土地政策匹配及其区域协调发展效应研究

钟 文，严芝清，钟昌标，郑明贵

（1.江西理工大学 经济管理学院，江西 赣州341000；2.云南财经大学 商学院，云南 昆明650221）

一、引言

党的十九大报告开创性地提出，中国特色社会主义进入了新时代，新时代下社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需求与不平衡、不充分发展之间的矛盾，要求实施区域协调发展战略，保持全面建设小康社会的可持续发展活力。土地与区域发展密切相关，使用土地政策调控区域发展布局，是西方发达国家已经验证的成功经验，也是我国区域协调发展中呈现新格局的重要影响因素（杨刚强，2012）［1］。自“十二五”规划以来，国家高度强调建设全国主体功能区，实行差别化的土地管理政策，精准发挥土地政策的调控效应，优化区域经济格局。然而，我国土地政策存在明显的普适性强、针对性不足的问题，不利于区域禀赋优势发挥，导致土地政策促进区域协调发展的效率损失与预期效果缺失并存困局（Donald，1970；张换兆，2010）［2-3］。因此，在我国进入新时代背景下，探究土地政策组合匹配及其区域协调发展效应，对于优化区域土地资源配置，提升土地政策促进区域协调发展的精准度，进一步推进区域统筹发展具有重要的理论与现实意义。

土地所具备的资源与资产双重属性是土地参与宏观经济管理的基础（李明月等，2018）［4］，当土地资产流入市场则可能形成土地资本，所形成的土地资本对经济社会发展产生深远影响（程建等，2019）［5］。因此，从土地资源、资产和资本“三位一体”属性出发探究土地政策对区域协调发展的调控作用具有一定的科学性，而本研究更加感兴趣的问题是基于土地资源“三位一体”属性的土地政策是否存在最优匹配，对区域协调发展产生如何影响，及其实现机制又是什么？

土地政策是经济增长中的重要因素，长期受到经济学家的关注，并在空间经济学理论基础上，将土地利用政策纳入了经济增长模型，进一步推演出区域经济增长的内在机制源于土地政策与区域经济空间活动的耦合协调作用［6-7］。国外从土地管制视角较早地研究了土地政策对区域发展的影响。Romer（2001）［8］发现区域经济增长不可避免地受到土地资源的约束，认为有效的土地管制可以实现土地资源合理配置，但政府过高的土地管制标准则会造成土地利用效率损失，并进一步分析了不同土地管制的经济发展效应，Alain和Malpezzi（2001）［9］也在实证研究中发现了类似结论。国内学者主要从土地供给视角分析了差别化土地利用政策参与区域调控的作用。2004年，我国中央政府明确了宏观经济调控中引入土地资源配置机制，目的在于解决土地市场失灵问题，提高土地资源配置效率，促进土地利用与利益分配的相对公平［10］，其实质是国家制定与实施土地政策，通过影响土地市场供需及相关市场运行来调控经济发展（郭其友和陈婧，2007；黄凌翔，2010；刁琳琳和严金明，2012）［11-13］。土地公有制被认为是土地政策调控区域发展的制度基础，主要通过土地供应机制实现调节作用（黄凌翔，2010）［12］。同时，土地功能区差别化土地利用政策的合理定位受到区域禀赋影响（卢为民，2008）［14］，有效的土地资源配置对经济发展产生积极作用，其贡献度总体上达到20%~30%（李明月和胡竹枝，2005；钟国辉，2014；蔡潇等，2017）［15-17］，但由于区域差异特征导致其对经济增长的贡献存在异质性特点（丰雷等，2008）［18］，这也是要求注重土地政策匹配协调，实施差别化土地政策的缘由。因此，要实现区域协调发展，需要在充分发挥优势基础上，进一步强化土地政策的匹配协调，提高土地资源的优化配置效率。

