社区复原力理论：基于稳态维持的社区抗灾应急治理框架

张晓杰 韩欣宏

摘 要：社区的基层属性使其在应对灾害危机中的作用日益显著，如何提升社区风险抵御、灾害适应及稳态恢复的能力和水平成为基层应急治理研究中亟待解决的问题。社区复原力理论为社区应急治理的发展提供了新的理论支持，该理论渊源于生态复原力理论和应激理论，其框架内容包括社区复原力的定义、影响因素、评估框架及提升策略。借鉴社区复原力理论内容及其在美国洛杉矶县和澳大利亚的政策实践经验，基于“过程观”视角，从灾前准备、灾害适应和灾后重建三个维度构建中国社区复原力评估框架体系，基于该框架所涉相关指标，应将加强社区经济建设、推动社区社会组织参与、鼓励社区居民参与、重视灾后心理疏导、建立社区灾害应急准备计划制定制度作为提升中国社区抗灾应急治理水平的五个重要政策抓手。

关键词：社区复原力;社区防灾能力;应急治理

作者简介：张晓杰，东北大学文法学院副教授，博士生导师，管理学博士，主要研究方向：环境政策与社区治理（E-mail：neuzhangxiaojie@126.com，辽宁 沈阳 110169）;韩欣宏，东北大学文法学院硕士研究生，主要研究方向：公共政策。

基金项目：辽宁省社会科学规划基金一般项目（L20BZZ002）

中图分类号：D632.5;D669.3  文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2021）03-0059-12

近年来由于全球气候环境变化导致自然灾害频发，给世界许多国家的经济和社会发展带来了不利影响。2020年初的新冠肺炎疫情和汛期洪水灾害使中国政府与社会的应急治理能力面临着巨大考验，这些灾害对经济、社会、资源和环境等各个方面的发展造成了威胁。社区作为一个国家中最基础的社会单位，尤其受到了强烈冲击。

社区是指具有某些共同特征的人群，在一定的地域内相互影响形成的一个社会单位[杨丽娇、蒋新宇、张继权：《自然灾害情景下社区韧性研究评述》，《灾害学》2019年第4期，第159—164页。]。社区本身具有自治性、易于沟通性以及充分的基层信息获取等优势，使其在灾害应急治理方面发挥着关键作用。例如在“新冠”疫情防控中，社区对居民信息和重要通知的及时统计与传达，疫情封闭期间对居民生活的细致管理再到配合政府部门开展密接者的流调工作，以及洪涝灾害发生时及时采取排汛、防汛行动等，每一个环节都体现了社区角色的重要性。目前国内关于社区抗灾应急能力相关研究不足，尚未形成统一的理论体系和评估框架。国外学者在进行社区抗灾能力研究的过程中，基于应激理论和生态复原力理论的相关内容提出的社区复原力理论，为社区应急治理提供了新的思路和发展方向。

一 社区复原力理论溯源

社区复原力理论渊源于“生态复原力”理论和应激理论，其发展经历了一系列的演进过程，“复原力”一词源于物理学中“弹性”的概念，是用来描述某一物体或系统由于受到外力作用而产生形变后再次恢复原状或达到平衡的能力。

1973年霍林（Holling）从生态学领域的角度出发，提出了“生态复原力”理论。他认为在生态系统中同时存在着不止一种的稳定状态，并且它们各自都在一定范围内达到了动态平衡[Crawford S.Holling.Resilience and stability of ecological systems.Annual Review of Ecology and Systematics，1973，4（1），pp.1-23.]。当系统内的部分功能和联系因外界刺激而出现障碍或失衡时这种稳态就会被破坏，从而迫使生态系统进行自我调节来适应这种变化，最终生态系统会再次恢复到一个稳定状态。这个稳态可能与刺激作用前不一致，可能弱于前者也可能比前者更优，这取决于生态系统对外界刺激适应能力的强弱。该理论为社区复原力的提出奠定了理论基础，涉及了系统的脆弱性、稳定性以及抵抗和恢复等多个特性，与生态系统维持动态平衡相似的是，在社区系统中社区复原的过程，也是一个经历多方资源调动使遭受灾害扰动的社区再次恢复稳定平衡状态的过程。

1996年，布朗（Brown）首次将复原力的概念运用到社区的研究层面上，描述了社区在扰动后的调整和恢复[D.Brown， J.Kulig.The concepts of resiliency： Theoretical lessons from community research.Health & Canadian Society， 1996， 4（1）， pp.29-52.]。阿德格尔（Adger）于2000年发表了关于社区基础设施对于承受社区外部冲击能力的研究[W.Neil Adger.Social and ecological resilience： are they related？ Progress in Human Geography， 2000， 24（3）， pp.347-364.]，形成了社会生态系统复原力理论，这标志着复原力理论从生态学领域向社会研究领域的扩展。2003年布鲁诺（Bruneau）等人在此基础上结合了灾害学领域的内容，提出了4R理论，即稳健性（Robustness）、冗余性（Redundancy）、资源性（Resourcefulness）和快速性（Rapidity）是作为一个复原力系统在灾害管理过程中所具备的特性[Michel Bruneau， Stephanie E.Chang， Ronald T.Eguchi， George C.Lee et al.A framework to quantitatively assess and enhance the seismic resilience of communities.Earthquake Spectra， 2003， 19（4）， pp.733-752.]，其為社区复原力关于降低灾害损失以及加强复原力资源所具备的动态属性方面的研究提供了理论思路。

