南京都市圈“跨界融合”

张静

南京新街口

2月8日，国家发展改革委官网公布复函，明确同意《南京都市圈发展规划》，并请苏皖两省发改委认真组织实施。4月16日，江苏和安徽在南京举行新闻发布会，向社会发布《南京都市圈发展规划》，介绍了南京都市圈规划发展的空间格局、阶段目标、战略定位、重点任务和保障机制等方面情况，这标志着南京都市圈进入新的实质性发展阶段。

从20年前提出构想，从6个成员发展到“8+2”个成员，江苏省社会科学院社会学研究所研究员、副所长张春龙认为，建设南京都市圈是市场力量推动的结果，符合城市发展规律。

南京都市圈总面积6.6万平方公里，常住人口超过3500万，2020年实现GDP41750.78 亿元，占全国比重为4.1%，与一个中部省份相当。

“跨省协调”和“创新引领”成为南京都市圈规划建设的两大突出特色。未来产业布局如何进一步优化，南京怎样做好“龙头”，两省共建协调机制如何发挥作用？南京都市圈正在探索与前行。

最早提出都市圈构想

“南京其实是国内第一个提出都市圈构想的城市。” 中国城市交通规划学术委员会副主任委员、南京市城市与交通规划设计研究院院长杨涛对《瞭望东方周刊》说。

早在上世纪90年代末，江苏省建设厅组织编制《江苏省域城镇体系规划》过程中就提出了“三圈五轴”城镇体系空间格局。其中“三圈”分别是指南京都市圈、苏锡常都市圈和徐州都市圈。南京、徐州两大都市圈均是“跨省都市圈”，而苏锡常都市圈是3市组合都市圈。

2001年，江苏南京、镇江、扬州和安徽的芜湖、马鞍山、滁州6城市联合商讨南京都市圈的建立;2003年《南京都市圈规划（2002-2020）》得到江苏批复;随后，江苏淮安和安徽宣城加入，南京都市圈扩容到8个城市。2018年，江苏常州和常州代管的溧阳作为特邀城市，参与南京都市圈联席会议。2020年年底的联席会议上，常州下辖的溧阳市、金坛区，正式获得“入圈”资格。

通过不断吸纳新成员，南京都市圈的范围已经扩容到“8+2”的格局。

为什么南京很早就提出建设都市圈？

“一是南京历来是江南政治经济中心，六朝古都十朝都会所在地，具有重要的区域服务和辐射功能;二是南京是我国地理学、区域规划、城乡规划理论研究重镇，聚集了南京大学、东南大学、中科院地理所等等一批高等院校和科研机构，在都市圈理论研究以及建设规划方面可谓专业人才济济。”杨涛说。

杨涛介绍，早在上世纪90年代初，南京市就在城市总体规划编制过程中，学习借鉴发达国家城市与区域规划先进理念，以“未来X年”长远发展眼光，对南京城市化到了成熟阶段到底是一种什么样的形态进行了展望。当时专家们认为，城市化进入到高级阶段，一定会呈现出城市区域化、区域城市化的态势。作为经济发达的东部省会城市，未来30到50年，必须做好发展到500万人口以上特大城市的准备，必须跳出老城和主城，形成类似大巴黎、大伦敦、大东京的多心开敞、拥江发展的大都会区格局。这就是最早提出的“南京都市圈”构想。

江苏、安徽对都市圈超前谋划、提前规划、及时上报规划，共同促成了全国第一个跨省都市圈的诞生。

张春龙表示，先有市场，后有顶层规划;先是自行发展，后有两省共建。江苏、安徽对都市圈超前谋划、提前规划，共同促成了全国第一个跨省都市圈的诞生。

2020年7月28日，南京南站，一名旅客使用“铁路e卡通”扫码乘车

“跨界”这样实现

两省共建都市圈，跨省协调机制尤为重要。

1986年成立的南京区域经济协调会是最早探索的协调机制，2002年开始尝试建立都市圈协调机制，至2013年成立南京都市圈发展联盟，一个跨省决策、协调和执行的运作机制逐渐形成。

