论“五眼情报联盟”的演化及其反制策略研究

周家驹

(中国人民公安大学研究生院 北京 100038)

2013年，美国棱镜门事件的曝光轰动全世界，引发了民众对自身隐私权的深刻思考.根据斯诺登的披露，美国国家安全局借助“棱镜”项目，获得了至少9家互联网公司的数据流.“棱镜”搜集的情报成为国家安全局最高的单独信息来源[1].棱镜门事件挑战了政策制定者和公众对自由民主国家安全情报角色的理解和看法.2020年8月，“五眼情报联盟”国家外长对香港推迟立法会选举发表涉港联合声明，作政治化解读，干涉中国内政.2020年10月13日在外交部例行记者会上，发言人赵立坚表示，“五眼情报联盟”要求科技公司“开后门”，是典型的双重标准，其背后的目的完全是出于政治动机.

近年来，反间谍情报机构“五眼情报联盟”因相关新闻频频见诸报端，大众对这一情报共享联盟逐渐熟知.“五眼情报联盟”在历经70多年的发展后，形成了涵盖信号情报、国家评估、国防情报、安全情报、人工情报以及反恐中心6大情报领域28个情报机构共同参与的组织架构[2].随着时代的发展，其不排斥有条件、有层次的对外合作，逐渐升级为“五眼情报联盟+”.如“九眼联盟”(包括丹麦、法国、挪威和荷兰)、“十四眼联盟”(“九眼联盟”基础上，再加上比利时、德国、意大利、西班牙和瑞典)也逐渐浮出水面.近年来，国内外专家教授在“五眼情报联盟”这一领域的研究成果逐渐增多，主要集中在4个方面：第一，“五眼联盟”内部运作机制问题[3-4]；第二，“五眼联盟”的扩员问题[5]；第三，“五眼联盟”与安全问题,重点是网络安全议题[6-8]；第四，斯诺登事件后“五眼联盟”的合法性问题[9].可以说现有理论成果对本文的研究提供了较大的启发和帮助.基于此，笔者就“五眼情报联盟”的历史变迁、运作机制等问题加以分析，深入探讨其动因和逻辑，希翼丰富我国对该情报共享实体的研究.

1 “五眼情报联盟”的历史演进

1)起源

“五眼情报联盟”的起源可以追溯到1941年8月发布的《大西洋宪章》，该宪章制定了“五眼情报联盟”的目标.“珍珠港事件”后，美国政府最首要的目标就是破解日本海军的通信密码.为此，美国军事情报局于1943年4月派人前往英国学习德国“超级”密码的破解经验和技术.一个月后，双方为了共同应对日本、德国海军的威胁，签订情报共享和人员交流机制的相关协议.二战结束后，这种合作机制延续了下来，演变成1946年的“英美通信协定”(UKUSA).一般认为，该协议的签订拉开了“五眼情报联盟”这一情报共享实体的序幕，标志着各国在信号情报操作上进行共享合作的再次确认.1948年，该条约扩展到加拿大，其后是澳大利亚(1956年)和新西兰(1956年).这些国家作为“第三方”参加联盟.鉴于当时冷战正拉开序幕，“五眼情报联盟”被认为是针对苏联和华约国家的情报联盟.

2)冷战时期

在《英美协定》之后，两国集中精力收集和分享有关苏联及其东欧的情报.1955年，英美起草并签署了1份新的英美通信协定，而1952年美国国家安全局(NSA)的成立是这次修订的一个重要因素[10].在此之前，美国武装部队安全局(AFSA)负责处理所有密码活动，并在国防部的指挥下集中管理所有通信情报.杜鲁门总统下令对武装部队安全局进行调查，这项调查导致了国家安全局的成立[11].1956年，加拿大、澳大利亚、新西兰以独立身份正式加入，该协议再次被修订.“五眼情报联盟”的制度框架由此搭建起来.

在冷战中后期，英国政府通信总部和美国国家安全局共享了关于苏联、中国和一些东欧国家(被称为外来国家)的情报.在几十年的过程中，梯队监视网络被开发用来监视苏联及其东欧联盟的军事和外交通信.越南战争期间，澳大利亚和新西兰在亚太地区的运营商直接支持美国，而英国政府通信总部运营商则驻扎在当时的英国殖民地香港，负责监控北越的防空网络.在福克兰群岛战争期间，英国不仅从其亲密盟友(如澳大利亚)，还从挪威和法国等第三方接收情报数据.