应激理论在社区复原力中的应用则是将心理学领域有关内容引入到社区灾害研究当中，20世纪30年代加拿大病理学家塞利（Selye）提出了“应激和一般适应综合症理论”，使“应激”一词出现在医学领域中，该理论阐述了躯体在受到外界刺激时所表现出的一种非特异性反应[Hans Selye.The stress syndrome.AJN， American Journal of Nursing， 1965， 65（3）， pp.97-99.]，而这种非特异性反应是由心理因素造成的，是个体在面对或者在感知到危险或威胁时做出应对和适应的一种紧张状态和情绪[姜乾金：《医学心理学》，北京：人民卫生出版社，2005年，第82—85页。]。在社区复原力理论中，应激反应主要体现在社区这一主体面对灾害或感知到灾害威胁时表现出的一种状态，包括对于灾害和威胁做出的积极或者消极的一系列反应，体现了社区抵御突发灾害的能力，同时其也是社区复原力水平评估的内容之一。

二 社区复原力理论的框架内容

复原力理论从一开始被引入生态学研究领域用以解释生态系统的稳定状态，到逐步向社会系统灾害复原层面延伸，再到社区抗灾应急治理研究中的具体应用，同时吸纳应激理论相关内容，最终形成了社区复原力理论，这种递进式的发展过程使社区复原力理论框架的建构更加充实和丰满。社区复原力作为一种用以研究社区面临灾害风险和在突发危机事件中如何自我调节和自我适应，从而有效地抵抗灾害风险和冲击造成的扰动以恢复系统稳态的理论，其强调了社区对自身拥有资源的建设和调动作用以及社区脆弱性的削弱和自适应能力水平的提升等方面的内容。目前形成的社区复原力理论的基本框架内容主要包括四个方面：一是基于能力和过程的社区复原力的涵义，这是理论的概念内核;二是社区复原力的影响因素;三是基于影响因素的社区复原力水平的评估框架;四是基于评估结果的社区复原力的提升策略。这四个方面环环相扣，层次递进，有机构成了社区复原力理论的基本内容。由于风险的不确定性，灾害和社区环境的差异性以及社区复原力理论发展所涉及领域的广泛性等特征，使得社区复原力理论尚未形成一套统一的标准化的框架体系，也即尚未形成统一的基于影响因素的社区复原力评估框架。

（一）社区复原力的定义

目前关于社区复原力理论的定义大多围绕两个方面：一是“能力观”，将社区复原力定义为一系列能力的集合，即社区对灾害的适应表现和恢复结果;一是“过程观”，即将社区复原力视为一个动态的灾害管理过程。

阿德格尔（Adger）认为社区复原力是社区基础设施应对和抵抗外来扰动的能力[W.Neil Adger.Social and ecological resilience： are they related？ Progress in Human Geography， 2000， 24（3）， pp.347-364.]，菲弗白姆（Pfefferbaum）将社区复原力定义为社区内的成员通过集体行动来干预和减少扰动所造成的影响的能力[Betty J.Pfefferbaum， Dori B.Reissman， Rose L.Pfefferbaum， Richard W.Klomp， and Robin H.Gurwitch.Building resilience to mass trauma events.Handbook of Injury and Violence Prevention.Boston： Springer， 2008， pp.347-358.]，卡特尔（Cutter）则将社区复原力总结为社区从灾害中恢复其系统功能的能力[Susan L.Cutter， Lindsey Barnes， Melissa Berry， Christopher Burton， Elijah Evans， Eric Tate， Jennifer Webb.A place-based model for understanding community resilience to natural disasters.Global Environmental Change， 2008， 18（4）， pp.598-606.]。

