“四阶段”“三环节”构成美国核力量预算程序规范化基石

汤志成

美国核力量研制、使用、维护等由国防部和能源部共同负责。国防部的使命是确保核弹头能被有效地投射，其预算采用“规划—计划—预算—执行”（Planning，Programming，Budgeting，Execution，PPBE）四阶段制度；能源部的使命是确保核弹头安全、安保和可靠，其职责由辖下半自治机构—国家核安全管理局承担，并采用“规划—计划—预算—评估”（Planning，Programming，Budgeting，Evaluation，PPBE）四阶段预算流程。

国防部和国家核安全管理局整个预算过程包括预算提案制定、预算提案立法审批、预算分配与执行三个环节。除预算提案的立法审批环节外，国防部、国家核安全管理局在预算提案制定、预算分配与执行两个环节均独立行使各自职责。

预算提案制定

国防部、国家核安全管理局预算提案制定的依据均为白宫管理与预算办公室为各行政部门进行预算申请活动发布的政策指导和计划指南。

国防部预算提案制“规划—计划—预算—执行”制度于2003年5月由国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德提出。其基本沿袭了先前“规划—计划—预算”制度以规划、计划确定资源投向投量，由战略需求牵引作战需求，再到能力需求，最后到资源需求的需求生成模式，但突出了“基于能力”的发展理念。

《国防规划指南》要与《国家安全战略》《国防战略》一脉相承

“规划—计划—预算—执行”制度是一个按日历年“两年一滚动”的循环过程，每循环一次，从开始到结束需在国防部运行24个月。整个过程由国防部副部长以日常管理流程的方式承担总体责任。而为便于国防部对每年预算的执行情况进行评估，“两年一滚动”的循环过程仅在预算年（偶数年）才制定新的计划和预算。

规划阶段由国防部政策副部长负责。参谋长联席会议主席以国防部长首席军事顾问身份发挥重要作用，旨在为军事需求寻求解决方案。其成果是生成详述军事力量发展重点的《国防规划指南》。

《国防规划指南》为各军种、特种作战司令部和国防部各业务局编制《项目目标备忘录》提供指导和财政约束，由参谋长联席会议的常设机构—联合参谋部在征求参谋长联席会议主席、国防部各业务局、战区司令部意见和综合考虑潜在威胁、力量结构、战备态势和其他因素的基础上制定。其必须符合总统的《国家安全战略》、国防部长的《国防战略》和参谋长联席会议主席的《国家军事战略》，并与国防部的政策目标保持一致。

计划阶段的工作包括人员、武器和支持系统方案的定义与分析，以及相关的近年资源的展望和选择评估。其成果是生成覆盖各军种和国防部各业务局5年资金分配的《项目目标备忘录》。

根据《国防规划指南》，各军种、特种作战司令部和国防部各业务局开始制定《项目目标备忘录》。《项目目标备忘录》不仅应描述拟议中的5年规划对人力、物力和财力的需求，而且应分析对某一项目投资不足或取消该项目所面临的风险。之后，参谋长联席会议联合参谋部、国防部长办公厅和白宫管理与预算办公室对汇总后的《项目目标备忘录》进行评审，发现并解决其中存在的问题，最终由国防资源委员会编制《项目决策备忘录》。

预算阶段的工作主要包括制定、论证、执行和控制支持国防部及其使命任务所需的资金，由国防部审计副部长/首席财务总监负责。

依据《项目目标备忘录》和《项目决策备忘录》，各军种、特种作战司令部、国防部各业务局制定各自的《预算估计提案》。《预算估计提案》包括上一年度、本年度以及后续两个预算年度的数据。在白宫管理与预算办公室指导下，国防部审计副部长/首席财务总监办公室分析师与各军种审计人员共同对《预算估计提案》进行审查、评估，以确保拨款资金和财政控制措施、经费使用时机以及在预算年度内的计划切实可行，并将符合国防预算要求的、可能列入总统预算的项目纳入《项目预算决定》。在此过程中，根据国防部长的指令，各军种、特种作战司令部和国防部各业务局亦可对《预算估计提案》评审结果进行相应的调整和数据更新。

国家核安全管理局预算提案制定根据国家核安全管理局于2019年12月9日批准、2022年12月9日到期的政策文件《规划、计划、预算和评估（PPBE）流程》（NAP 130.1A）的规定，国家核安全管理局预算提案的制定可分为规划、计划和预算三个阶段。

在规划阶段，国家核安全管理局辖下3个国家安全实验室、4 个核武器生产设施和内华达国家安全场地以及其他承担规划任务的主要实体向政策与战略规划办公室，依据政策与战略规划办公室制定、局长批准的年度《计划指南》，提交各自的计划与需求；政策与战略规划办公室汇总所有的项目和任务需求后，生成一个涉及整个国家核安全管理局及其辖下单位的计划项目成果。

