创新数据治理路径 激活数据要素潜能

陆志鹏

习近平总书记强调，要构建以数据为关键要素的数字经济。自2019年党的十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与社会分配以来，数据要素市场化得到社会的广泛关注和重视。

数据要素市场化面临挑战

自上世纪90年代“三金”工程开始，我国城市信息化、数字化建设持续推进，尤其是在“十三五”期间取得快速发展，大量的政务、企业、人口、经济等数据在城市汇集，然而数据要素的利用却面临流动性差、应用潜力无法有效发挥的难题，难以支撑“发展数据要素市场、激活数据要素潜能”的目标实现。

一是数据有效供给不足。数据共享融通壁垒尚未彻底破除，数据垄断现象严峻，对传统生产要素的“融合、倍增”价值难以充分释放，对市域治理、经济发展、民生服务的支撑作用有待进一步加强。二是数据要素市场缺位。当前，大数据交易所（中心）主要承担简单的“数据中介”角色，由于缺乏合适的交易标的物、数据交易配套制度体系建设滞后等问题，导致交易中心的成交规模有限，数据灰色供给十分活跃。三是技术体系尚不完善。现阶段数据治理领域仍缺少以城市为单位的规模化的数据治理技术方案、数据流通规约以及统一的技术标准，难以实现城市级規模的数据共享、开放与流通。四是安全问题日益严峻。数据流通交易与隐私保护间的矛盾日益突出，数据治理主体安全权责不清，存储管理风险、黑客攻击、信息泄露风险等安全问题频频爆发。五是法律体系亟待健全。数据相关立法明显滞后于数字经济的快速发展，比如，数据财产立法以及企业数据相关的立法。此外，部门利益牵制也严重阻碍了数据相关立法进度。六是制度管理体系滞后。当前制度管理体系难以满足当下数据要素化发展需求，数据主管部门职责和定位不准确、各参与方的权责利益不清、数据运营主体在运营数据工作中的制度支撑不够明确等困境亟待破题。

造成上述六大问题，主要源于数据流通与数据安全的矛盾、数据资源开发利用的紧迫性与数据资产化体系建设的滞后性的矛盾、数据供需两旺与数据要素市场缺位的矛盾没有得到有效破解。“十四五”期间，“推进数据要素市场化配置改革”必须走一条新路子，系统开展数据治理工作，为新发展阶段注入新动力。

数据要素市场化破题新思路

有别于土地、劳动力、资本等传统的生产要素，数据这种新兴的生产要素具有来源广泛、应用多样、流动性强、形态多变等特点。这些特点导致在数据“供给侧”面对不断增长的数据品类，在数据“需求侧”则是不断变化的应用需求，使得“数据-应用”的链接路径复杂多样，数据要素化面临效率低、难定价、成本高、安全风险大等诸多困境，难以有效实现数据规模化应用，严重阻碍了数据要素市场化进程。

构建数据“中间态”成为打通数据要素市场化实现路径的破题之道。为实现数据要素市场化的高效配置，让数据“供需两端”真正贯通，新的运行模式必须遵从数据自身的特点和规律，能够有效应对这种开放、复杂、多变、海量的供需结构。为此，必须引入适于市场化规模流通和安全管控的数据“中间态”作为数据要素流通形态，代替原始数据进行流通交易，实现原始数据与数据应用“解耦”，破解“安全与流通对立”难题，解决数据要素化过程中确权、估值、定价等痛点。

以数据元件作为数据“中间态”，成为数据要素市场流通的新形态。我们把数据“中间态”定义为数据元件，通过对数据脱敏处理后，根据需要由若干字段形成的数据集或由数据的关联字段通过建模形成的数据特征。采用可控制、可计量、可定价的数据元件作为连接数据供需两端的“中间态”，实现原始数据与数据应用“解耦”。

构建“一库双链”的设施体系，为数据要素流通打造基础设施。打通以数据元件为核心的数据要素化实现路径需要系统实施数据治理工程，我们形成了“一库双链”“三级市场”的工程路径，以一个数据要素金库建设为支撑，打通数据资产链和数据价值链。

第一，建设一个数据要素金库，形成数据要素运行的安全底座。数据要素金库定位于解决目前关键数据过于分散、安全保障不足等难题，由政府主导构建的自主安全的数据中心，存储城市以影响国家及区域安全发展的核心数据、影响个人隐私的高敏感数据和影响国家长期发展战略的基础数据为主的城市数据，以及对数据进行治理形成的数据元件，并依托数据要素操作系统实现资源和流程的高效管理。

第二，以数据元件为中心，打通数据价值链和数字资产链“双链循环”。一是数据资产链是指数据在开发利用过程中，数据形态不断转化的过程。“数据资源-数据元件-数据产品”的形态转变，使得数据更有效地承载高价值信息，推动由“数据资源”转化为“数据资产”，形成“资产链条”。二是数据价值链是指数据在深入挖掘过程中，价值不断释放的过程。从数据资源到数据元件的转化提升了数据品质，提高了数据价值密度和标准化程度，实现了第一层的数据增值。从数据元件到数据产品的转化完成从标准化的数据元件到特定应用场景和专业化服务的适配，实现了第二层的数据增值。

依托“一库双链”，催生数据要素三级市场

在我国新发展阶段，数据将是引领人才流、物质流、资金流和技术流全面升级，提升全要素生产率、注入高质量发展的新动力。以“一库双链”为基础支撑，催生数据资源、数据元件、数据产品三级市场。

一是数据资源市场。在原始数据归集阶段，以政府为主体，通过建立面向各类数据源的归集系统，并形成购买、协议以及激励等多种方式相结合的机制体系，有效归集各类社会数据，催生更有生命力的数据资源市场。二是数据元件市场。为形成可控制、可计量、可定价的数据元件体系，需带动相关能力主体对数据资源进行有效的开发和利用，以便快速扩展数据元件品类和数量，并依托规范化的流通平台进行交易流转，进而催生数据元件市场。三是数据产品市场。数据应用开发主体在数据元件市场通过交易获取数据元件，并对数据元件进一步开发利用，面向政府、企业、个人用户需求，打造成数据产品及服务，进而形成丰富的数据产品市场。

数据要素化三级市场的构建过程，本质也是数据“资源化、资产化、资本化”的三次“蝶变”，将为数据要素市场化注入强大动力，为全面贯彻新发展理念提供有效路径、加快构建新发展格局提供关键支撑。