关于将社区复原力定义为一个动态过程方面的研究，有学者认为其主要体现在社区经历灾害扰动后通过自身的调节适应来达到系统稳态的过程，也有研究认为其体现在社区应急灾害管理的全周期过程中，包括灾害准备、灾害适应以及灾后重建等多个方面。苏尼（Sonn）将社区复原力定义为社区通过调节自身系统的结构以及活动来降低灾害威胁和压迫的过程[Christopher C.Sonn， Adrian T.Fisher.Sense of community： Community resilient responses to oppression and change.Journal of Community Psychology， 1998， 26（5）， pp.457-472.];诺里斯（Norris）等人提出社区复原力是指当社区这个系统在受到外力即灾害或危机的扰动并出现功能障碍等状况时，能够通过调动自身的资源网络对扰动影响进行适应并逐步达到灾前状态，或是适应后产生一个新的稳态（健康表现）的过程[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology，2008，41（1-2），pp.127-150.]。望月淳子（Junko Mochizuki）等人则认为诺里斯关于社区复原力的框架体系呈现了一种线性时间思维，将灾害前后两个环境分割开了，没有考虑到复原力的提升和风险降低之间可能存在着反馈循环[Junko Mochizuki， Adriana Keating， Wei Liu， Stefan Hochrainer‐Stigler， Reinhard Mechler.An overdue alignment of risk and resilience？ A conceptual contribution to community resilience.Disasters， 2018， 42（2）， pp.361-391.]，即这是一个涵盖灾害管理全周期的过程。目前已有的社区复原力定义的研究中，不论是从仅指灾后恢复方面還是包含其在内的灾害全周期的管理方面来看，学者们更倾向于将社区复原力定义为一种扰动适应及稳态维持的过程。相较于“能力观”，将社区复原力定义为一种过程的“过程观”更加能凸显社区复原力“维稳”的特性，且“抵抗”“干预”以及“恢复”这些有关社区复原力的关键词其本身就带有动态属性。在社区复原力影响因素以及评估框架的构建过程中，研究者也更多基于社区复原力的“过程观”。

（二）社区复原力的影响因素

影响社区复原力的因素贯穿于社区灾害应急治理的全过程，包括灾前的准备、灾害的适应以及灾后的重建，同时又是社区复原力评估指标制定以及提升社区复原力的依据，决定社区复原力的整体水平。社区复原力的影响因素较为复杂，阿穆塔里（Almutairi）、科恩（Cohen）、马塔里达-卡斯珀（Matarrita-Cascante）以及诺里斯（Norris）等人的研究较具有代表性，具体如表1。

阿穆塔里、科恩和马塔里达-卡斯珀等人分别在环境、社会、经济、社区组织和能力等方面展开了研究，并依此对影响社区复原力的因素进行了归纳。他们的观点与诺里斯等人提出的社区复原力的四个影响因素（四种资源）相比，其“特殊性”较强，更适用于一些特定的灾害事件或单一灾害管理阶段或某个相同环境，缺乏一般性或普适性。诺里斯等人认为社区复原力取决于社区在进行灾害适应过程中所具备的一组具有稳健性、冗余性和快速性等动态属性的适应能力，即社区复原力资源，具体包括经济发展、信息和沟通、社会资本以及社区能力[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology， 2008， 41（1-2）， pp.127-150.]，这四种资源彼此之间相互影响、密切联系，构成了一套适应能力网络，帮助社区进行灾害适应和复原力建设以达到恢复和维持社区稳态的目的。諾里斯等人的观点几乎涵盖了阿穆塔里等学者提出的所有影响因素，对适应能力网络资源进行了合理的划分和界定并引入了动态属性的概念，从而使社区复原力影响因素的概括更加系统化和具体化。诺里斯等人的研究成果在很大程度上推进了社区复原力理论的发展，使其成为社区复原力影响因素研究的集大成者。诺里斯等人提出的社区复原力的影响因素或社区复原力资源具体如下：

1.经济发展。经济发展可划分为公平风险和易受危害性、经济资源的层次性和多样性以及资源分配公平性这三个维度。经济发展水平的差异，使发展中国家和发达国家在风险治理中所呈现出的状态不同。经济较为落后的国家在基础设施建设、风险应急防控等方面的发展较为不足，使社区在应对灾害风险时表现出明显的脆弱性，更易遭受灾害的影响。由于不同经济水平的社区受其政治背景、社会联系以及成员社会阶层因素的影响，社区中的可用资源最终不能平等有效地向有需求的成员进行分配，从而产生了公平风险。社区拥有的资源是决定社区复原力水平的关键因素，资源的总量越多、种类越齐全，社区所具备资源的冗余性越强，即资源的可替代性越强且脆弱性不明显，使社区在出现功能障碍时能够及时更替可用资源，从而保持系统的正常运行。此外，资源分配公平性与社会脆弱性呈负相关关系，即社会资源分配越公平，则社会脆弱性就越不明显。因此在灾后资源分配过程中，应该优先考虑处于相对劣势的个体或群体的利益，避免因资源分配不公平而导致社区系统产生脆弱性从而使社会支持下降。

2.信息和沟通。信息和沟通则为社区居民参与提供了诸多便利，丰富的信息交流通道为居民参与社区管理提供了更有效的途径，使社区中的弱势群体降低被边缘化的可能。信息沟通能够在灾害发生时依靠有效的媒介，在社区范围内将可靠的灾害信息进行有效传递。及时准确的信息可以第一时间为社区居民进行风险分析和作出反应提供可靠依据，因为当灾害发生时人们往往更愿意听取自己所处地域的信息和建议，认为这些消息是相对准确和可信的[P.Longstaff.Security， resilience and communication in unpredictable environments such as terrorism， natural disasters， and complex technology.New York： Harvard University， 2005.]。