已有研究从多个层面揭示了土地政策对区域发展的调控作用，为土地政策匹配对区域协调发展的影响及作用路径研究提供了良好的理论指导与进一步拓展方向。现有研究局限于讨论土地资源单方面属性影响，尚未充分考虑土地资源所具备的资本、资产和资源“三位一体”属性组合效应，以及大国背景下的区域差异性特征，同时，已有研究主要停留在理论探讨层面，缺乏实证检验证据。国家土地主管部门主要从土地供应数量、结构和时序三个方面入手，发挥土地利用政策对区域经济布局的调控作用，从土地供应数量、结构和时序方面进行调控，旨在提高土地利用政策的有效针对性及现实操作性，实现经济发展空间布局趋于合理，进一步缩小区域发展差距和保障基本公共服务均等化，从而达成区域协调发展目标。然而，土地利用政策类型多样、纷繁复杂，在经验分析中定义土地利用政策变量显得尤为困难，这也是已有文献多以理论探讨为主的原因，而从土地的资源、资本和资产“三位一体”属性视角切入是可行的选择，也有学者做了相关探索，如杨刚强（2012）［1］基于土地资源“三位一体”属性视角，理论分析了差别化土地利用政策对区域协调发展的路径，钟文等（2018）［19］则实证检验了土地扶贫的减贫效应及相关传导路径。因此，本研究延续已有成果，基于土地资源“三位一体”属性，具体选取土地整治、土地确权和土地出让构成与土地的资源、资产和资本“三位一体”属性相匹配的土地利用政策，构建土地政策匹配对区域协调发展影响的理论分析框架，运用耦合协调度模型测算土地政策匹配状况，并运用2005—2018年我国31个省份（不包括港澳台地区）的面板数据，实证检验土地政策匹配对区域协调发展的影响及其作用路径，为提高土地政策促进区域协调发展效率提供决策参考。

二、影响机理及研究假设

土地资源属性直观地描述了区域土地资源禀赋差异，表现为土地资源数量与质量的匹配特征。土地整治作为补充耕地、盘活土地存量及改善土地质量的重要手段，已得到政府与学者的普遍认可（刘彦随等，2012；钟文等，2020）［20-21］。一方面，土地整治通过工程手段对田、水、路、林、村进行综合整治，既增加了土地资源数量，可以缓解区域土地资源约束，也提高了土地资源质量，可以改善土地生产状况，对区域农业生产经营具有促进作用，从而促进区域发展；另一方面，土地整治可以满足工业制造和服务业等用地诉求，对欠发达区域承接产业转移提供了便利，也对发达区域产业结构转型升级保障了稀缺土地资源供给，有利于缩小区域间的发展差距。土地资产属性通过土地权属彰显，表现为区域土地权属确立后的提升价值程度。城乡二元土地结构问题由来已久，并成为城乡发展差距的重要影响因素之一（何立胜，2011）［22］。通过加强农村土地确权工作，可以提升农村土地价值，实现城乡土地同等入市，保障农民权益。一方面，土地确权保障了农民土地权属，允许抵押和入市，提高了农村金融可得性，有利于改善农村金融环境和缓解融资约束，进一步提高了农民参与经济发展的机会（彭魏倬加和李中，2016；宁静等，2018）［23-24］；另一方面，土地确权强化了农民的产权安全感知，有利于稳定追加土地可持续投资，也促进了农村土地流转，为农村现代化经营提供了良好基础，是实现广大农村地区发展的利好举措（仇童伟，2017；宁静等，2018）［24-25］。土地资本属性表现最明显的是地方政府对本辖区的土地资源管控，通过土地出让实现了财政缺口补充，逐渐形成对土地出让收益的高度依赖，并演化成第二财政或土地财政，因此，土地出让对区域协调发展影响具有不确定性。一方面，土地出让缓解了地方政府财政压力，但也加剧了土地财政发展，同时，地方政府具有土地财政支出偏向扭曲问题，重点投向城市建设，投向投资回收效应快的城市基础设施建设，造成了区域间的发展不平衡（郑安和沈坤荣，2017）［26］；另一方面，土地出让市场化发展对经济增长具有促进作用，主要通过融资效应和资源配置效应实现，表现为土地出让市场化提高了土地资本化程度，进一步提升了土地融资规模，促进了生产规模的扩大，同时，也使土地市场价格信号更有效发挥，引导生产要素组合更有效匹配来改善资源配置效率（徐升艳等，2018）［27］。由此提出假设1。

假设1：基于土地资源“三位一体”属性视角构建的土地政策对区域协调发展影响各具特色，其影响效应具有不确定性。

图1 单一土地政策对区域协调发展作用路径

依据土地资源优化配置理论，土地政策间存在最优匹配关系。土地资源、资产和资本属性形成良性匹配时，理论而言能够形成合力，促进土地资源更有效率配置，进一步提升土地政策的空间调控作用。并且三者匹配协调程度影响了区域发展效度，当三者形成契合度较高的匹配协调状态时，区域土地资源数量与质量得到提升，提高了土地资源禀赋，保障了产业结构转移和升级的土地供给，并且通过城乡土地公平入市，农村土地资源能够实现其应有市场价值，缓解了农村发展的金融约束，缩小与城市土地资源价值差距，并通过城乡统一土地市场体系实现城乡统筹发展，由此类推也可以促进区域间与区域内的统筹发展。同时，通过土地政策与区域产业联动促进区域产业结构转型升级，对区域产业协调发展产生影响。而当土地资源、资产和资本属性匹配程度不高时，容易形成各自为战状态，造成区域土地资源数量锐减、质量恶化问题，同时，深化城乡土地价值扭曲，无法实现城乡土地同等入市，不利于城乡收入差距缩小，也会进一步促使地方政府高度依赖土地出让收益，形成路径依赖，加剧区域发展不稳定性风险。鉴于此，提出假设2。