20年来，南京都市圈发展规划、总体规划、专项规划、整合协同规划等陆续编制完成;交通、通讯、金融、医疗等基础设施与公共服务等一体化取得重大进展;工业、农业、旅游、商贸等一体化产业合作不断扩大;跨城购房、居住、就业人口大幅提升，同城化趋势日趋明显。

“与全国同类型的大都市圈一体化、同城化发展程度相比，南京都市圈是具有领先性和示范性的。”杨涛说。

在中科院南京地理与湖泊研究所研究员、长三角一体化发展决策咨询专家、南京都市圈规划技术团队首席专家陈雯看来，南京都市圈是从政府到市场认同感最强的都市圈，一路走来，各方“跨界”合作的动力始终多于阻碍。

“各成员城市都清楚加入南京都市圈的诉求，因此南京都市圈发展规划有了眾多高效的跨区域合作项目。”陈雯向《瞭望东方周刊》介绍，“最新的规划选择推动省际毗邻区域一体化发展和探索建设跨区域合作发展平台为重点，这既是地区迫切需要解决的发展问题，也是最容易看到一体化成效的点。”

南京都市圈规划的落地，对其他跨省都市圈有示范效应。比如四川广安日前提出“全面融入重庆都市圈”，并提出参照南京都市圈的经验。

政府搭平台、市场唱主角、智囊促服务，南京市委研究室专家总结道，南京都市圈从建立健全区域协调发展机制入手，初步探索出一条“共建、共享、同城化”的有效路径。未来，或可借鉴长三角区域合作办公室的组织模式，探索建立实体化运作的常设工作机构，常态化研究排定都市圈合作项目，协调解决项目推进过程中的难题，确保都市圈建设有力有序推进。

优化基础设施

都市圈实现同城化，前提是交通通达。密切的交通网络是推进都市圈同城化的重要抓手，也是加强城市间要素流动的重要基础。

目前，南京与镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州等市已实现高铁或动车1小时内直达。南京都市圈“高速公路一小时都市圈”建设任务已经基本完成。此次批复的都市圈规划中首提“都市圈高速环”概念，这是全国首个横跨两省的都市圈外环线。根据规划，南京都市圈外环将经过南京、马鞍山、滁州、扬州、镇江5座城市，全长282公里。

据杨涛介绍，南京都市圈内的高速公路正在撤销收费站，努力实现都市圈内一次性收费。

接下来，南京将在市内轨道交通、城际铁路等重大项目建设上快速推进。近日，南京集中“发力”15条地铁同建，在建里程300公里，全城“开花”，基础设施正从“碎片化”向“一张网”迈进。

东南大学交通学院教授陈学武认为，轨道的延伸对于区域发展起到重要支撑作用。“比如2021年将通车的地铁2号线西延线，对奥南地区的发展和整合河西地区板块都有非常积极的意义;宁句城际进一步加强了南京与都市圈的联系、提升了城市空间和辐射力;正在加快建设的10号线二期，带动并串联了南部新城和紫东地区的发展。”

南京都市圈规划图

都市圈内的百姓就业、居住和消费等各项需求，均需要综合交通枢纽、公交化通勤轨道交通来支撑，相比高速公路，集约化、公交化的轨道交通会发挥更大的带动作用。杨涛认为，未来南京应着力推动宁镇、宁扬轨道快线建设。

“跨越区域壁垒、实现行政便捷，形成符合市场规律、符合老百姓需求的区域机会共享、资源共享、共建共治，这是南京都市圈的价值和趋势所在。” 杨涛说。

“除此之外，禄口机场为都市圈服务的功能可以提升，长江内陆港深水航道已开通至南京，南京从内河港变成了江港、海港。”杨涛分析，南京都市圈还可以探索机场、港口及其运输服务的一体化共建共享共赢机制。