3.社会资本。社会资本是指在社区范围内居民或组织间促进社区集体发展的行为意识和社会关系等。社会资本在社区复原力提升中扮演的角色大多是无形的，难以通过量化的指标去衡量，但却在灾害适应过程中发挥着关键的作用。诺里斯在其复原力的构成框架中阐释了社会资本之一的社会支持，认为是个人在系统互动中所获得的帮助，分为获得支持与感知支持两种。“获得支持”是指在正式的组织或者机构中，明确可以获得的支持（帮助），而“感知支持”是一种预期能够获得的支持（帮助）。社区内部的关系网络越密切，居民能够获得和感知到的帮助也越多，社区意识亦会增强。这种社会支持的建立同时也有利于社区成员间非正式关系的形成，促使合作行为发生，在灾害发生时更有助于社区成员间自发开展有效的救助工作。此外，场所依赖和公众参与也包含在社会资本之中。

4.社区能力。社区能力包括灵活和创造性、社区活动、评判性反思与问题解决能力、集体效能与赋权以及政治伙伴关系等多个层面。社区能力作为社区复原力的构成要素在社区复原力的框架体系中起到纽带的作用，有能力的社区可以调动社区内部的各种组织，并且善于管理社区关系，加强组织的内部联系，能够赋予社区成员充分的参与权以增强集体效能感，促进社区成员间社区意识的提高，从而影响社区在灾害应急治理中目标的实现。

（三）社区复原力的评估框架

由于社区复原力受多种因素的影响，社区在应对灾害危机过程中，复原力水平不同的社区所呈现的状况也不同。社区环境和灾害风险的不确定性和复杂性，促使对社区复原力的评估存在一定的难度。不同学者在制定社区复原力评估框架时，会根据其社区复原力的研究对象所处的具体环境或其他评估条件采取不同的维度来评估社区复原力水平，对相应影响因素的依据和评估指标的确定是有所取舍的。阿穆塔里、科恩等人分别就社区所处环境的特点以及评估工具的选取等进行归纳，提出了不同的社区复原力评估框架。

1.沿海社区复原力评估框架。阿穆塔里等人通过对气候灾害复原指数（CDRI）[Rajib Shaw， Iedm Team.Climate disaster resilience： focus on coastal urban cities in Asia.Asian Journal of Environment and Disaster Management， 2009，6（1）， pp.101-116.]（具体包括物质、社会、经济、制度和自然）、社区复原力基线指标（BRIC）[Susan L.Cutter， Kevin D.Ash， Christopher T.Emrich.The geographies of community disaster resilience.Global Environmental Change， 2014， 29（1）， pp.65-77.]（具体包括社会就业率、人均收入、社区资本、机构、基础设施以及环境）、社区复原力框架（CRDSA）[Saud Ali Alshehri， Yacine Rezgui， Haijiang Li.Disaster community resilience assessment method： a consensus-based Delphi and AHP approach.Natural Hazards， 2015， 78（1）， pp.395-416.]（具体包括健康和幸福、治理、物质和环境、社会、经济以及信息通信）以及本地化灾难复原指数（LDRI）[Pedcris M.Orencio， Masahiko Fujii.A localized disaster-resilience index to assess coastal communities based on an analytic hierarchy process （AHP）.International Journal of Disaster Risk Reduction， 2013， 3（1）， pp.62-75.]（具體包括环境和自然资源、可持续生计、社会保护和规划制度）等多个评估框架的批判性分析，将沿海社区复原力评估指标归纳为一个包含环境和气候变化、社会和经济、基础设施以及治理和体制四个维度下的18个一级指标和64个二级指标在内的指标框架，如表2所示。[Arif Almutairi， Monjur Mourshed， Raed Fawzi Mohammed Ameen.Coastal community resilience frameworks for disaster risk management.Natural Hazards， 2020， 101（2）， pp.595-630.]其中社会和经济发展这一维度的评估指标，阿穆塔里等人将其归纳成依赖有限自然资源生存的能力;环境和气候维度主要是污染治理和土地利用等方面的表现;基础设施复原力体现在基础设施建设方面包括公共服务以及现代基础设施;治理和体制复原力是指政府和一些机构组织在社区复原力建设方面所发挥的作用，包括法律和政策、机构的行动以及预警和疏散功能在内的三个层面。

阿穆塔里等人较为全面地阐释了沿海社区复原力评估框架所涉及的相关内容，并对相应的评估指标进行了系统总结，但该框架也从侧面反映了评估指标选取研究的本地相关性，正如阿穆塔里等人所强调的，任何评估框架的提出和评估指标的确定，都必须要以当地的需求为依据。因此，虽然这些评估框架均为关于沿海社区复原力水平的评估指标体系，但由于其所覆盖的环境和社区本身的需求差异，致使这些指标无法被轻易移植到其他地域或不同情况下使用。即便如此，阿穆塔里等人提出的沿海社区复原力评估框架对社区复原力水平评估的标准化具有一定的参考价值。