计划阶段通常是相对独立的、全年不间断的活动，得到各单位确认的计划项目成果成为计划阶段的起点。

美国会预算局2015年估计美国每年用于核力量的费用为238亿美元

在计划阶段中，国家核安全管理局局长发布由局管理与预算办公室、成本估计与项目评估办公室联合制定的年度《计划指南》；依据年度《计划指南》，局管理与预算办公室拟制成本分析初稿，制定《综合优先级列表》和《未来几年核安全计划》，并形成综合预算建议；成本估计与项目评估办公室评估《未来几年核安全计划》的精确性和可持续性；局长签署由管理委员会编制的《初步决定备忘录》，裁定悬而未决的问题并批准最终资源建议；局长向能源部提交预算建议，并根据能源部部长的要求调整相应内容。

在预算阶段中，国家核安全管理局根据规划、计划阶段成果，同时考虑财政约束条件，制定《项目决定备忘录》，提交能源部首席财务办公室和副部长审阅、调整，之后由能源部首席财务官将包括国家核安全管理局预算申请和相应支撑材料在内的能源部预算提案提交白宫管理与预算办公室。

预算提案立法审批

国防部、能源部和其他机构在财政年度开始前一年的劳动节之后的第一个星期一将预算申请提交至白宫管理与预算办公室。经过研究、审理、平衡、汇总后，白宫管理与预算办公室主任向总统及其高级顾问简要介绍预算政策建议和税收估计，并提供完整的预算提案。待总统就一揽子政策做出决定后，白宫管理与预算办公室于11月下旬将预算决定回传至国防部、能源部，回传材料内容包括资金水平、政策变更和人员上限等方面的决策。如存在异议，国防部、能源部可进行申诉，并将申诉材料呈递至白宫管理与预算办公室；如申诉无果，则呈报国防部长和总统裁决。之后，白宫管理与预算办公室发布具有约束力的最终解决方案，作为编制总统预算提案的依据。国防部、能源部将据此修改后的预算申请材料于12月提交至白宫管理与预算办公室，后者将其作为联邦政府预算的一部分，纳入总统年度预算提案。总统预算提案在每年2月首个星期一提交给国会审议。但通常情况下，在新总统就任当年会有所延迟，以便于其能对预算提案进行相应的调整。譬如：前总统特朗普和奥巴马直至5月才向国会提交2018财年、2010财年总统预算提案；前总统布什和现总统拜登4月才提交2002财年、2022财年总统预算提案。

国防预算的立法过程分为两个阶段。第一阶段，国会将收到的总统预算提案同时提交众议院和参议院预算委员会、拨款委员会以及其他对支出有管辖权的委员会进行审议。两院的军事委员会通常于每年2月召开国防授权法案、国防拨款法案听证会。听证会通常分两部分进行。第一部分内容以陈述军事态势为主，主要包括国防部状况、未来规划和总体防御政策与目标等；第二部分的工作是详细说明和讨论具体预算申请。两院的专门委员会在总统提交预算提案后的6周内向本院预算委员会呈报关于国防预算情况的意见与评估。4月1日，参议院预算委员会报告由两院通过的预算共同决议案；4月15日，国会完成预算决议案程序。该决议案虽规定了国防预算的授权指标和开支指标，但仅充当国会的一个临时预算材料，以指导下一步的国防授权和拨款的立法活动。

第二阶段，在预算共同决议案通过后，参众两院的拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会开始按照决议案规定的指标起草授权和拨款法案，并于9月15日前通过《国防授权法案》和《国防拨款法案》，提交两院审议通过。两院投票表决后，在送交总统签署、批准前，须在国会参众两院通过相同版本的法案。实现这一目标的方法是设立协商委员会，通过协商，“消除”两院在国防预算案中存在的各种分歧，之后再将议案送回到参众两院进行第二次投票表决。如果获得两院通过，则将法案呈送总统签署成为法律。解决两院分歧的另一种方式是在两院之间“打乒乓球”式的来回修正，直至其中一个院会同意另一院会发回的版本为止。

美国家核安全管理局2011—2021财年实际使用及申请的经费与预算

众议院、参议院军事委员会和7个常设的小组委员会负责起草年度《国防授权法案》，其中战略力量小组委员会对国防部战略力量和能源部国家安全计划具有决策权；众议院和参议院拨款委员会能源和水发展小组委员会对国家核安全管理局核武器资金（如核弹头及其支持活动等）具有决策权，防务小组委员会对国防部核武器资金（如运载工具等）具有决策权。