近日，南京集中“发力”15条地铁同建，在建里程300公里，全城“开花”，基础设施正从“碎片化”向“一张网”迈进。

都市圈内的部分城市，也因基础设施建设获得新的定位。例如作为3个都市圈交汇点的宣城，宁黄宣高铁经过后，从过去的“交通末梢”变成三省交界的“综合枢纽”。

再如，安徽芜湖在南京都市圈规划中被定位为“全国性综合交通枢纽”，这样的区域定位也将进一步推动芜湖未来的发展。

布局产业

2020年4月出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》江苏实施方案中明确，着力提升南京城市首位度，进一步增强特大城市能级。刚刚过去的2020年，南京GDP总量在改革开放后首次进入全国十强。

作为长江三角洲到长江中游的节点城市，南京坐拥广大腹地，周边的各个城市与南京的经济联系较为密切，并在土地供给、劳动力价格、农业经济、生态资源等方面与南京形成互补。难能可贵的是，南京都市圈8市产业发展成梯度分布，各有亮点且互补性强。

陈雯分析，南京承东启西、承南接北，区位和综合优势明显，技术密集型制造业占优势;镇江、扬州、芜湖、马鞍山等市工业经济地位突出，资本密集型制造业比重较大;滁州、淮安、宣城三市农业基础雄厚，劳动密集型制造业占比大。总体看，当前南京已与成员城市形成了合作分工、共建共享、创新发展的都市圈格局。

上海交通大学安泰经济与管理学院教授陈宪认为，“在一个更大范围里布局产业功能、形成产业链，周边城市或新城获得发展机会，进而在都市圈形成更加合理的功能布局和分工体系——这是推动南京都市圈建设的重要意义所在”。

至于合作机制，南京都市圈规划探讨了融合发展型、科技创新型、临港共建型、生态经济型等多种共建合作方式。陈雯认为，未来可以南京都市圈内一些跨界毗邻地区合作（如江宁-博望跨界合作）为试点，在产业联动的前提下，探索创新土地和人口统筹管理的方法，推动交通互联互通、社会治理一体化和产业园区共建。

目前，以南京江北新区和淮安盱眙为主体的宁淮南北共建园区建设已经步入轨道，《宁淮智能制造产业园高质量发展总体方案》已发布，一系列跨地区合作项目正在南京都市圈落地。

公共服务同城化

南京市在“十四五”规划纲要中，提出了“12345”的发展目标：到2025年，常住人口突破1000万，地区生产总值总量突破2万亿元，人均地区生产总值突破3万美元，研发投入占比提高到4%左右，全体居民人均可支配收入增长50%左右。

发展靠人，都市圈同城化的关键也在人，在于以人为本，实现公共服务同城化。

2021年2月，南京发布落户新政，浦口、六合、溧水、高淳4个区，持居住证及6个月社保即可落户。也就是说，在这4个区落户南京，将不再受到学历、年龄等因素的限制。

不仅如此，南京还创造性提出，在积分落户时，居住和社保缴纳年限与苏州累计互认;而江苏省内其他城市的居住和社保缴纳年限，可在申请落户时纳入南京市累计认可。

专家分析，随着都市圈建设的推进，南京未来的人口集聚度还会继续提升。

近些年，南京都市圈在醫疗、教育、文旅等领域积极推动成员间的“同城待遇”：

南京外国语学校、琅琊路小学等名校分别在淮安、滁州等地设立分校，南京航空航天大学溧阳校区建成启用，实现优质教育资源辐射整个都市圈。

南京鼓楼医院、南京儿童医院等多家医院通过建立分院、转诊治疗、科室共建、异地坐诊等方式，在都市圈内开展广泛合作。建成“南京都市圈统一预约挂号服务平台”，覆盖147家医院9844个专科，服务超过800万人次。

成立南京都市圈“博物馆联盟”，与马鞍山携手打造“燕子矶-采石矶”全域水上旅游品牌。

“十四五”期间，南京都市圈还将建设标准统一、信息共享、互联互通的网上公共就业创业服务平台，协同建设都市圈社会保障公共服务标准体系，打造都市圈人才一体化协调发展平台……