2.联合社区复原力评估框架。科恩等人在其关于联合社区复原力评估测量的研究中，基于社区复原力的六个影响因素——领导力、集体效能、准备水平、场所依赖、社会信任和社会关系，提出了联合社区复原力评估框架CCRAM（Conjoint Community Resilience Assessment Measurement），CCRAM由两个评估工具构成，其中一个是包括社区复原力的构成以及有关受访者详细的人口统计信息在内的自我调查报告，另一个工具是用于收集从官方获取的关于基础设施和日常或紧急情况下可用性和可访问性服务的客观信息核对表[Odeya Cohen， Dima Leykin， Mooli Lahad， Avishay Goldberg et al.The conjoint community resiliency assessment measure as a baseline for profiling and predicting community resilience for emergencies.Technological Forecasting & Social Change， 2013， 80（9）， pp.1 732-1 741.]。

CCRAM的评估体系通过对中小型社区的受访者采用李克特量表进行调查，针对社区复原力的影响因素——领导力、集体效能、准备水平、场所依赖、社会信任以及社会关系等要素赋值，进行定量评估。该框架的评估重点在于灾害的应急准备阶段，通过对相关因素的调查评估发现问题并加以防范。其优势在于通过有效的评估工具（自我调查报告和客观信息核对表）实现对关键信息和可用资源情况的收集和掌握，辅助决策者更好地认识和了解风险，从而及时做好应对灾害风险的计划，提升社区的灾害应急准备水平。该评估框架的局限之处或尚需研究证实之处在于：其是否能够随着评估的不断进行而被长期使用，将这种评估方法运用于更大的社区中是否也同样适用，该框架除了在灾害应急准备阶段的风险预见中起到重要作用外，在其余灾害管理阶段是否同样能够发挥效用。

（四）提升社区抗灾应急复原力的策略

社区复原力提升策略是依附于评估指标体系所提出的，旨在通过具体的措施构建完整的社区复原力体系，从而提升社区的抗灾应急水平。目前关于社区复原力提升策略的研究集中在灾害准备、资源分配、社区个人和组织间的关系与合作等多个方面。诺里斯等人根据社区适应能力网络的经济发展、社会资本、信息沟通和社区能力四种资源，在社区复原力建设方面提出了五点提升社区复原力的策略，包括减少风险与资源分配的不平等、促进社区居民参与、发展社区组织网络与合作协议、保护与促进社会支持以及制定灾前防备计划[Fran H.Norris， Susan P.Stevens， Betty Pfefferbaum， Karen F.Wyche， Rose L.Pfefferbaum.Community resilience as a metaphor， theory， set of capacities， and strategy for disaster readiness.American Journal of Community Psychology， 2008， 41（1-2）， pp.127-150.]。

其中，減少风险和资源的不平等是通过丰富社区应对灾害的资源从而提升经济发展水平来实现。资源越丰富的社区显现出的脆弱性就越不明显，而社区的脆弱性主要体现在社区中低收入群体的状况。当灾害来临时，低收入群体抵抗能力一般较弱，因为他们能用来适应灾害的资源比起富裕的人们更有限。而由于社区在紧急情况下可能会忽视个别群体的需求，缺乏对灾后社区成员真实需求的甄别，最终使真正需要帮助的人得不到该有的援助而破坏了公平。社会资本的获得必须要加强社区居民参与抗灾的意识，充分发挥基层组织自治作用，将信息沟通资源和社区能力运用到社区应急管理过程中，增强社区居民主动参与社区抗灾的积极性。发展社区组织网络与合作协议策略是指社区在灾害危机发生前与可能为灾害管理提供服务和支持的组织团体提前建立合作关系并达成协议，使其明确当灾害发生时如何快速开展工作并有效协助社区进行灾害管理，组织网络与合作协议在社区灾害应急治理中的应用有利于促进社区内部信息的流通，并加强社区系统内部的联系。这种联系会增强社区内部的凝聚力，为社区初期应对突发灾害提供一定的社会支持，但这种社会支持会随着危机影响时间的增加而逐渐消失，因此需要对参与者提供社会支持进行干预，以促进和保护在灾害发生初期社区内部自发产生的社会支持。由于灾害的复杂性和不确定性，社区必须要做好原有备灾计划之外的突发且难以预测情况的应急准备，这要求社区要注重加强抗灾能力的灵活性和创造性。

三 社区复原力理论的政策实践

目前国外社区复原力理论的发展比较成熟，在政策实践方面也有一定进展，影响较大的包括美国洛杉矶县社区抗灾复原力的实践和澳大利亚CDR（社区抗灾复原力）计分卡的政策实践。这些实践是在现有的社区复原力影响因素和评估框架体系理论研究的基础上，各个国家根据其社区自身的基本情况和特点选取并构建适用的评估指标体系，对社区复原力水平进行评估。