假设2：土地政策匹配对区域协调发展具有重要影响，影响效应与土地政策匹配程度相关。

图2 土地政策匹配对区域协调发展作用路径

三、经验研究

（一）土地利用政策匹配协调度的测度

“耦合”作为物理学名词，被广泛运用于社会经济研究领域，它指两个或两个以上系统通过相互作用而彼此影响的现象。土地政策耦合可以反映土地政策之间相互影响的程度，依据协同学理论，耦合协调度决定了系统在达到临界区域时的序与结构，序参量是系统有无序走向有序的关键变量，而耦合度正是协同作用度量的反映。本研究借助耦合协调度模型来测度土地政策的匹配程度，具体公式如下：

其中：C表示耦合度；D表示耦合协调度；T是三种土地政策综合评价指数，T=αf(x)+βg(y)+γh(z)；f(x)为土地整治指数；g(y)为土地确权指数；h(z)为土地出让指数，采用变异系数法客观确定权重，利用最小—最大标准化方法对数据进行标准化处理；α、β、γ为待定系数，通过权重比值关系判定待定系数取值为α=0.4，β=0.3，γ=0.3，且α+β+γ=1。

结合研究目标，遵循数据可获取和量化原则，本研究基于土地资源“三位一体”属性视角，选取土地整治、土地确权和土地出让构成与土地的资源、资产和资本“三位一体”属性相匹配的土地政策，具体采用土地整治面积、集体建设用地和宅基地使用权确权程度、土地出让面积构建土地政策耦合协调发展评价体系，数据来源于《中国国土资源数据库》（2005—2018年）。

参照已有研究的划分标准（杨立勋和姜增明，2013；陈莹和杨芳玲，2018）［28-29］，2005—2018年，全国土地政策匹配度处于低耦合协调水平，且仍在呈下降趋势；分区域来看，东部地区土地政策匹配度下降明显，中西部地区土地政策匹配度呈倒“U”型变化，其拐点出现在2012年，2012年后土地政策匹配度缓慢下滑。对于三大区域土地政策匹配度变化趋势可能解释的原因是：区域自然条件禀赋和经济发展水平差异导致某一相关土地政策使用出现不均，以至整体土地政策匹配不协调，同时也有国家宏观政策影响，如国家为了支持中西部发展，对中西部发展实施土地利用政策倾斜制度，而对东部地区则收缩土地指标，但中西部并没有吸收优惠土地政策的产业配套能力和人口结构，东部地区则受限于土地指标不足，从而导致三大区域土地政策匹配度不高且呈下滑态势。

图2 土地政策匹配测度

（二）计量模型及数据来源

本文基于2005—2018年我国31个省份（不包括港澳台地区）的面板数据，检验土地政策匹配对区域协调发展的影响及作用路径。设定基准回归模型如下：

其中：DLIi,t表示区域协调发展水平；LUPMi,t表示土地政策匹配度；Z it是控制变量组，包括交通基础设施水平（Infra）、财政分权（FD）、就业率（Labor）、外资效应（FDI）和转移支付（TRF）；δi表示地区固定效应；φt表示时间固定效应；μi,t是随机扰动项；i、t分别为省份和时间。

为了进一步识别土地政策匹配影响区域协调发展的作用路径，结合土地政策与区域协调发展的理论分析，构建中介效应模型检验作用路径，并参照温忠麟等（2004）［30］的方法，中介效应模型检验步骤为：①将区域协调发展水平作为被解释变量，土地政策匹配度作为解释变量进行回归，与基准回归模型（3）式一致；②将系列中介变量作为被解释变量，土地政策匹配作为解释变量进行回归；③将土地政策匹配和系列中介变量同时纳入回归模型，考察两者对区域协调发展水平的影响。假如系数α1、β1均显著，且γ1较α1变小或显著性下降，说明中介效应存在。

