教育现代化背景下高校财务治理现代化建设的思考

刘长泉（高级会计师）（北京工商大学 北京 100048）

一、引言

2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，在“指导思想”中明确提出“大力推进教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化，着力提高教育质量”，在“总体目标”中提出“再经过15年努力，到2035年，总体实现教育现代化，高等教育竞争力明显提升”，并提出了“加强党对教育工作的全面领导、完善教育现代化投入支撑体制、完善落实机制”三条保障措施。可以看出，国家教育现代化2035总体目标的确定，标志着我国高等教育已进入追求质量、提升竞争力和注重治理现代化建设的阶段，这是教育强国的重要战略。作为教育现代化建设的直接参与者，在外延竞争力突破和内涵质量回归的双重压力下，高校必须要以“刀刃向内”的勇气进行治理能力现代化建设，以保证“双一流”建设过程中的一切支撑基础。作为内部治理结构的重要组成部分，高校的财务治理长期以来一直发挥着非常重要的作用，但是由于沉积了较多的发展问题和利益冲突，不能完全适应新形势变革下的要求，因此本文以国家教育现代化建设为背景，以高校财务治理现代化建设为突破口，从治理理念、治理结构和治理重点三方面出发，探索符合国家教育现代化要求的高校财务治理体系现代化建设的思路。

二、转变财务治理理念

由于多年来的惯性思维和历史沉积，目前，绝大多数高校的财务治理理念依然是“开源节流，保障中心工作，获取最大的财政拨款支持，严格控制资金支付风险，为党委或校长办公会确定的事项筹措资金”。这与教育现代化建设的改革步伐还存在差距。教育现代化的建设需要完善的财务治理结构、科学的资源配置和合适的战略匹配等支撑基础，不能局限于财政拨款的多少、审计风险的多少和学校资产的多少等。因此，作为高校的上级主管部门和高校的直接管理者，在考虑财务治理的时候，应该转变现行的财务理念，从宏观、中观、微观三个角度，去思考“量”和“质”的关系及“内”和“外”的关系，牢固树立“现代化建设”的思想。

首先，树立“大财务观”的理念。在教育现代化背景下，财务治理不再是简单的资金收付活动，而是一个极其复杂的财务利益关系网格，高校只是网格中的一个环节。高校管理者需要跳出高校自身的层面去思考，放大思考的范围，以便横纵向进行分析；要把握财政和教育改革的方向和措施，及时调整资金投入方向；要熟悉国家的财经纪律要求，以便在经费使用上合法合规；要有经济责任意识，以便财务治理的各个环节能够有效发挥作用等等。

其次，树立“绩效引领”的理念。教育现代化要求高校具备现代化的内部治理能力，体现财务治理现代化的一个直接指标就是“资金使用效益”。财务决策的结果是否适合高校自身的定位和发展战略目标、财务执行的过程是否符合高校的需求和保障重点、财务监督的程序是否发挥了应有的作用，这些都应该围绕“绩效”来开展，在不断磨合和优化中提升财务治理能力。

最后，树立“精细管理”的理念。精细化管理是实现高校财务治理现代化的重要手段和措施，要明确“需求清单”“问题清单”和“流程清单”。高校要明确资金的投入方向和预算规模；为了保证决策的正确和资金的安全，要有配套的财务管理制度和执行管控；财务治理的质量如何，需要有相关的绩效评价和问责联动机制等。

具体的财务治理理念如图1所示。

图1 高校财务治理理念简图

三、重塑财务治理结构

随着教育现代化建设的不断推进，高校财务治理结构的优化变得越发重要。高校是一个利益相关者组织，更是一个多元化主体参与的治理过程，包括政府、高校管理层、师生员工以及其他个人和组织，因此在设计高校财务治理结构的过程中，需要将内外部利益的参与者嵌入到财务治理的体系中来，能够体现多方利益诉求，将“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的原则贯穿整个治理过程，从而保证权力配置和行使的科学性和效率性。

首先，在财务决策结构中，高校的党委是所有财务重大事项的决策机构。在决策过程中，党委会需要正确把握上级主管部门（财政部门、教育部门等）对整个教育的规划精神和发展方向，要体现政府的意志。同时，为了体现多方的利益和决策专业化，还需要设立由管理层、师生员工、纪委监察、专业咨询人士及资金提供者等组成的各类委员会，包括内控委员会、预算委员会、发展规划委员会等，经过三者（政府、党委会、各类委员会）的磋商，最终形成适合高校发展需要的财务决策，促进财务决策的科学化和透明化，从而保证后续的财务治理活动顺利开展。

其次，在财务执行结构中，高校的校长及行政部门是具体的执行机构，各种资源配置均需要通过执行机构得以实现。高校的财务执行要注重“统一领导”和“分级管理”相结合，通过“财权”和“事权”的逐步下放，形成一个“上通下达”的财务运行流程。同时，在党委和行政部门的领导下，财务管理机构需要具备财务战略规划、预算管理分析和日常运营核算的能力，理顺与其他业务部门的关系，落实高校事业发展所设定的各项财务指标，形成师资、学生、教学和科研等的数据，并提交决策机构进行决策调整和纠偏。

最后，在财务监督结构中，教代会、审计和纪委监察要发挥联动机制，充分监督财务决策和财务执行，充分发挥利益相关方的力量，扩大财务活动的知情权和监督权，也可以委托第三方进行监督审计，要强化绩效评价、经济责任审计和信息公开的力度，以绩效为导向，以问责为手段，防范资产流失和财务风险，确保财务治理过程中的各项资源配置程序合法合理。高校财务治理结构如图2所示。