（一）洛杉矶县社区抗灾复原力项目（LACCDR）

美国洛杉矶县社区抗灾复原力项目（Los Angeles County Community Disaster Resilience，简称LACCDR）[David Eisenman et al.The Los Angeles County community disaster resilience project — A community-level， public health initiative to build community disaster resilience.International Journal of Environmental Research and Public Health， 2014，11（8）， pp.8 475-8 490.]受美国疾病预防控制中心公共卫生项目资助，由政府和非政府组织、学术机构以及企业等多方主体共同合作开展，其是以复原力的相关理论为基础，对社区复原力建设进行干预和结果评估的一项旨在提高社区及其成员抗灾复原力的公共卫生项目。

LACCDR项目根据四个标准——人口规模适中、至少拥有两种（如当地商业社区、警察和消防部门、学校和社区医院等）社区身份特征、充足的社区组织基础设施以及风险暴露和文化（种族）的多样性，选取了洛杉矶县的16个社区进行干预实验，将这些社区随机划分为社区复原力实验组和对照组，并为每一个实验组分配一名公共卫生护士（卫生教育人员），这名公共卫生护士接受过关于社区复原力知识技能的培训，培训内容是该项目开发的一套社区复原力工具包，包括心理急救（迅速提供社会支持减少灾害压力）、社区映射（对社区资源识别的过程以及发展社区联系）、社区复原力的社区参与原则、识别和发展社区领导者以及培训社区实地工作者等内容，以解决教育、社区参与、社区和个人的自给自足、社区组织和政府的关系等问题。被分配的公共卫生护士与社区社会组织建立一个社区复原力联盟，依据所接受的培训内容形成对社区抗灾复原力建设的行动框架，并为社区抗灾复原力的具体工作制定计划。而给对照组分配的公共卫生护士则没有接受过社区复原力相关的知识和技能培训。

该项目的结果评估是通过对社区组织网络分析、人口（社区居民）调查以及社区复原力联盟的模拟演习来衡量社区组织关系、人口实践和认识变化以及联盟技能和对社区复原力理解变化方面的情况。其中，社区组织网络分析通过分析联盟内部各组织成员间的联系数量和强度等方面的情况，确定这一干预是否改善了社区组织间的伙伴关系。人口调查是对社区居民关于复原力的态度和行为的相关评估。联盟的模拟演习则是围绕对社区风险的认知而展开的，以一个危机事件为情景，分析和讨论社区在真实事件中可能的反应，对其行动能力进行评估。

LACCDR项目通过将传统的备灾策略与受社区抗灾复原力干预下的社区备灾策略进行比照，增强社区防范灾害风险的意识，从而提高社区以及社区成员的灾害准备水平，更好地帮助社区从灾害中恢复和成长。

（二）澳大利亚社区抗灾复原力（CDR）计分卡

澳大利亚社区抗灾复原力计分卡（Community Disaster Resilience 简称CDR）是在2009年澳大利亚政府理事会提出的关于国家抗灾战略背景下产生的一种用于衡量社区抗灾能力水平的工具，CDR计分卡可以体现社区在面对灾害时可能达到的复原水平，从而帮助领导者进行灾害的应急管理计划制定及相关事项的统筹安排。

CDR计分卡构建了一个社区抗灾复原力模型，包括存在重叠关系的四个构成要素：社區联系、风险和脆弱性、规划和程序以及可用资源[Paul Arbon.Developing a model and tool to measure community disaster resilience.Australian Journal of Emergency Management， 2014， 29（4）， pp.12-16.]。CDR计分卡是站在对社区基本情况有所了解的社区成员的角度上，采用里克特量表对反映以上四个构成要素的22道问题（如表3所示）进行打分，根据最终获得的分数判别社区的抗灾复原力建设水平：危险区、警告区、顺利进行区等，以此呈现社区抗灾复原力的评估结果。社区联系是指社区内部灾害管理的信息流通、沟通交流、社区成员的组织参与情况以及社区社团组织间的联系程度;风险和脆弱性的水平是通过对社区成员对于风险的认知、社区的常住人口变化率以及社区对风险的抵御程度的衡量来体现的;规划和程序是指社区在灾前准备、灾后评估阶段具体的灾害管理计划。可用资源反映的是社区在应对灾害风险时，可以利用的包括社区居民参与（社会资本）、相关机构、基础设施和人力资源等在内的资源情况。

CDR计分卡自创立以来已在澳大利亚部分社区进行试用，实践效果表明其可以有效地帮助社区预见和应对灾害风险。2017年卢丁（Ludin）等人[Salizar Mohamed Ludin， Paul Andrew Arbon.Improving community disaster resilience through scorecard self-testing.Disaster Prevention and Management： An International Journal， 2017， 26（1）， pp.13-27.]将CDR计分卡应用到评估马来西亚洪水环境中的社区复原力，结果表明这个评估工具是适用且有效的，可以进一步推广至整个马来西亚开展社区备灾和进行灾害恢复工作。

