表2（3）列和（6）列均进一步加入了其他相关控制变量，did系数仍显著为正。从表2（3）列和（6）列可知，政企共建政策能够使西藏县域乡村从业人员数占比和一三产业增长率分别显著提高0.043和0.0649。通过引入大型企业并发挥企业优势，变革生产方式与组织管理模式，极大提高了地区生产效率和发展潜力。在对口援助企业自身投资带来地区就业增长和经济发展的同时，通过引领地区行业发展和企业规模扩大，进一步扩大了地区就业，提高了乡村从业人员数占县域人口数的比重，促进了三次产业发展，尤其对各县第一和第三产业发展的促进作用更强。

表2 基准回归结果

（二）稳健性检验

1.平行趋势检验。使用双重差分法的一个重要前提，是政策实施地区（处理组）与非政策实施地区（控制组）在政策实施之前的县域乡村从业人员数占比和一三产业增长率状况不存在显著差异。由图1可知，政企共建政策实施之前的县域乡村从业人员数占比和一三产业增长率的估计结果均不显著，处理组和控制组的变化趋势基本一致，并无显著差异。而在政策实施之后，二者均显著提高，表现出政企共建政策对西藏各县就业和产业发展所具有的显著促进作用。

图1 乡村从业人员数占比（左）与一三产业增长率（右）的平行趋势检验

2.安慰剂检验。为考察是否由于遗漏变量而导致估计结果有偏，本文通过随机化处理组与控制组而进行了安慰剂检验。将原来处理组中实施政企共建政策的地区视为新的控制组，保持政策实施时间不变，从当年及之前从未实施过该政策的县中随机抽取5个县作为新的处理组，而将剩余样本当作控制组，利用新的样本重新对式（1）进行回归，由此完成1次安慰剂检验。由于“伪”处理组是随机产生的，不会对被解释变量产生显著影响，因此其估计系数应该在0附近。本文重复1000次该随机过程，并在图2中汇报了随机生成处理组的估计系数分布情况。结果显示，乡村从业人员数占比的did系数均值为-0.0008，在0附近，远小于基准结果0.043，一三产业增长率的did系数均值为-0.0001，在0附近，也远小于基准结果0.0649，这表明本文的估计结果没有明显的遗漏变量偏误。

图2 乡村从业人员数占比（左）与一三产业增长率（右）的安慰剂检验

3.利用PSM—DID方法修正样本选择性偏误。本文利用样本期内实施过政企共建政策的县作为处理组，先参照式（1）的控制变量使用Logit模型估计倾向得分，并据此分别采用核匹配法和近邻匹配法对处理组进行逐年匹配。匹配后的各变量的处理组和控制组的偏差显著缩小，样本均值差异的P值均在10%的水平上不显著，满足平衡性和共同支撑假设（限于篇幅，结果没有汇报）。剔除拒绝共同支撑假设的样本后，使用双重差分法重新估计政策效应。由表3可知，无论是采用核匹配法（表3（3）和（7）列）还是近邻匹配法（表3（4）和（8）列），did系数均显著为正，进一步证明了结果的稳健性。

表3 稳健性检验

4.其他稳健性检验。①调整样本，由于省会城市一般是各省重点发展和资源相对集中的地区，社会经济综合发展水平也较高，这可能会严重影响样本的整体回归结果，故去除省会拉萨市所辖各区县后再进行回归（表3（1）列和（5）列）；②调整样本期间，由于历次西藏座谈会都会对之前的援藏政策进行适当调整，并确立新的援助方案，一般还会增加援助项目和扶助资金，故每次西藏座谈会后，西藏地区社会经济发展都会有一段提速期，为保证回归结果的可靠性，本文选择2010年第五次西藏座谈会以后的样本进行回归，以排除之前若干次西藏座谈会不同援助方案的影响（表3（2）列和（6）列）。从表3的稳健性检验结果可知，政策虚拟变量did的系数仍显著为正，证明了结果的可靠性。

五、异质性分析

（一）产业结构异质性分析。

产业结构可以体现一个地区经济发展的合理化、高级化与趋同态势，而西藏各县域地区的产业结构发展差异可能会严重影响政企共建的政策效果。一般而言，第三产业，尤其是劳动密集型行业具有较强的就业吸纳能力，第二产业多以资本和技术密集型行业为主，就业吸纳能力较弱，而第一产业作为劳动力的蓄水池，在经济发展较快和劳动力需求旺盛时，可以向其他产业提供劳动力，当经济降速和其他产业发展萧条时，过剩的劳动力也可以返回农业领域。本文将西藏各县的产业结构划分为后工业化、工业化和农业为主三种结构，①本文根据三次产业产值比重情况对产业结构进行划分，其中，后工业化标准为：第三产业占比>=第二产业占比>=第一产业占比；工业化标准为：第二产业占比>=第三产业占比>=第一产业占比；农业为主的产业结构标准为：第一产业占比>=第三产业占比，并且第一产业占比>=第二产业占比。以考察产业结构异质性对政企共建政策效果的影响。