其中，M表示中介变量，具体采用新增农用地面积（NAL）、农村居民人均纯收入（NIR）和经济发展水平（RGDP）3个变量作为中介变量，其他变量与（3）式一样。

本文的数据主要来源于EPS数据库，具体来源于《中国国土资源数据库》（2005—2018年）、《中国宏观数据库》（2005—2018年）、《中国区域经济数据库》（2005—2018年）、《中国财政数据库》（2005—2018年），以及WIND数据库、中国各省统计年鉴数据。本文对数据做了如下处理：一是为了保证数据的稳定性及减少异方差的干扰，对所有变量数据都取对数处理；二是为了能够比较三种土地政策的区域协调发展效应，对所有变量数据做了标准化处理，原因在于数据标准化处理能够消除数据差异，实现统一量纲，进而达到变量之间可比性目的。

（三）变量选取及统计分析

1.核心变量

区域协调发展（DLI），本研究采用中国统计学会发布的地区发展与民生指数（DLI）作为区域协调发展的代理指标，并将数据拓展至2018年，该指数兼顾了区域发展的公平与效率两个维度，为区域协调发展提供了较好的参照物（钟文等，2019）［31］；土地政策匹配度（LUPM），由前文耦合协调发展模型测算土地利用政策匹配程度。

2.控制变量

交通基础设施（Infra），交通基础设施不仅是区域发展的重要组成部分，也是区域协调发展的重要内容，这里仅使用铁路密度和公路密度之和度量交通基础设施水平；财政分权（FD），财政分权使地方政府获得灵活的财政权利，有助于实现区域赶超，采用地方人均财政支出/（地方人均财政支出+中央人均财政支出）来衡量；就业率（Labor），采用年末城镇单位就业总人数与地区总人口的比值表示；外资效应（FDI），采用FDI与GDP之比表示外资规模；转移支付（TRP），转移支付对区域协调发展具有显著的影响，用农村居民转移性收入和财产性收入总和作为转移支付的代理变量（陈秀山和张启春，2003）［32］；新增农用地面积（NAL）和农村居民人均纯收入（NIR），均采用已有统计年鉴数据衡量；经济发展水平（RGDP），参照高远东等（2015）［33］的研究方法，直接采用GDP与人口比值来衡量；土地资产属性度（LA），采用集体建设用地使用权确权和宅基地使用权确权的程度作为土地资产属性度的代理指标；土地资本属性度（LT），采用土地出让面积作为土地资本属性度的代理指标。

3.描述性统计

表1为相关变量的描述性统计分析，数据来源于2005—2018年我国31个省份相关变量的省级面板数据集。其中，log（DLI）表示区域协调发展水平对数值，该变量的均值为4.067，标准差为0.201，说明总体上我国区域协调发展水平较高，但各省之间存在差异较大；log（LUPM）代表土地政策匹配度的对数值，均值为0.133，说明土地政策匹配度处于低水平，且最大值与最小值的差值较小，说明不同省份的土地政策匹配度差异较小，进一步说明全国土地政策匹配水平不高。

表1 变量的描述性统计分析

（四）实证结果与分析

1.土地政策匹配的区域协调发展效应

表2是土地利用政策匹配对区域协调发展影响的回归结果。为了与单一土地资源属性形成对比，采用最小二乘法估计，其中第（1）列是单一土地资源属性的基准回归结果，第（2）列是土地政策匹配的基准回归结果。数据显示，土地政策匹配的系数为0.236，在10%水平上显著，说明所构建的土地政策匹配有利于区域协调发展，土地政策匹配度提高1个单位，区域协调发展水平上升0.236个单位，但小于单一土地资源属性和资本属性的回归系数，说明土地政策并未达到最优匹配程度，有待进一步改善提升。第（3）列是加入控制变量后的回归结果，经过豪斯曼（Hausman）检验，选择固定效应模型进行回归。结果显示，土地政策匹配依然有利于区域协调发展，但不显著，同时相关系数也相应地下降了，说明加入控制变量的回归结果更加接近研究期内土地政策匹配水平不高的现实情况。

2.分区域回归结果

依据国家统计年鉴划分标准，将全国划分成东部、中部、西部（1），探讨土地政策匹配对区域协调发展影响的区域差异特征，并进行豪斯曼（Hausman）检验选择最佳的估计方法，回归结果见表2所列。经过豪斯曼（Hausman）检验，三大地区数据均适合采用固定效应模型进行回归。分区域看，只有西部地区的土地政策匹配对区域协调发展显著为正向作用，其系数最大；东部地区土地政策匹配对区域协调发展具有正向作用，但不显著，其系数最小；而中部地区土地政策匹配对区域协调发展具有负向作用，但不显著，其系数居于中间位置。可能的原因是：西部地区经济社会发展整体相对落后，相关土地政策实施相对均衡，从而其匹配程度相对平稳，起伏较小，因此对西部区域协调发展产生正向影响；而东部和中部地区经济发展基础较好，且在政府晋升锦标赛和财政激励的刺激下，偏向于实施区域经济效益产出高的土地利用政策，并形成路径依赖，造成土地政策匹配失衡，匹配程度持续下滑，从而未能发挥土地政策匹配对区域协调发展的正向作用，甚至出现负效应。

