西方国家外资审查制度的“逆全球化”趋势及中国的对策

陈良奎 简基松 杨昕

[摘    要] 当今世界经济格局正发生剧烈变化，国际投资活动持续低迷，全球产业链、供应链运行受阻。在此背景下，美国、欧盟、澳大利亚分别通过颁布《外国投资风险审查现代化法案》《外国直接投资审查条例》和《2020年外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》对各自的外资安全审查制度进行了趋于收紧的转变，并表现出单边主义、投资保护主义倾向。受国际投资“逆全球化”趋势的影响，中国高新技术企业海外投资风险加剧，国内产业结构优化的进程放缓。目前，我国正步入高水平对外开放的新时期，为应对西方国家外资安全审查制度转变带来的负面影响，应当在实践中完善外商投资以及外资安全审查制度，而在法律的制定中，要进一步强化概念的澄清和规则的细化，保障立法的前瞻性和可预测性;同时要抓住《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）带来的契机，构建新时期符合我国国情的开放型经济的新体制和新发展格局。

[关键词] 国际投资;贸易保护主义;外资安全审查制度;逆全球化;经济全球化

[中图分类号] D912.29;F813.6  [文献标识码] A  [文章编号] 1002-8129（2021）07-0072-10

一、引言

外商投资安全审查是国际通行的外资管理制度，在平衡经济利益和维护国家安全方面发挥着重要作用。近年来，全球范围内的主要经济体都对各自外资安全审查制度进行了调整，且多趋于收紧。2018年，美国出台《外国投资风险审查现代化法案》（The Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡称FIRRMA），目的是对涉及美国国家安全的外商投资活动加大审查力度;2019年3月14日，经欧洲议会和欧盟部长理事会批准，欧盟出台《外国直接投资审查条例》，旨在推动欧盟成员国之间的外商投资制度趋同化，以维护欧盟成员国以及欧盟整体的利益;澳大利亚政府和联邦议会为了防止外商投资者在疫情背景下对澳实施不符合澳方利益的投资，于2020年12月10日颁布了《2020年外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》Foreign Investment Reform （Protecting Australias National Security） Act 2020。美、欧、澳外资安全审查制度的变革虽各有特色，但也有共同的新动向，即审查范围扩大化、审查程序复杂化，等等，有助长经济“逆全球化”之嫌。在此背景下，我国高新技术企业的海外投资以及国内产业结构升级的进程会受到不容小觑的负面影响。

二、美欧澳外资安全审查制度的最新变化及其对经济全球化的影响

（一）美欧澳外资安全审查制度的最新变化

1. 美国外资安全审查制度之FIRRMA。美国是世界上最早建立外资安全审查制度的国家，2018年出台的《外国投资风险审查现代化法案》是其对原有外资安全审查制度的又一次重大变革。特朗普政府之所以如此留心于外资安全审查制度的革新，也是基于美国国内的经济运作状况和国际投资环境的深切变化共同决定的。近年来，美国在产业结构上为了追逐高端的金融、服务以及高科技产业，渐渐进入到了后工业化时期。其制造产业不断流向发展中国家，这就导致了美国与其贸易相对国之间产生了巨大的贸易逆差，美国的经济增长乏力。与此同时，“中国崛起”这个21世纪最伟大的经济现象之一，备受世界各国瞩目。在跻身全球第二大经济体的过程中，我国的投资规模和投资模式都发生了翻天覆地的变化。因而特朗普执政期间，基于商人思维的他便掀起了一股所谓的“改革浪潮”，即公开、执意奉行“美国优先”，并在国际投资与贸易中挑起了众多事端，如发起中美贸易谈判、退出一系列多边条约、签署了一些完全可由其掌控的双边条约或区域协定，等等。一方面，美国妄想通过限制中国及其他国家高新产业的发展，巩固其在全球科技创新领域的主导地位;另一方面，美国单方面认为其在与贸易相对国进行投资的过程中，没有达到对等、互惠的待遇，即投资行为未能使美国利益最大化。在此背景下，美国政府颁布了FIRRMA。FIRRMA相较于美国2007年颁布的《外国投资与国家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，简称FINSA），呈现出审查对象范围的扩张、审查主体权限的扩大和审查程序的复杂化、严苛化等特点。

