投资促进创新发展 激活经济一池春水

魏杰 汪浩

政府投资基金作为政府与市场相结合的产物，在引领投资、改善投资结构、提高投资效率等方面可以发挥重要功能，进一步完善政府投资基金机制设计，可在促进经济社会创新发展方面有所作为。

“十四五”规划的三个基本点

2021年是“十四五”的开局之年，中国进入新的历史时期。

第一个基本点：未来主要目标是成为一个现代化强国。从中国社会经济发展的历史阶段来看，我们进入新的历史阶段。从温饱到小康，未来的消费和投资都将出现重大变化。2035年要基本实现现代化，2050年建成现代化强国。这标志着中国从今年开始进入一个新的经济社会发展阶段。

第二个基本点：新产业、新业态的出现，传统产业发生变革。从生产者来看，以数字经济、人工智能为代表的新技术将在中国全面展开。新技术革命导致两个后果，其一，产生一系列新产业新业态，其二，传统产业的变革。

第三个基本点：中美关系进入新的历史时期，两国关系将进入常态化竞争态势和阶段。消费、投资、财政、货币、金融，都会在未来发生重大变化。

“十四五”规划的关键要义在于高质量发展和双循环新发展格局，其中高质量发展的核心是创新驱动发展，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，全面塑造发展新优势，双循环新发展格局要求坚持扩大内需，将实施扩大内需战略与深化供给侧结构性改革有机结合，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

当前双循环新发展格局着重要求加快培育完整内需体系、全面促进消费的同时，拓展投资空间，尤其是要深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。但是新冠肺炎疫情之后，整体社会投资偏向于谨慎，制造业投资尚未恢复到疫情前的水平，根据国家统计局2021年一季度数据，制造业投资两年平均下降2%，也就是说目前制造业投资水平相当于疫情前的96%，制造业投资恢复缓慢，如何进一步扩大投资，优化投资结构，提高投资效率，以及以投资促进创新发展，成为亟待解决的问题。

存量基金规模已十分庞大

根据财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》，政府投资基金是指“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金”。从广义的范畴来说，政府投资基金涵盖了政府引导基金、政府创业投资引导基金、政府创业投资基金、政府出资产业投资基金、政府产业投资基金、政府并购基金、PPP基金等既相互聯系又相互区别的概念范围。

从20世纪80年代开始，我国政府投资基金经历了四个发展阶段，分别为探索起步阶段（20世纪80年代-2006年）、缓慢发展阶段（2006年-2014年）、迅猛增长阶段（2014年-2016年）以及回归理性阶段（2017年之后）。虽然当前新设基金数量和规模减少，但是存量基金规模已经十分庞大，据清科私募通数据统计，截至2020年底，政府投资基金的总数量达到2194只，总目标规模达到15.8万亿元，总体呈现东中部相对较多，与区域经济体量正相关的格局。

我国政府投资基金的运行也存在诸多问题，比如资金规模过度扩张，但是资金利用率并不高，基金结存严重;与市场化投资基金投资领域相似度过高，形成不良竞争;多头管理导致运行机制不顺畅;绩效评价体系不健全;创新效应未达预期等。需对政府投资基金的理论基础和现实根源有更深刻的认识，从而在实践中规范政府投资基金的发展，以发挥引导社会投资、促进经济社会创新发展的作用。

“十四五”的五大投资领域

政府投资基金可在外部性较强的领域发挥主导作用，弥补市场化投资在公共产品领域的不足。

“十四五”期间，政府投资基金可积极介入公共产品投资，具体来说，包括五大类：

第一类是传统基础设施投资。这一直是政府投资的重点，因为现代化的一个重要评价指标是传统基础设施，包括交通类基础设施、能源类基础设施和水利类基础设施，传统基础设施在“十四五”期间的投资总额在15万亿元左右，相关产业和企业都有巨大的增长空间。

第二类是新型基础设施建设投资。新基建投资是“十四五”期间政府需介入的重要投资领域，其包括三个方面，一是信息类基础设施，如5G技术;二是融合类基础设施，就是用高新技术改造传统基础设施，如充电桩、智能交通等;三是科创类基础设施，如科学装置、现代化实验室、科创中心等。预估新基建投资在10万亿元左右。

第三类是城市化投资。城市化水平是现代化的重要标志，“十四五”期末要将城市化率提高到65%，中国的城市化并非平衡推进，而是要优先建设四大都市圈，分别为长三角都市圈、粤港澳大湾区都市圈、京津冀都市圈和成渝都市圈，这些区域是城市化投资的重点。

第四类是环境投资。2020年9月，我国在联合国大会上作出“30·60”碳达峰、碳中和的承诺，绿色发展成为当前热门，从江河湖泊的环境修复，到工业化、城市化的废水、废气和固体垃圾的处理，环境成为经济发展的硬约束，环境投资也面临着巨大的空间与机遇。