由表4的回归结果可知，政企共建政策对各县的乡村从业人员数占比均具有促进作用（表4（1）～（3）列），但只在产业结构为后工业化（表4（1）列）和以农业为主时（表4（3）列），政企共建政策的效果才显著，且后者的促进作用明显大于前者，这主要和农业与服务业较强的就业吸纳能力有关。由于西藏自治区各县多以一三产业为主，农业领域存在大量劳动力，通过引入企业共建，扩大地区投资并促进经济发展，吸纳了原本集中于农业领域的劳动力，从整体上显著提高了乡村从业人员数比重。

表4 产业结构异质性分析

政企共建政策对西藏各县一三产业增长率影响迥异（表4（4）～（6）列），在产业结构为后工业化（表4（4）列）时具有显著的促进作用，在以农业为主时（表4（6）列）的促进作用不显著，而在工业化（表4（5）列）时则具有降低作用（不显著）。这可能主要与样本分组标准和被解释变量选择有关。由于被解释变量为一三产业增长率，而在以第三产业为主的后工业化和以第一产业为主的农业产业结构下，主导产业在整个经济体系中占比较高，使得政策对一三产业的增长作用较大；而在以第二产业为主的工业化产业结构下，随着第二产业成为经济主导产业，其发展可能会减少向一三产业配置的资源，抑制了其他产业发展，进而降低了一三产业增长率。

（二）市场化进程的异质性分析。

市场化进程的差异可能导致政企共建政策对西藏各县就业和产业发展的效果产生较大不同。本文选择社会消费品零售总额与地区生产总值的比值作为地区市场化进程的衡量指标，将全样本中超过其均值的样本定义为市场化进程较高组，而将低于其均值的样本定义为市场化进程较低组，并在两组样本中分别回归。由表5回归结果可知，政企共建政策对各县的乡村从业人员数占比和一三产业增长率均具有促进作用，但只在市场化进程较高组的促进作用才显著（表5（2）列和（4）列），这也从市场发展的角度证明了在西藏地区实施政企共建政策的重要意义。过去的援藏政策实施主体主要是中央政府行政命令要求下的各级地方政府，囿于西藏地区基础设施落后、交通不便、市场化进程缓慢等发展现状，援助多以项目、资金和物资等方式为主，具有明显的计划经济特征，而较少推动地区市场化进程。市场的无形之手在资源配置和提高效率方面往往比政府的有形之手更有效，也能够更好地发挥地区比较优势，发展适合地区资源禀赋的产业和经济结构。通过引入政企共建，在前期政府援助的基础上，引入市场化经营和竞争水平较高的大型企业，使市场在资源配置中发挥决定性作用，推进地区市场化进程。市场发展水平的提高会显著提升政企共建的政策效果，而通过引入企业共建也会进一步推进地区市场化进程，营造良好的市场发展环境，并进一步提升政企共建政策的积极效果。

表5 市场化进程的异质性分析

六、结论与建议

本文使用双重差分法考察了西藏地区政企共建政策对各县就业和产业发展的影响。实证分析表明，政企共建政策可以显著提高西藏各县的乡村从业人员数占比和一三产业增长率，该结论通过了平行趋势检验、安慰剂检验和PSM-DID等稳健性检验，并且政策效果会随各县产业结构和市场化进程的不同而存在显著异质性。

我国的区域援助政策是在历史检验中不断发展和创新的，是我国为少数民族与贫困地区发展而进行的伟大创造，在实践中取得了伟大成就。为更好地实施区域援助并提高援助效果，各级政府应统筹规划与协调执行，把对西藏地区的援助提高到政府统筹层面，并纳入地区社会经济发展规划，确立援助工作的方式、途径和任务，结合援助双方发展实际，在统一框架内组织和开展援助工作。援藏政策是个长期、持续的系统工程，必须加紧完善援助制度体系，从援助的各个层面和环节来优化政策制定、执行和评估模式，以更好发挥援助效果。援藏政策的制定、执行和效果评估涉及到各级政府、多元主体和政策施行的各个环节，是一个复杂的过程，只有对援助双方施加正确的激励，健全长效合作与援助机制，才能确保援助工作顺利开展，也只有健立多维保障机制，有效约束和监管各主体，才能确保援助政策的科学和有效实施。