在受审对象扩大的方面，增加了靠近可能影响国家安全的基础设施附近的不动产交易;外商可能获得美国企业的关键基础设施、关键技术、保存或搜集美国公民个人敏感信息的交易;外资控股比例变化后可能导致外商对在美企业具有实际性控制权的交易;故意逃避美国外国投资委员会（CFIUS）审查的交易①等。在扩大审查主体权限方面，总统和CFIUS皆有权对可能损害美国国家安全的交易实施禁止、暂缓以及撤资的命令，并且总统和CFIUS对调查行为和结果享有司法豁免权;FIRRMA对于CFIUS施加缓解协议的权利也作出了更为详尽的规定，强调了CFIUS对于达成缓解协议的交易具体实施时的监督权②。在使审查程序更为复杂和严苛方面，FIRRMA将申报程序细分为自愿申报和强制申报，对于外商的投资将直接或间接获得在美企业的“实质性利益”的交易，必须进行强制申报。此外，FIRRMA将CFIUS对交易的初步审查期由30天增加至45天③。

美国外资安全审查制度的此次变革，具有明显的国际投资保护主义倾向。首先，FIRRMA有意对“国家安全”“实质性利益”这些重要概念不作出明确的界定，从而可以赋予CFIUS更多的自由裁量权。其次，FIRRMA没有规定具体的审查依据，CFIUS的审查过程是先确定管辖权，然后再寻求法律依据对交易进行认定，以至于审查行为具有严重的主观影响下的政治化倾向[1]。最后，审查程序没有规范化、透明化，CFIUS在对受其管辖的交易进行审查后，只公布最终的审查结果，而对于审查的依据、理由含糊其辞，缺乏可信度，且该制度没有真正展现出法治化、程序化的特点。

2. 欧盟的《外国直接投资审查条例》。自英国“脱欧”以来，欧盟一体化的进程愈发缓慢。英国的离开，使得欧盟成员国中一股重大的支持贸易自由化的力量消失了。作为欧盟主导国的德法两国，迫于中国对欧洲投资规模的日益扩大以及“17+1合作”不断深入的压力，深感欧洲一体化正在受到巨大的威胁[2]。意大利为了顶替英国在欧盟举足轻重的地位，在政策上积极向德法两国“示好”。因此，欧盟中投资自由派和投资保守派的力量发生了巨大的转变。在此背景下，欧盟的《外国直接投资审查条例》的立法程序启动，并于2019年3月通过了欧洲议会和欧盟部长理事会批准。自此，外资安全审查制度进阶为欧盟与其成员国共同管辖的事务。

依照《外国直接投资审查条例》，欧盟及其成员国有权以交易涉及国家安全以及公共秩序为由对外商的投资进行审查。在审查内容方面，该条例指示性地提供了审查外商投资的大体范围以及应该考虑的相应因素。审查范围主要包括关键技术、关键基础设施、关键原材料的供应以及军民两用物资。在应当考虑的因素方面，条例也给予了以下针对：第一，涉及可能导致个人信息、国家安全等敏感信息泄露的投资交易行为;第二，涉及可能由第三方国家直接或者间接控制的投资交易行为;第三，涉及危害国家安全和公共秩序的投资交易行为④。在审查程序方面，该条例则赋予了欧盟委员会新的权力，其可以对外商在某成员国的投资是否具有安全性提出指导性意见，使其他可能受该投资影响的成员国也有权对该投资行为提出意见。虽然此种意见是非强制的，对接受该投资的国家不具有约束力，但条例仍然规定该国必须对这些意見给予“最大程度的考虑”[3]。在此条例出台之前，欧盟成员国中有近一半国家没有外资安全审查制度，且在设立外资安全审查制度的国家中，又有部分国家是反对设置投资门槛的。受各国的国内政策以及经济发展状况的影响，欧盟成员国对外商投资自由化程度的理解有所偏差。虽然外资安全审查制度在欧洲“一体化”的初衷是为了维护欧盟成员国以及欧盟整体的利益，促使成员国间的外商投资制度趋同化[4]，给外商提供一个较为明晰的审查标准，优化营商环境，但在各国外商投资审查制度磨合的过程中，由于各成员国诉求的不同，出现利益冲突或矛盾而使该进程产生不确定性也是必然的。