表2 土地政策匹配对区域协调发展影响的回归结果

（五）作用路径分析

在三条作用路径检验回归中可以发现，土地政策匹配的回归系数为0.030，在10%水平上显著，说明土地政策匹配促进了区域协调发展。同时，土地政策匹配对新增农用地面积、农村居民人均纯收入和经济发展水平三大中介变量的回归系数均显著为正，并且在土地政策匹配和中介变量同时纳入回归模型后，土地政策匹配的回归系数相较基准模型的回归系数均有下降或显著性下降（见表3），证明三条作用路径有效。

表3 作用机制分析

（六）稳健性检验

回归结果显示土地政策匹配对区域协调发展具有正向影响，但是这一结果可能面临“内生性”问题。普遍认为，内生性问题来源三个方面，即反向因果、测量误差和遗漏变量。因此，本研究在控制了时间固定效应和个体固定效应的基础上，尽可能地选取影响被解释变量的控制变量组，同时，采用工具变量法进一步缓解内生性问题，选取土地政策匹配的滞后一期为工具变量进行2SLS回归。回归结果显示，土地政策匹配对区域协调发展的影响与没有加入控制变量时相差无几。

至于稳健性问题，采用变换核心变量的方法进行检验，在参考已有研究基础上（张超等，2020）［34］，构建区域协调发展评价指标体系，重新测算区域协调发展水平，同时，土地政策匹配策略改为两两匹配形成新的土地政策匹配指标。通过回归发现，土地政策匹配依然能够对区域协调发展水平产生正向影响，说明回归结果具有一定稳健性。

四、结论与建议

本文基于土地资源“三位一体”属性视角，构建土地政策匹配对区域协调发展影响的理论分析框架，运用2005—2018年我国31个省份的面板数据实证检验土地政策匹配对区域协调发展的影响效应及作用路径，得到如下主要结论：

（1）2005—2018年，全国土地政策匹配度处于低耦合协调水平，且仍在呈下降趋势，东部地区土地政策匹配度下降明显，中西部地区土地政策匹配度呈倒“U”型变化，其拐点出现在2012年，2012年后土地政策匹配度缓慢下滑。

（2）土地政策匹配有利于区域协调发展，且主要通过三条作用路径影响区域协调发展。全国而言，土地政策匹配度提高1个单位，区域协调发展水平提升0.236个单位，但由于土地政策匹配度不高，对区域协调发展水平的提升作用缺乏动力；分区域看，存在明显的异质性。相关结果在处理了内生性问题和进行了稳健性检验的基础上同样成立，作用路径通过中介效应模型证明有效。

（3）土地政策匹配的区域协调发展效应没有达到最优，有待进一步改善提升。土地政策匹配的系数为0.236，小于单一土地资源属性和资本属性的回归系数。

为了进一步强化土地政策匹配的区域协调发展效应，本文提出如下建议：

（1）提高区域发展中土地利用政策匹配协调度。国家层面从政策顶层设计出发，突出区域协调发展的适宜性土地利用政策制定与落实，强化相关法律法规作用，解决土地政策普适性强、针对性不足的问题，为区域协调发展的差别化土地政策落实创造良好的实施环境。同时，要构建区域土地政策匹配实施状况的科学测算体系，充分运用好测算结果，针对土地政策匹配区域差异化短板，及时进行补充修订，结合区域自然条件与社会发展状况，制定差别化的土地利用政策制度，最大程度地发挥土地政策匹配的区域协调发展效应。

（2）畅通土地政策匹配影响区域协调发展的传导路径。在保障土地利用政策匹配能够形成合力过程中，需要注重提高土地资源数量与提升质量并举，加强土地政策与区域产业发展联动性，进而促进区域产业结构转型升级。同时，加快土地要素市场化改革进程，充分发挥市场对土地资源的配置作用。

（3）完善政府考核评估体系，突出强调区域发展“效率”与“公平”考核，提高区域协调发展质量。区域土地资源错配与地方政府绩效考核密切相关，要破除唯“GDP”论英雄的考核体制，有序扭转地方政府高度依赖土地财政的发展模式，弱化财政激励和晋升激励双重扭曲影响，积极引导地方政府兼顾公平与效率地实施土地利用政策，提高区域土地政策匹配协调度，并相应提供配套性的政策体系，提升土地利用政策匹配的区域协调发展效率。

注释：

（1）东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。