从总统预算提案提交至国会批准到最后由总统签署成法的整个过程大约需要9个月时间。其中国会对预算提案审议从每年2月的第一周起，时间长达7个月。并且在调查、辩论、听证、审议过程中，如遇争议性较大的问题，日程往往还会有所延迟，导致在新财年开始时仍未完成相应的立法程序，此时国会可通过临时法案，即延续决议案，来确保国防部、国家核安全管理局上一年度的全部计划得以继续执行。而对于那些未能预见到的事项，国会也可通过追加拨款法案来满足相应的需要。在此过程中，总统还应于7月15日前向国会提交预算的中期评估报告。中期评估报告亦被称为补充预算汇总，内容包括最新的总统预算政策、信息更新后的预算提案汇总和预算年度基线估算等。

国防授权法案经总统签署后，便正式具备法律约束力

预算分配与执行

国防授权法案和拨款法案一经总统签署，便成为具有法律约束力的正式文件，各部门、各单位都必须严格执行，且坚持专款专用和限额使用的原则，各项目之间、经常性支出与资本性支出之间不能随意调整、相互挪用。项目经费存在缺口时，未经批准，不得擅自追加。如需追加，则必须按立法程序办事。未经国会同意，任何人都无权更改预算；预算变更须经1/3以上国会议员同意，否则须负法律责任。

国防部预算分配与执行国防部预算的分配始于白宫管理与预算办公室将国防经费拨至国防部。国防部通过审计长向各军种、国防部各业务局分配计划经费；之后，由各军种、国防部各业务局审计长将预算授权下拨至各级使用单位。而出于应急目的，国防部审计长会按比例截留一小部分资金。这些资金被非正式地称为税款或预扣款。

执行阶段通常也被称为执行评估，用于评估计划执行情况。在国防部即为“规划—计划—预算—执行”制度的第4阶段。执行评估通常与确定是否满足战略目标计划优先级的计划评估和决定每个投入额度的预算评估同时进行，目的在于审查计划的实际效果与预期目标之间的契合程度。

国家核安全管理局预算分配与执行国家核安全管理局“规划—计划—预算—评估”流程的评估阶段分为执行评估和绩效评估两个部分。

执行评估阶段是将经授权、拨款的资金用于完成批准项目的过程。在这个阶段，白宫管理与预算办公室将经费划拨至能源部，能源部继而将经费划拨至国家核安全管理局。国家核安全管理局使用《获批资金使用计划》进行财务指导。《获批资金使用计划》通常每月发布两次，也可根据需要适时、多次发布。在资金使用过程中，除非重新规划，否则必须严格与拨款立法挂钩。并且在项目开始前或管理、运营合同产生费用前，国家核安全管理局必须发布《工作授权》或签订《跨部门协定》或相应协议文本。

绩效评估阶段是从不同层面对项目进展情况进行评估的过程，包括局优先目标评估、年度计划评估和项目经理审核等。其绩效指标可由国家核安全管理局自定，也可以是符合《2010年政府绩效和成果现代化法案》和《总统行政指令：改善政府计划绩效》的高级绩效指标。

由于迎来更新换代高峰期，美国战略与国际研究中心估计，2015—2030年，美国核力量现代化费用将达到国防部相应费用的19%

整个评估阶段的结果将反馈到下一个“规划—计划—预算—评估”流程的规划阶段，并影响到对项目经理和承包商的评估。如需变更绩效指标和年度目标，国家核安全管理局需向能源部首席财务官办公室提交书面申请，经审核批准后，由后者将其呈递至白宫管理与预算办公室备案。

结语

无论是国防部的“规划—计划—预算—执行”制度，还是国家核安全管理局的“规划—计划—预算—评估”制度，均源于前国防部长罗伯特·麦克纳马拉于1961年制定的“规划—计划—预算”制度，将工商企业管理的成功经验嫁接、移植于国防系统，故而在一定程度上提高了军费预算，包括核力量预算授权、拨款的使用效益与效率。并且该“四阶段”“三环节”核力量预算程序实现了顶层设计与执行环节的紧密衔接，“建”与“用”的有序贯通，从需求分析、经费申请、项目论证，至经费授权、拨款、使用、效果评估等，整个活动过程职责清晰、程序规范、过程透明、协调充分、时间节点刚性，可确保核力量预算严格按权限、规则、程序、进度有序推进，从而最大限度地避免了决策失误和营私舞弊现象的发生。但严格的程序规范往往是以牺牲灵活性为代价的，一些难以获取较多预算或相对不那么重要的项目遭忽视似已成再正常不过之事。美国空军直到2019年6月才完成战略指挥与自动控制系统软盘更换和国家核安全管理局基础设施严重陈旧老化等就是明显的例证。