3. 澳大利亚的《2020年外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》。随着新冠肺炎疫情在世界暴发，澳大利亚政府为了防止外商投资者在特殊情况下对澳实施不正当目的投资，于2020年3月29日宣布将外商投资的审核门槛降低至0澳元，同时将审批期限延长至6个月，以应对审查工作量的增加和疫情下工作效率低下的问题。同年6月5日，澳大利亚财政部长宣布对澳大利亚的外资安全审查制度进行修订，此次修订是自澳大利亚1975年建立外资安全审查制度以来，于2015年重大修订基础上的又一次全面的转变。此版《外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》征求意见稿分为两阶段提出，第一阶段和第二阶段分别于2020年8月底和2020年10月初完成咨询，并于12月经过澳大利亚联邦议会表决通过，2021年1月1日正式实施。

《2020年外国投资（保护澳大利亚国家安全）改革法》新增了“国家安全事务”的审查范围，赋予了澳大利亚外国投资审查委员会（简称FIRB）更多的权力，建立了外资登记制度等等，具体如下：1. “国家安全事务”审查是一个独立于以交易金额为审查门槛的新的审查制度，FIRB有权以投资交易影响国家安全为由，对该交易发出附条件、暂停以及撤资的行政指令。“国家安全事务”这一概念包含了关键基础设施、电信业务、军事技术或者军事货物、涉及公民个人、企业以及国家安全的信息数据等多个领域。2. 赋予了FIRB“介入权”和“最终审查权”。“介入权”是指在10年的法定期限内，只要投资交易行为具有增加国家安全风险的可能性，FIRB有权对不在安全审查范围内的投资交易行为进行任意时间段的调查。“最终审查权”是指FIRB可以基于申请人送审资料的瞒报误报、申请人的业务结构发生重大变化等特殊情况，对已经过审的投资交易行为作出再次审查。3. 赋予了FIRB多样化的执法权力以及执法方式，并且加大处罚力度。此前，FIRB只能在投资交易行为违规后对其进行调查处罚，征求意见稿中允许FIRB向将要违规的投资交易行为发出指示，以提高FIRB主动制止违规行为的能力。不仅如此，侵权通知这种处罚方式的适用范围由不动产交易扩展到了所有类型的违规行为。同时，FIRB的监测和调查权力也更为多样化。4.制定新的收费制度，大范围地提高了收购申请的费用，并且在现有法律的基础上建立了新的豁免制度以及制定了减免措施⑤。5.在农业土地、用水权、住宅财产登记的基础上建立起了新的外资所有权登记制度，并且规定了相应措施加强机构间的信息共享，以便完整地记录外商投资者的情况⑥。

澳大利亚对其外资安全审查制度的此次变革，提出了更多的合规性要求，并规定了更严厉的处罚，此举意味着外商投资者将受到更多、更严格的审查以及遵守更多的义务。虽然声称其外资安全审查制度的转变遵循不歧视、法治化原则，是维护澳大利亚国家利益所必要，但是该变革的严苛化必将在国际投资领域引起不小的震动，对一般的外国投资者具有明显的威慑作用。