3)反恐战争时期

冷战结束后，世界形成一超多强的局面，美国霸主地位如日中天.“9·11”事件极大地凸显了美国情报的失误，美国决定发动反恐战争.作为全球反恐战争的一部分，“五眼情报联盟”内部的架构体系与组织地位发生改变.2003年，英国和澳大利亚官方明确表示支持并参与美国领导的伊拉克战争.基于此，美国逐步提高与澳大利亚的情报合作水平.2004年，澳大利亚和美国国防部长在AUSMIN会议上签署了《澳美部长级磋商联合声明》.澳大利亚在情报领域取得的实质性“红利”被正式确定和承认.这次年度会议之后，两国还同意加强防务部队之间的通信、信息交换、作战规划和训练等方面互动性.澳美关系迅速升温[12].到2005年，美国总统小布什发布指令允许堪培拉获准接触到所有级别的原始美国情报以及实时行动信息和计划[13].这一趋势是澳美关系进一步深化的迹象.

综上所述，“五眼情报联盟”是一个由相互联系的、复杂的自主情报机构组成的合作网络.随着情报全球化的发展，与情报关系密切相关的现有等级制度正在被扁平化.冷战结束后，特别是美国本土遭受“9·11”事件之后，其覆盖全球的情报联络网络中心变得越来越复杂和难以管理.为了应对全球威胁和保持本国情报霸权的迫切要求，美国更多地依赖联盟中的伙伴，因此在情报方面与美国关系密切的国家，特别是英国、澳大利亚和加拿大，都从情报霸权的重新配置和更可持续的变化中获益[14].

2 “五眼情报联盟”的运作机制与组织架构

“五眼情报联盟”是世界上最独家的情报共享俱乐部，各成员国的民族主体都是由盎格鲁-撒克逊族组成，彼此之间有着共同的历史和文化价值观，其母语均是英语，一荣俱荣，一损俱损.在“五眼情报联盟”中，相互联系的不是美国中央情报局、加拿大安全情报局这样的知名情报机构，而是专门窃听电信网络以及为其评估的情报部门，分别是美国国家安全局(NSA)、加拿大政府通信安全局(CSEC)、英国政府通信总部(GCHQ)、澳大利亚国防信号理事会(DSD)和新西兰政府通信安全局(GCSB).

在执行层面，由“五眼情报联盟”成员国的28个情报机构负责对接.具体如表1所示[2].

作者通过对3个选定的“情报组织”——信号情报、情报评估和国防情报，促进对“五眼情报联盟”情报系统的性质和结构的进一步理解.

1)信号情报

信号情报来自于对遍布全球信息网格的电磁辐射广播的收集和分析.它有2个主要组成部分：首先，通信情报来源于对电磁通信和数据链路的拦截和分析；其次，电子情报收集和分析用于雷达探测、火箭遥测和核试验的非通信发射.如加拿大通信安全机构是其国家信号情报和密码机构，也是进入“五眼情报联盟”社区的门户.

各国国家信号情报机构负责人每年至少开会1次，审查集体表现并计划未来的活动.冷战期间，这些会议的议程和基调在很大程度上是由美国制定的，因为美国国家安全局的活动范围非常广泛，美国的全球责任也非常重要.如今，“五眼情报联盟”的信号情报负责人基本上是平等的，每个合作伙伴都意识到他们不能单独满足所有国家的需求.“五眼情报联盟”的每一个合作伙伴都根据各自国家的优先次序在全球特定地区收集信息.

研究表明，澳大利亚监测了南亚和东亚.新西兰负责监控南太平洋和东南亚.英国关注俄罗斯西部和欧洲，而美国则关注加勒比海地区、俄罗斯、中国、非洲和中东.与冷战期间一样，加拿大的北极地区提供了相当大的信号情报优势.在西方和东方的民主国家中，“五眼情报联盟”的信号情报组织都扮演着“核心”的角色.西方的“五眼+”聚会包括加拿大的北约盟友以及瑞典等重要的非北约伙伴.在东方，太平洋版的“五只眼+”包括新加坡和韩国等国家，其扩展增强了“五眼”信号处理能力[15].

2)情报评估

在加拿大枢密院办公室内，情报评估秘书处为政府提供全面的战略情报评估.在国内，情报评估委员会是加拿大处理评估问题的最高级机构.在国外，国际评估处代表加拿大参与到五眼国家伙伴关系中.在澳大利亚，其对等机构是国家评估办公室.