图2 高校财务治理结构简图

四、关注财务治理重点

高校财务治理现代化建设是推动高等教育财务创新发展和预算资源配置优化的必经之路，更是提升教育现代化水平的内在要求。在财务治理结构科学的前提下，财务治理关注的重点主要包括三个方面：一是财务战略与高校发展战略是否相符，二是资金投入是否能够实现绩效目标，三是财务治理过程和结果是否有效。

（一）关注整体战略与财务战略，实现“钱随事走”

教育现代化建设涉及高校的方方面面，本文仅从师资、学生、教学和科研四个方面进行财务战略分析，从财务角度出发，探讨如何实现高校的财务战略与高校整体战略匹配，为高校事业发展提供财务服务和财务保障。

1.师资的财务战略。在预算战略上要确保人员经费支出的保障力度，积极筹措资金，调整人员经费和公用经费的预算结构，优先保证薪酬支出、福利待遇支出；与人力资源部门协作，制定竞争性的薪酬待遇体系，严格区分不同层次和类型人才的福利待遇；随着国家教学科研人员出国访学经费不再纳入“三公经费”统计口径，财务应该设立专门的境外学术交流经费，以此来提升教师的国际学术视野；设立高层次人才和关键技术人员引进经费，吸纳高水平人才，特别是重点学科的人才引进要设立专门的经费。

2.学生的财务战略。秉着“加大投入、合理分担、政策明确”的基本原则，积极落实各项奖助政策，扩大受助学生比例，提高资助水平；适时试用“高收费、高资助”的财务战略，吸引和培养高水平、高素质的优秀学生；设立竞争性奖学金，调动学生的积极性和创造性，促进整体竞争氛围的营造；分析学生数量、质量和办学成本的依存关系，保证学生经费的增长机制，逐步提高生均定额标准。

3.教学的财务战略。完善教学经费投入保障机制，确保教学经费及时足额投入到教学工作中，足额保障本科教学创新和改革经费；重点保障教学运行、教学改革、学生竞赛、实验室建设等经费投入，并保持逐年增长；采用“基本运行+ 专项经费”模式，严格控制行政运行经费，设立定额专项经费，优先支持本科实验室建设、教学条件改善、教学改革、创新创业教育、实践教学等。

4.科研的财务战略。积极筹措各类科研资金，建设高质量的研究中心和科研设施，加强科研硬件经费的投入和保障；设立竞争性的科研奖励基金和创新团队经费，激励高质量的科研成果和科研团队；重点对科研基地、科研平台、科技转化、重点实验室等进行资金投入，保证经费投入的精准和质量；加大对科技成果转化的支持力度，设立科研成果转化专门基金，扩大科研成果的经济效益和社会效益，提升高校的科研知名度；重点投入“高精尖中心”和“协同创新中心”等科研联合体。具体如上页图3所示。

图3 高校发展战略与财务战略匹配简图

（二）关注预算编制和绩效目标，实现“钱效融合”

高校要按照“谁申请预算，谁设定目标”的思路启动预算编制工作，在编制预算时，要结合事业发展规划目标和年度工作计划，在综合考虑学校财力状况的基础上，科学设置预算绩效指标，合理测算费用，将绩效目标作为申报预算的前置条件。一是围绕中心工作设定绩效目标和具体的指标。高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新和国际交流合作五大重要职能，其绩效目标也应围绕其职能开展，落实到具体业务上，主要体现为“正常履职运行”和“事业发展提升”两大方面。正常履职运行的绩效目标是“运行、稳定、效率”，事业发展提升的绩效目标是“提升、优质、发展”，具体表现为“年度任务和规划任务”中的各项任务指标，包括国家和上级主管部门布置的政策性任务、一定期限内必须完成的约束性任务、超额完成的激励性任务和校园基本建设任务。二是在坚持全校“一盘棋”的理念下，财经工作领导小组要结合工作任务和预算资金规模，对绩效目标进行审核确认，包括对绩效目标的适当性、可行性、完整性和相关性进行审核，审核通过后才允许进入学校的预算编制流程。三是为落实“钱随事走”的理念，高校要按要求填写绩效目标表、专家论证意见和可行性报告，同时按照“保人员、保运转、保重点”的资金保障顺序安排各项支出，把握学校事业发展所需资金的轻重缓急，依次安排各项任务对应的预算经费，包括人员经费、公用经费、政策专项、内涵专项、发展专项和基建专项等。具体如图4所示。

（三）关注财务治理过程和结果，实现“奖罚并举”

高校要压实资金使用部门的主体责任，强化对财务治理过程和结果的考核力度，考核结果要与行政治理手段实现硬性挂钩。一是过程管理，不断强化资金使用者的责任机制，包括预算编制情况和执行进度、财务管理状况、资产管理情况、动态监控发现的问题、内外部审计发现的问题等。二是建立财务治理结果和行政治理手段的硬性挂钩机制，多部门协同发力，将绩效评价结果与行政效能问责和下一年度预算分配相结合，与年底考核奖励、干部职务晋升和全面从严治党考核检查等联动，以此才能真正发挥绩效评价结果的震慑作用，促进财务和业务的良性循环。

五、结论

高校财务治理现代化建设是一个循序渐进的过程，鉴于目前的管理体制和管理思路，政府应给予高校更多的办学自主权和经费支持力度，积极发挥资金对高校内涵发展的推动作用，正视高校财务治理的复杂性和多元化，为高校财务治理现代化建设提供较好的政策支持和制度保障。