（二）美、欧、澳的外资审查制度对经济全球化的影响

在全球经济格局发生重大变化之际，经济全球化仍然是各国实现互利共赢的最好方式，在此背景下，跨国投资则是推动经济全球化的重要引擎之一。美、欧、澳近年对其外资安全审查制度进行的改革，其新动向有着以下共同之处：（1）审查领域的范围扩大。随着数据化时代的到来，美、欧、澳政府在对传统制造业管控的同时，更多地注重对信息数据、金融行业的监测。（2）审查门槛降低。政府试图将更多的投资交易行为纳入其审查范围，尽量减少甚至摆脱投资金额、投资主体的限制。（3）审查主体被赋予了更大的权利。新的法案皆提出了“以国家安全为由”的类似表述，却不对该表述作出具体的定义，目的在于赋予审查主体更大的自由裁量空间。（4）审查程序更为复杂。审查期限延长，审查条件严苛，外商投资者陷入了更多不确定之中。美、欧、澳对其外资安全审查制度的革新，无疑会对经济全球化的进程造成一定阻碍。

1.国际投资秩序失稳。国际投资秩序在全球治理中具有举足轻重的作用。井然有序的国际投资秩序可以规范国家行为，平衡东道国和外商投资者之间的利益，为全球经济增长提供有力保障。然而，美、欧、澳外资安全审查制度的新动向似乎与国际投资秩序的稳定发展相背离。美国对外资审查的主观化倾向严重，其审查过程是CFIUS先主观确定某项投资行为属于自己审查范围后，再去寻找相关法律依据。由此可见，国家之间的政治动态会影响审查结果的最终走向。比如，我国三一重工的关联企业罗尔斯公司并购美国军事基地附近的一个风电项目，此前德国在此地已有类似的合规投资行为，可是罗尔斯公司的并购行为却被否定。同样的客观事实得到了不同的审查结果，美国依照其外资安全审查制度作出的实践明显违反了国际投资中“非歧视”的基本原则。欧盟外资安全审查制度此次革新的主要动力之一，是德、法两国试图将其国内法律制度欧洲化。德、法两国企图通过欧盟体制对其他欧盟成员国施加压力，如此一来其他成员国在处理投资事务时就极有可能屈于政治化导向，且此做法不符合国际投资秩序中的自愿性。澳大利亚2015年就对其外资安全审查制度作出过重大修订，时隔5年又再次巨变，如此频繁的变革，对建立一个稳定的国际投资秩序也是极为不利的。随着新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，跨国投资的规模正在快速增长，国际投资的模式也呈现出多样化的特征，此时一个稳定、井然的国际投资秩序是亟需维护的。世界需要一个民主化、平等化、法治化的国际投资秩序，而不需要一个受政治主导的投资敛财工具。国际投资秩序不应该是由单边主导的，而应该是由多边共同商讨。美、欧、澳都属于世界发达经济体，在其各自都对外资安全审查制度作出重大变革的背景下，国际投资秩序极易被强权政治干扰，失去稳定性。

2. 国际投资的自由化、便利化受阻。保障国际投资的自由化、便利化是确保国际投资健康、可持续发展的前提。特朗普执政期间，美国为了巩固其在全球产业链的顶端地位，通过各种手段肆意打压他国企业，颁布FIRRMA法案便是其手段之一。2019年11月22日，美国联邦通讯委员会将华为、中兴列为国家安全风险企业，由此CFIUS便可针对性地对此类企业加大审查力度，阻碍其发展。美国最新的外资安全审查制度政治化倾向严重，程序不规范、不透明，其目的是追求本国利益的最大化，而弃自由、便利的国际投资环境于不顾。欧盟委员会在欧盟层面建立外资安全审查制，使得原本没有该制度的、反对限制资金流入的成员国，被迫依据《外国直接投资审查条例》对外资展开审查。欧盟此举有干预成员国国家主权之嫌，与其一直遵从的自由化、便利化国际投资理念不符。澳大利亚则是借疫情之由，扩大外资安全审查的范围，提高外商投资者的投资成本，给跨国投资造成巨大障碍，进而阻碍国际投资自由化、便利化发展，使各国生产的商品以及提供的服务在世界大环境中不能进行有效配置，从而给全球资源造成极大的浪费。保障跨国投资的自由化、便利化则可以促进国际资金融通，维持经济的稳定增长。吸引外商投资的首要条件是保障外商投资者的利益，降低投资准入门槛，加大外商投资的保护力度。因此，透明公开的审查程序、公平合理的争端解决机制是一套完善的外资安全审查制度所必需的。扩大开放程度、优化营商环境、增加投资者信心是促进国际投资自由化、便利化的基础，这三点在美、欧、澳外资安全审查制度的变革中皆难觅踪影。