四 中国社区抗灾应急治理框架构建

近年来，中国对重大灾害风险应急治理愈加重视，2018年国务院机构改革正式组建了应急管理部，对全国应急管理工作进行总体部署。在社会治理重心持续下移的背景下，社区在危机防控中的地位日益凸显。2020年初新冠疫情爆发期间，习近平在北京走访了解基层抗疫一线情况时强调，“社区是疫情防控的第一道防线，要发挥社区在疫情防控中的阻击作用，将防控力量向社区下沉”。实践表明，在此次疫情防控中社区所发挥的作用极其重大，但是不同社区抗击灾害风险的水平不同，受灾害的影响程度有所差异。社区复原力理论为社区认识、预测以及抵御突发灾害提供了新的理论指导，使社区能够更有针对性地提升应对外部冲击的能力，从而更好地适应灾害影响并从灾害中恢复。基于社区复原力理论，中国社区抗灾应急治理框架的构建应当包括两个方面：一是构建中国社区复原力评估框架体系，二是基于该框架体系提出提升中国社区抗灾应急治理水平的重要政策抓手。

由于社区复原力理论框架中的内涵定义、影响因素、评估框架以及提升策略四个方面是层次递进的，其中“评估框架” 源于“影响因素”同时又决定了“提升策略”的制定，是整个理论框架的核心，也是提升社区复原力水平的关键参考。因此，基于社区复原力理论的“过程观”及其内容特点，参照国外社区复原力理论的评估框架及其政策实践经验，本文从灾害应急管理的灾前准备、灾害适应和灾后重建三个维度构建了中国社区复原力评估框架，如表4所示。

该框架体系具体包括：社区灾前准备阶段对社区内部基础设施状况、社区社会组织的数量、社区之间的联系强度、社区的备灾计划、社区成员的风险意识等方面的评估;灾害发生过程中社区的反应以及对灾害的适应情况，可以通过评估社区基础设施的损坏程度、社区居民身心健康受影响程度、信息沟通网络功能状况以及社区在灾害发生后立即作出反应所耗费的时间等来体现;对社区灾后重建的评估可以从社区灾后恢复水平，即社区受灾害冲击功能受损后再次恢复功能并回归稳态的速度和所需的成本情况，例如基础设施的重建和社区成员的创伤恢复等。在具体政策实践过程中，不同地区还应该根据自身的基本情况如不同气候条件下灾害风险类型、人口特点和社区规模等，从整体评估框架体系中对相关评估指标进行有机取舍，从而采用最具本地相关性的评估指标来对社区复原力进行精准测量。

基于中国社区复原力评估框架体系的三个维度和所涉相关指标，应当将加强社区经济建设、推动社区社会组织参与、鼓励社区居民参与、重视灾后心理疏导、建立社区灾害应急准备计划制定制度五个方面作为重要政策抓手，以此有效提升中国社区抗灾应急治理水平。

（一）加强社区经济建设，培养社区自身“造血能力”

经济发展在很大程度上决定了社区复原力的水平，经济发达的社区在应急治理中可利用的资源相对丰富，且资源更具备稳健性、冗余性和快速性等动态属性。而经济水平较低的社区在面临灾害风险冲击时表现出的脆弱性较明显，社区内部成员所受的影响也相对较多。因此加强社区的经济建设，就是培养社区自身的“造血能力”，当危机来临时社区可以通过内部资源的整合与运作，将灾害影响“消化吸收”，从而维持社区系统内部的稳定状态。

社区的经济建设可以从两个方面加强，其一是充分利用社区现有资源，挖掘潜在价值，使其能够在社区应急治理中发挥实质作用。另一个是通过引入社区外部资本的方式，加强社区的商业化发展以丰富社区内部的资源种类。此外，发展社区经济是促进社区复原力建设中社区资源的多样性和资源分配公平性的首要关键步骤，资源丰富的社区在进行灾害管理和分配活动中可发挥的空间较大，在资源分配中存在公平风险的可能性也较低。

（二）推动社区社会组织参与社区抗灾应急治理

社区社会组织是产生于社区内部并直接与社区居民相互联系和提供服务的群体，在灾害应对过程中具有一定优势。社区社会组织的参与能够使社区应急管理工作有序进行，居民的不同需求也能得到一定程度的满足，从而更好地适应灾害危机造成的影响，以尽快进行灾后恢复。在社区社会组织培育方面，社区可以根据实际需求，有针对性地在社区内部召集相关有意愿的群体，统一引导和培训，并为其提供活动场地和一定的资金支持进行组织建设，使其能够在危机发生时快速有效地协助社区开展应对工作。同时，社区在日常管理中也应加强与内部社会组织的联系，向其传达社区各阶段的工作目标，及时进行信息的沟通和交流，保持稳定且密切的合作关系，这有利于社区应对危机过程中社会支持的提升以及重要信息的高效传递。