五眼国家情报评估团体在专业和联系上是紧密的.国家情报评估负责人至少每年举行1次会议，必要时成立联合工作组，处理共同关心的相关问题.在工作上，机构间接触是例行的，默认在定稿和提供给政府决策之前进行广泛的协商.这种分析性咨询的习惯不应被视为一种贬损影响.事实上，情况恰恰相反.对材料草案的审查将保证准则在最后确定其结论和判断之前考虑了相当多的影响因素.这种分析和批评的交叉对比是为国家决策提供信息，而不是左右决策.

3)国防情报

国防情报涉及外国国防、军事能力和军事意图.其来源于军事情报，提供给政府决策者.国防情报总监在五眼国防情报界代表加拿大.国防情报组织代表澳大利亚.国防情报与安全理事会代表新西兰.各国国防情报负责人定期会面，讨论战略问题，促进磋商.

五国国防情报部门都在五眼情报框架内行动，比如加拿大在阿富汗的作战任务，为其军事行动提供情报支持的是一个全源情报中心(ASIC)，它是加拿大和五眼情报社区的一个缩影.ASIC通过集成信号情报、地理空间情报、人类情报和其他分析信息，生产可操作的情报产品[16].“五眼”防御情报界在所有5个作战领域——海、陆、空、空间和网络空间联系交织在一起，形成了其他情报组织不能达到的垂直结构高度.

表1 “五眼情报联盟”的情报机构对接情况

3 “五眼情报联盟”联盟机制的现状分析

“五眼情报联盟”起源于二战期间英美之间的密切情报合作，一开始是针对苏联和华约国家的情报联盟.随着冷战以苏联解体告终，“五眼情报联盟”现在已经成为监视全球数十亿人私人通信的国际组织，成为美国等西方国家实现霸权主义、强权政治的工具.分析“五眼情报联盟”的优势与劣势，能让我们对其联盟机制有更深入的解读.

1)优势

监听拦截通信信息，提供最可靠的情报.由于“五眼情报联盟”的存在，美国能够减轻在外国通信情报收集和分析领域的负担.美国因其优越的世界地位和大范围的信号情报活动，给每个成员国分配各自监测的地理区域.例如，澳大利亚监控南亚和东亚的通信，而新西兰则覆盖南太平洋和东南亚.冷战期间，加拿大的北极领土提供了一个信号情报，因其距离俄罗斯的北极基地足够近，可以拦截基地与潜艇、舰船和飞机之间的无线电通信.今天，该基地仍然是“五眼情报联盟”全球监视网络的重要组成部分，因为它可以接收有关陆地和海底洲际弹道导弹试验以及可能的军事部署的通信信息[17].

合作建立全球监控网络，阻止恐怖袭击.全球间谍系统ECHELON是由美国领导的、监听和传播电子通信数据的全自动系统，其监听包括所有的电话呼叫、传真、全球范围的民众等.该系统仍然处于收集恐怖主义相关信息的前沿.2013年，美国前国安局局长基思·亚历山大告诉国会，国安局的监控项目已经帮助阻止了在美国国内外发生的50多起恐怖袭击[18].

2)劣势

导致信息、情报泄密.自从“五眼情报联盟”成立以来，就出现信息、情报泄露和公民的多次抗议.2013年爱德华·斯诺登(Edward Snowden)的泄密事件尤其成为了一种催化剂，促使私人公司要求法院强制美国政府披露相关文件.尽管相关文件对审查监视活动至关重要，公众依然有权通过秘密协议来管理信息情报，其中可能包括纯粹的国内通信和数据.现在关键的争论集中在“五眼情报联盟”是否侵犯了隐私权.法律专家和其他国家越来越多的公众的监督将限制该联盟对程序的访问，并可能限制用于反恐战争的资源获取.

情报共享伙伴关系不平等.一个不对称的联盟会使个成员国之间产生隔阂.冷战期间，美国曾一度控制着联盟的重心，要求该联盟其他成员追随自身的行动.但自从冷战结束后，联盟更多地变成了一种平等的伙伴关系.即便如此，美国仍拥有世界上最广泛的信号情报设备.1名对该联盟持批评态度的人士估计：“澳大利亚和美国之间的双向情报交流，大约有90%对澳大利亚有利，堪培拉只提供了绝大多数有关东南亚的特定情报[19].”虽然领土的增加使联盟得以将其版块扩展到世界各地，但它也创造了一种不平等的情报共享伙伴关系.