3. 互利共赢的价值理念逐渐淡化。在全球化背景下，各国的经济发展是相互依存的，互利共赢的价值理念意味着国际间的贸易投资是要追求每一个参与者的共赢。美国的外资安全审查制度具有明显的投资保护主义特征。特朗普执政期间一直叫嚣“美国优先”，奉行单边主义。尽管FIRRMA声称此制度是为了鼓励跨国投资活动，但该变革实质上提高了跨国投资门槛，收紧了对外开放程度。由于欧盟执着于推进欧洲一体化进程，担忧成员国内部对外资安全审查的态度产生较大分歧，所以欧盟在德、法两国的主导下对外资安全审查制度进行了改革。欧盟没有处理好维护成员国内部团结与促进多边合作以求互利共赢两者之间的关系，对“一带一路”倡议态度冷淡，甚至认为“17+1合作”有分化欧洲的风险。澳大利亚为了最大化其单方利益，采取了加大对外商投资的监管强度、提高外商投资的成本、加重违规行为处罚力度等措施，未能秉持互利共赢的理念去完善該制度。当今国际社会，若法治水平低下，国际投资制度就会杂乱无序，单边主义、贸易保护主义就会对多边主义发起挑战。只有牢固树立人类命运共同体意识，建立一个互利共赢的法律体系，才能优化各国间的资源配置，保障全球价值链的完整顺畅。美、欧、澳外资安全审查制度的此次转变，过度考量其国家安全与公共秩序，没有权衡投资与保护间的关系，大肆设置投资壁垒，阻碍技术交流，造成了当前跨国投资流量减少的局面。

三、国际投资的“逆全球化”对中国的影响及中国的对策

（一）国际投资的“逆全球化”给中国带来的挑战

当前国际局势瞬息万变，中美贸易摩擦、科技战频繁枪响;欧盟认为中国主导的国际合作有分裂欧洲的风险，也正紧锣密鼓地采取一系列保护主义行动;疫情之下的澳大利亚听凭美国差遣，对中国的企业进行抵制、打压。自经济进入“新常态”以来，中国正大力支持产业结构升级，从而促进经济高质量发展。在美、欧、澳外资安全审查制度的变革助长“逆全球化”趋势的背景下，中国高新技术企业的海外投资风险加剧，中国产业结构优化的进程也会受到一定程度的影响。

1. 中国高新技术企业海外投资风险加剧。随着中国整体科技实力的稳步提升，美国认为其世界科技霸主的地位受到威胁，在颁布的FIRRMA中将高端技术交流、优质知识产权转让纳入为“关键技术”的投资领域进而严加审查，有明显遏制中国在科技领域发展的政治意图[5]。数据显示，CFIUS在2013年至2015年间基于外资安全审查制度审查的387起交易中，被审的中国企业有74起，占据被调查企业的第一位。美国政府这一系列做法显然是违背非政治化、非歧视化国际投资原则的。不仅如此，美国还利用政治影响力，煽动盟国一同围堵中国高新技术企业，澳大利亚便是最典型的例子。中国一直是澳大利亚核心投资力量之一，投资行业主要分布于采矿、房产、金融行业，并且投资流量呈现稳步上升的趋势。随着领先全球的科技企业日益增多，中国在亚太地区的战略地位愈发凸显，澳大利亚一方面担心在亚太地区影响力受到侵蚀，一方面受到欧美大国的怂恿，其国内多次爆发游行活动反对华为在澳建设基站，遏制华为在澳发展。法国总统马克龙也曾公开表示，外国企业若试图并购欧洲的重要基础设施、关键国防技术，政府必须要对该投资行为进行公开、透明的审查，以便让成员国采取必要措施保证其国家安全。随着中国与欧盟在全球经济发展中的主导地位正发生着变化，欧盟愈发忧心中国的复兴会在政治上对其造成威胁，于是提高外资审查标准，尽量阻止高端技术的流出，以维持其在全球市场上的竞争力。在此背景下，中国高新技术企业的海外投资可能会遭受以下风险：