第五类是公共卫生体系投资。新冠肺炎疫情的暴发与蔓延，反映了当前公共卫生体系存在的不足，尤其是类似于火神山医院、雷神山医院这样的应急医疗基地，以及口罩、呼吸机等基本医疗设备库存，都应进一步加强，构建公共卫生体系信息系统，全面加强公共卫生领域投资。以上五大类投资均具有较强的正外部性，具有公共产品性质，因而政府投资基金的介入具有天然的合理性，其既能发挥政府的干预和主导作用，又能一定程度上引进社会资本，优化公共产品领域的投资结构，提高投资效率。

政府投资基金可一定程度介入战略性新兴产业、现代制造业和服务业投资，发挥引导和撬动社会资本的功能。

战略性新兴产业、现代制造业和服务业是经济结构转型发展的方向，同时也是社会资本着重追逐的领域，政府资金不宜过多干预，但是由于市场的信息不对称、结构匹配不顺畅、幼稚产业发展前景不明朗、资本市场定价机制不健全等问题，政府资金可适度介入，而且采用政府投资基金的形式介入，可进一步削弱政府干预对市场的扭曲，从而真正发挥引导和撬动社会资本的作用。

具体来说，战略性新兴产业主要包括新能源、新材料、生命生物工程、信息技术、新能源汽车、人工智能、节能环保、医疗卫生设备等八个要点，这也将是创业板和科创板上市企业的主要来源行业;现代制造业主要包括大飞机、高铁、数控机床、核电装备制造、特高压输变电装备制造、现代船舶制造与海洋装备制造六个要点;服务业包括消费服务、商务服务、生产服务和精神服务，其既是就业岗位增加的重要依托，也是经济结构优化的主要方向。

政府投资基金可在相关投资不足领域发挥引导和撬动作用，促进资金流向相应行业，从而带动新技术的发展和经济结构优化升级。

完善政府投资基金运行机制

政府投资基金主要支持创新创业、中小企业、产业升级和基础设施建设，这些投资都具有明显的正外部性，市场自发的投资不能满足需求，所以政府投资基金可以用政府调节的力量来引导社会资本投入其中，适度的政府让利，甚至适度地亏损以补贴社会资本都是可以接受的。政府投资基金发挥的资源再配置效应将更多资源引向创新领域，通过促进技术进步和全要素生产率提升，实现持续的内生增长，这也是经济可持续发展的内在要求。

政府投资基金的角色定位是弥补市场的不足以及弥补当前投融资模式的短板，基金规模应是有边界的。

政府投资基金的存在不是为了与市场投资基金形成竞争，而是与其形成互补的关系，这就决定了政府投资基金在投资领域、行业、时机等方面要与市场投资基金有所区分，也决定了政府投資基金的规模应该是有边界的，规模过大势必会导致资源错配和效率损失。

同时，我国投融资模式存在直接融资占比低、中长期资金不足、资金传导不畅等问题，政府投资基金为市场提供了以国家信用为基础的、吸纳民间资本服务实体经济的、获取中长期资金的直接融资模式，有助于弥补当前投融资模式的短板。

“十四五”时期政府投资基金可在拓展投资空间、促进创新发展方面发挥重要作用，但是当前我国政府投资基金存在资金利用率低、基金结存严重、与市场化基金过度竞争、创新效应不足等问题，需进一步完善政府投资基金运行机制。

第一，提高对于政府投资基金定位和角色的认识，适度压缩政府投资基金规模，限定政府投资基金的投资领域、行业和阶段等。

充分认识政府投资基金弥补市场和投融资模式不足的定位与角色，与市场投资基金不是形成竞争关系，而是互补关系，因而每一只政府投资基金的设立都需要有明确的目的，对其投资领域、行业和阶段等都有明确的规定，对其规模也应有合理的评估，从而避免当前的投向错配和资金结存严重等问题。虽然当前基金设立进入回归理性阶段，增量规模减小，但是存量规模过大，需要考虑政府投资基金规模的边界性，适度压缩基金规模。

第二，重视政府与政府投资基金管理人、基金管理人与被投企业之间的合同设计，将技术创新、效率改善等进行指标化并写入合同。

政府、政府投资基金管理人和被投企业之间双重道德风险问题的解决有赖于有效的激励机制设计，也就是基金管理人考核指标、被投企业业绩评估指标等显性的合同设计，理论证明将技术创新、效率改善等进行指标化并写入合同，有助于解决双重信息不对称问题导致的扭曲，提高政府投资基金运作效率，比如对于被投企业可以将知识产权作为追加资金投入的条件、对于基金管理人可以将被投企业研发投入作为业绩考核标准等。

作者：

魏杰 清华大学创新创业与战略系教授、文化经济研究院院长

汪浩 中国人民银行访问学者、深圳证券交易所博士后