（三）鼓励社区居民参与社区抗灾应急治理

在诺里斯等人提出的社区复原力适应能力网络中，公众参与和赋权是紧密联系在一起的，二者均为提升社区复原力的关键资源。因此有效调动社区居民参与抗灾应急治理的积极性，开辟社区内部有限的意愿表达通道，利用好社区居民的信息资源，使社区可以灵活地按照自身特点进行灾前准备计划的制定，制定的决策也更易被社区成员所接受，让社区更多的成员或组织能够感觉到自己是被需要的并更有热情地投入到社区的管理事务中。

增加社区居民意愿表达的途径，可以通过在社区内增设相关的设施，例如意见表达信箱，居民可以随时就自己的诉求或疑问与社区管理者进行对话;社区也可以与其内部的业主委员会就社区日常管理工作进行协作，使社区居民通过业主委员会代表来实现与社区管理者的沟通和意见反馈。此外，社区还能充分利用现代的新媒体工具，例如采用微信公众号的形式及时收集居民的建议或诉求等，这一途径有利于降低社区和居民进行意见沟通和信息传递过程所需花费的时间和精力成本。社区在日常管理中也可以经常向居民普及有关灾害风险和抗灾应急措施相关的知识和案例，使居民能清楚意识到其中的利害关系，从而自发地去了解和参与社区的抗灾应急治理。

（四）重视灾后社区居民的心理疏导

社区居民对灾害的适应情况能够体现出一个社区抗灾复原力的整体水平。社区居民对灾害冲击适应得越快，其所能为社区抗灾过程中提供的社会支持就越多，使社区能够更有效地开展灾后恢复和重建工作。突发灾害危机使社区的部分功能出现障碍，为恢复和维持社区的稳态，社区需要进行必要的灾后干预和重建工作，其中社区成员灾后心理创伤的治愈是社区进行灾后恢复面临的一大难点。

社区可以联系具备相关弱势群体看护专业技能的社会工作服务机构以及其他具备心理疏导技能的社会组织，使其介入到社区灾后恢复和重建过程的社区成员心理问题干预工作中，为有需要的社区成员提供及时并且专业的心理指导，使居民能够更快适应灾害的影响，从心理创伤中恢复。社区除了对个别群体（受危机影响程度较重）的心理疏导之外，也应该关注社区内所有成员的心理健康问题，定期在社区范围内开展心理咨询义务服务以及心理健康知识的普及活动，使社区成员能够自发地关注自己的心理状况，及时发现问题并主动寻求帮助，从而减少心理疾病对其灾后生活的困扰。

（五）制定社区灾害应急准备计划制度

准备计划是指社区在灾害发生之前对可能发生的灾害风险进行预测，分析灾害的特点并预估灾害将会造成的负面影响，通过指标衡量社区所处环境、社区拥有的资源以及社区内部的组织和联系等情况而制定的一套备灾策略。虽然现有的评估框架偏重于研究社区对于灾害的适应情况，但完善的备灾策略不仅能够降低社区由于灾害冲击造成的损失，减少负面影响作用于社区的时间，还能提高社区的抗灾效率，如提前对社区资源进行充实和丰富，当灾害发生時社区中资源强大的可替代性能够使陷入障碍的社区功能及时得到恢复，同时得益于社区运作恢复的高效率，社区内部成员以及组织没有受到明显影响，极大降低了社区灾后重建所需成本投入。因此，准备计划对社区抗灾应急治理发挥着重要的作用，社区应制定关于灾害应急准备计划的制度，通过内部专业人士组建社区智库或引入第三方机构等方式为准备计划的制定提供专业指导意见，促使最终呈现的计划更具科学性和本地相关性。

Community Resilience Theory：A Framework of Community Emergency Management

Based on Steady-state Maintenance

ZHANG Xiao-jie， HAN Xin-hong

Abstract： How to improve the ability and level of risk resistance， disaster adaptation and steady state recovery of community is an urgent problem to be solved in the research of community emergency management. The community resilience theory provides a new theoretical support for the development of community emergency governance. The theory originates from ecological resilience theory and stress theory， and its framework includes the definition， influencing factors， evaluation and improvement strategies of community resilience. Drawing on the theory of community resilience and its policy practice experiences in Los Angeles County of the USA and Australia， based om the perspective of process， a framework system of community resilience evaluation in China is constructed from three dimensions of pre-disaster preparation， disaster adaptation and post-disaster reconstruction. Based on the relevant indicators involved in the framework， we should strengthen the economic construction of community， promote the participation of community social organizations， encourage the participation of community residents， pay attention to the psychological counseling after disaster， and establish the system of community disaster emergency preparedness planning as the five important policies to improve the level of community disaster emergency management in China.

Keywords： community resilience; community disaster prevention capability; emergency management

【责任编辑 龚桂明】