（1）中资企业被调查的次数将会愈加频繁。随着美、欧、澳外资安全审查制度的修订，审查申请费的提高将导致企业的合规成本大幅增加，频繁的审查次数加上延长的审查期限也会加大企业的投资风险，非透明化的审查过程推导出带有政治倾向的审查结果更是会减损企业的品牌效应，甚至于损害国家形象。

（2）中国企业更难通过投资并购的方式引进外国高精尖技术。基于国内尚不成熟的孵化平台，中国实施创新驱动发展的战略必然要将引进他国高端科技作为辅助力量之一。美国FIRRMA规定每半年对“关键技术”的定义作一次补充界定，中资企业避开外资安全审查直接并购美国科技企业将愈发困难。

（3）美国牵头造成的协同效应将进一步影响中国在全球范围投资。在美国FIRRMA建立了盟友之间审查信息共享的机制后，美、欧、澳外资安全审查制度的变革恐在全球形成示范影响。若建立外资安全审查制度成为各国的改革趋势，中国科技企业的海外投资活动将遭受更多阻碍。

2. 中国产业结构优化的进程放缓。中国经济正面临着压制效应和追逐效应[6]，压制效应来自美国、欧盟等科学技术先进、创新能力强大的发达地区。发达国家受地缘政治因素影响，担心“中国崛起”会在军事、商贸等领域对自身造成威胁，企图通过提高跨国投资门槛、切断高端材料供应、收紧科技人才交流等方式，遏制我国高新技术企业发展。追逐效应则来自发展进程比中国缓慢的国家，如越南、菲律宾。随着中国的人力成本提升，国民的环保意识增强，过剩的低端产能开始向这些国家转移。在双重效应的影响下，中国亟需优化产业结构以避免产业空心化。

我国产业仍处于全球价值链的中低端位置，为了更好制定和实施产业政策，新结构经济学将产业分为追赶型、领先型、转进型、换道超车型、战略型[6]。美、欧、澳外资安全审查制度助长的“逆全球化”趋势对这五类产业会造成3种不同程度的影响。影响最大的是战略型产业和追赶型产业，战略型产业是国防设备、高端芯片等作用于国家战略布局的产业，追赶型产业是如高分子材料、高端机器设备等与世界领先技术存在一定距离的产业。在现阶段，此类产业发展需要跨国投资的手段予以辅助，因此也受到美、欧、澳外资审查制度的极大针对。战略型产业和追赶型产业是中国复兴的重要一环，发展受阻很容易导致行业内以及行业间出现连锁反应，重创中国整个的产业链、供应链。影响适中的是依赖经济全球化去拓宽国际市场的领先型产业和换道超车型产业，领先型产业包括高铁产业、家电产业等，换道超车型产业则有智能手机、网络支付服务产业。此类产业技术属于世界领先地位，发展不会过度依赖于发达国家，美、欧、澳提高外商投资门槛，只是挫伤市场制度的规范性和投资环境的稳定性，导致国际投资规模缩减从而影响此类行业的利润。影响较小的是转进型产业，此类产业在国内产能过剩，需要在国际上寻找新的接收区域，而此类区域与变革外资安全审查制度的发达国家无太多关联，所以影响甚微。美、欧、澳出台外资新政有孤立中国的势头，大国崛起的结构性进程在此背景下可能会受到一定影响。面对变幻莫測的国际局势，我国需要对产业发展战略重新进行评估，作出相应的动态调整。