4 对我国进行反制的策略思考

近几年来，随着中国的崛起，美国等“五眼情报联盟”国家依靠情报能力，无视国际法和国际关系准则，肆意妄为，窃取中国信息情报，打压和践踏我国公民和企业正当权利.在此背景下，中国不能单纯地只从情报方面去考虑，而是需要从整体国家竞争的多维度出发，用辩证的、全面的、发展的眼光去看待和迎接新时代国家安全层面的挑战.

1)坚持总体国家安全观，坚定“四个自信”，稳妥应对挑战

在十九大报告中，确定新时代国家安全工作的指导思想为“总体国家安全观”，体现党对国家安全工作的绝对领导和高瞻远瞩的布局谋划.把具有中国特色国家安全体系的“四梁八柱”搭建起来，是党在新时代国家安全工作上的顶层设计和重要抓手.坚持总体国家安全观，是我们积极应对“五眼情报联盟”的锐利思想武器.对于“五眼情报联盟”发起的对中国经济、科技、外交等多领域的遏制，我们需要稳妥应对，尤其要防止欧盟、日本与“五眼情报联盟”全面合流；需要积极布局，通过外交和经济手段扩大朋友圈，与新西兰等国家继续加强在自由贸易、优化营商环境、气候变化、公共卫生等领域合作，在全球抗疫、推动经济复苏等方面共同作出努力，推动全面战略伙伴关系不断取得新的进展；需要秉持“非敌”便是“友”的理念，坚决防止“五眼情报联盟”扩大其反华“小圈子”；需要提高风险化解能力,洞悉美国政府实施新国家安全战略、维持其世界霸权背后的国家安全观念原因.

2)加强法治反制，推进多边反恐情报合作

解决“五眼情报联盟”对中国挑起的系列难题，法治是关键措施.“五眼情报联盟”扼制中国的措施在法律方面主要体现在国内法干预、贸易关税制裁、人权和知识产权问题.从“惟有法律征服世界是最为持久的征服”[20]的历史经验看，遵守国际法和国际关系准则，完善国际治理体系，提升治理能力须臾离不开法治.从“五眼情报联盟”联手围剿华为事件来看，我们必须加强法治建设，特别是立法工作必须增强战略意识，揭露“五眼情报联盟”涉华情报中违反国际准则和国际法的丑陋行为，在国际法则与WTO多边贸易体制规则方面进行系统的前瞻性研究[21].除此之外，中国可以深化和拓宽与“一带一路”沿线，如俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦等国家的反恐情报交流、共享与合作，继续倡导开放经济，坚持共商共建共享，高举多边主义和自由贸易的旗帜，强调合作共赢的思想，以实际行动为“一带一路”沿线国家提供更多优质公共产品和智力支持，争取更多国家的支持，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供中国智慧、中国方案.

3)保持战略定力，在最优范围内分化美英加澳新五国关系

拜登政府上台后，“五眼情报联盟”国家合作机制依然是美国追求的战略目标，不过“五眼情报联盟”成员国在战略决策、利益竞争方面存在变数，并非铁板一块.我国可以利用其议题分化与战略分歧，多做文章[22].第一，对于新西兰，其与澳大利亚、加拿大、英国不同，它是“五眼情报联盟”之中最弱小的国家，在外交领域，新西兰保持相对独立，左右逢源，相机谋取利益，它是西方国家中第1个承认中国完全市场经济地位并积极与中国开展双边自贸协定谈判和签订相关协定.我国仍应大力推进与新西兰正常领域合作，如进一步扩大教育、金融、航空、养老等领域开放，降低木制品和纸制品的关税.第二，对于英国，“一带一路”是中英双方可以实现互利共赢的一个重点领域.2017年，时任英国首相特雷莎·梅政府发布《新一代移动科技:英国5G战略》，积极倡导引进华为5G技术参与国内网络强国建设[23].未来，华为可以通过与英国当地企业及5G厂商的合作以及提升技术的公开化与透明化来降低各方基于一些错误认知的担忧.第三，对于澳大利亚，我国应以中澳自贸协定为基础，积极推动WTO改革.在对澳大利亚采取反制措施的同时，也应完善分歧管控机制，努力打造两国合作“自贸繁荣”新时代，积极拓展在科技创新、基础设施、农牧业等领域的大力合作，推进两国创新战略对接.总而言之，中国需要认识到“五眼情报联盟”在涉华监控与情报干涉等多领域逐渐扩大的趋势，认清其背后的逻辑与动因，并做好相关的反制准备.