（二）中国在国际投资“逆全球化”的战略选择

1. 完善中国外商投资及外商投资安全审查制度。随着美、欧、澳对其外资安全审查制度进行了改革，中国涉外领域的法律制度显现出了滞后性的特点，“外资三法”的局限性凸显，已经不能满足自身经济发展的需要。2019年3月15日，我国《外商投资法》出台，实质性地改善了“外资三法”繁琐化、碎片化的缺陷，实现了我国外商投资法律制度的统一。2019年底，《外商投资法实施条例》《信息报告办法》《司法解释》相继出台，这些配套规则在实践中完善了我国的外商投资制度，帮助我国的对外开放在理念和制度上取得了实质性进步。同时，在外商投资法律制度的基础上，经国务院批准，国家发改委和商务部颁布了《外商投资安全审查办法》，以践行总体国家安全观和新发展理念，为建设更高水平的开放型经济新体制保驾护航。自此，我国已经建立起外商投资和外商投资安全审查制度基本框架，可以有效抵御国际投资“逆全球化”的风潮，必要时可以给予相对国对等的反制措施。

《外商投资法》分为总则、投资促进、投资保护、投资管理、法律责任和附则六章内容，对外商投资实施准入前国民待遇和负面清单制度。准入前国民待遇，是指在包括但不限于投资准入阶段的整个投资运营过程中给予外国投资者及其投资低于本国投资者与投资的待遇。负面清单制度，是在“法不禁止即自由”的理念指导下，通过否定的列举方式标识允许外资准入并设业的范围和方式，从而塑造东道国外商投资管理制度具有开放、透明、可预见、非歧视等特点的一种核心制度[7]。《外商投资法》还拓展了外商投资的范围，提高了对外资的保护程度。该法第2条明确了外商投资形式，包括境内设企投资、跨境收购并购和境内不设企的项目投资3种方式，最后列出了兜底条款，以对未来实践中出现的其他投资形式予以考虑。在投资保护方面，该法第20条规定征收征用外资财产应当按照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿。此条相较于传统的“相应的补偿”表述，保护要求已经有了实质性的提高[8]。颁布《外商投资法》的配套规则以更好地对该法进行优化说明也是我国外商投资法律制度的一大亮点。比如，《外商投资法实施条例》对《外商投资法》第25条中的创新概念“政策承诺”作出了解释，明确了政策承诺的范围（支持政策、优惠待遇、便利条件等）和承诺限制（“法定权限内”“符合法律、法规”）。配套规定具有的澄清关键概念、细化关键规则的作用，赋予了《外商投资法》极强的可操作性，使其可以更稳妥地与执法、司法实践相衔接。

《外商投资安全审查办法》共23条，包括外商投资安全审查的主体机构、审查范围、申报机制、审查程序、执行方式和惩戒措施六个方面的内容。办法规定国家发展和改革委员会、商务部为外商投资安全审查机构，办公室设立在国家发展和改革委员会;审查范围包括国防安全领域的投资、军工设施周围的地域投资、关系国家安全并取得控制权的的重要农产品、重要能源和资源、重大装备制造、重要基础设施、重要运输服务、重要文化产品与服务、重要信息技术和互联网产品与服务、重要金融服务、关键技术以及其他重要领域的投资⑦;申报机制以主动申报为主;审查程序分为初步审查、一般审查和特殊情况下的特别审查三个阶段，三个阶段坚持了必要、合理的原则，减少了审查企业的负担。《外商投资安全审查办法》与《外商投资法》相衔接，保证了扩大开放与风险防控的协同并进。我国外资安全审查制度参考了美、欧、澳等经济主体的审查制度的新变化，以我国自身的国情和发展要求，建立既符合国际惯例，又满足国情和发展需要的、开放的国际化制度。

当前，我国虽然已经初步建立起了外商投资以及外资安全审查制度，但是还要经受执法和司法的实践检验。《外商投资法》制定时，由于外部因素的影响，立法时间紧迫，理论和实践基础相对缺乏。因此，今后还应在以下几方面进行完善：（1）概念进一步澄清，比如对第二条中的“间接投资”“新建项目”概念予以细化说明，同时对该条的兜底条款研究预设投资类型，保证立法具有前瞻性，避免怀有不良目的的投资者“钻空子”谋取不法利益，危害国家安全。（2）规则进一步细化，特别是对于执法程序、司法程序和救济程序，应当细化到可以直接操作，并具备可预测性。我国的外资安全审查制度是完善外商投资制度的有力支撑，是坚持对外开放的基本国策、践行总体国家安全观和新发展理念的重要一环。在制度的立法方面，《外商投资安全审查办法》理应由更高位阶的法律形式加以规范;在规范的内容方面，《外商投资安全审查办法》对于审查主体的权责划分应更加清晰;对于审查程序应作出更为具体的规定，保证审查结果具有可信度，增加审查工作的公平性、透明性。我国的《外商投资安全审查办法》立法初衷不是奉行投资保护主义，助长“逆全球化”趋势，而是在促进外商投资的同时，有效化解国家安全风险，促进可持续的对外开放。在实施过程中推动外商投资以及外资安全审查制度日臻完善，能够为新一轮对外开放奠定基础，为更高水平的对外开放保驾护航。

2. 以RCEP签署为契机构建新发展格局，助力亚太区域经济共同增长。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是在中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰及东盟十国共15方成员之间达成的一项现代、全面、高质量以及互利共赢的自由贸易协定。在我国“加快形成以国内循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略目标下，RCEP的签署有利于聚集亚太区域贸易和投资市场，畅通国内大循环，促进国内国际双循环，推动加快构建我国新发展格局，从而助力亚太区域经济共同增长。

RCEP的投资章节较为系统地涵盖了投资的定义、适用范围、投资的待遇要求、损失的赔偿、代位权以及征收等规定，表现出投资保护条款更审慎节制、投资准入自由化承诺更渐进务实、投资促进与便利化条款更具体细化的特点，更加强调基于成员国构成的多元化特征而在承诺和实施方面的灵活性和包容性[9]。中国应当抓住RCEP协定带来的契机，一方面落實好协定中的边界内措施，进一步降低市场准入门槛、消除歧视性待遇，加强市场环境的透明度和可预测性，同时优化国内营商环境，提升我国开放市场质量，为成员国的企业提供更优质、高效的投资平台，从而推动我国在新时期开放型经济新体制和新发展格局的构建;另一方面汲取RCEP投资条款的参与经验，同时借鉴国际现有且符合我国国情与国际定位的谈判策略，总结出一套具有中国特色的国际投资协定谈判机制，以深度参与到全球治理和重要国际规则的制定中，发挥大国影响力，力争掌握国际社会交往中的话语权，从而在国际贸易、投资的合作中释放出更多中国声音，保障我国企业海外投资活动的便利与安全。

尤其当前中国正步入高水平对外开放的新时期，抓住RCEP协定带来的发展机遇，在吸引外资和对外投资上双向发力，符合我国构建开放型经济新体制和新发展格局的战略需求。在RCEP协定的实施初期，我国可以对国内环境保护、金融监管、知识产权、技术竞争方面的法律制度进行适当调整，争当落实RCEP协定要求的成员国表率，并且充分考虑我国的产业优势和产业需求，加强与成员国在大数据、电子商务、半导体产业方面的投资协作，促进亚太区域经济一体化发展。

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[责任编辑：汪智力]