我国海洋牧场生态安全监管政策设计*

杜元伟 单玉坤

(中国海洋大学 管理学院, 山东 青岛 266100)

一、引言

作为海洋渔业大国，中国海岸线绵长，近海大陆架面积高达41.4亿亩，且海流系统复杂，岛礁广布，拥有极为丰富的海洋渔业资源。然而，长期以来的粗放式发展以及工业污染、人口增长等因素使得传统渔业深陷生境退化、资源衰退的困境。[1]与此同时，海洋生态荒漠化问题突出，过度捕捞、过度排放等生态不安全行为不仅加大了海域污染程度、加速了海洋渔业资源的枯竭，同时也导致海洋生态经济系统严重失衡，给中国海洋经济的可持续发展带来严峻挑战。[2]海洋牧场作为传统渔业转型的新动力以及海洋资源开发和保护的新模式，在综合利用海洋资源的同时加强对海洋生态系统的保护，能够有效兼顾海洋生态环境保护和渔业高效产出，有效协调经济效益、生态效益、社会效益的平衡发展，具有综合效益高、可持续性强的优势，有利于推动海洋经济结构调整、加快海洋经济的绿色发展。[3][4]

中国关于海洋牧场的研究始于1965年，并于1979年着手建设。[5][6][7]2017年5月，农业部在其制定的“农业绿色发五大行动”中明确提出“推进海洋牧场建设，推动水产养殖减量增效”，从政府的角度肯定了海洋牧场在海洋经济发展中的重要地位。[8]同年，农业部发布《国家级海洋牧场示范区建设规划(2017—2025年)》的通知，规划到2025年在全国建设178个(于2019年将其修订为200个)国家级海洋牧场示范区，[9]截至2020年12月，我国所建成的国家级海洋牧场示范区已达136个。国家级海洋牧场示范区建设规划的出台，为海洋牧场的快速发展创造了良好的条件，随之而来的是其生态安全监管与保障等众多问题的暴露。

虽然海洋牧场具有固碳除氮、净化水质、降低海域富营养化程度等良好的生态影响，但是目前多数海洋牧场建设的主要目的仍为提高具有高经济价值的海产品产量，在一定程度上忽视了对海洋生态系统的修复与保护。部分海洋牧场在建设初期，由于缺少详细的本底调查，简单地照搬国内外海洋牧场建设模式，随意投放石块、水泥管等物体作为人工鱼礁，结果不仅投放的人工鱼礁不见踪迹，造成了资金的大量损失，更为严重的是加剧了海域生态环境的恶化，[10]与海洋生态文明建设要求相距甚远。与此同时，海洋牧场建设在生态安全监管方面存在海洋牧场生态安全监管体系不完善、海洋牧场生态安全保障法律体系不健全、科技保障力量相对薄弱、政策执行效果评估及奖惩机制缺失、公众生态安全意识缺失等诸多问题。而造成上述问题的主要原因在于政府对海洋牧场生态安全监管方面的顶层设计缺位，尚未形成具有针对性的监管政策。[11]因此，对海洋牧场生态安全监管者以及运营者来说，为其提供具有依据性、参考性的监管政策是亟待解决的重要问题。鉴于此，本文在借鉴国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上，从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手，具体阐释监管政策的目标以及政策设计的总体思路，并基于行政监管、经济监管、社会监管、科技监管四个层面搭建相应的海洋牧场生态安全监管政策体系。

二、国外海洋牧场生态安全监管经验

海洋牧场作为一种新型渔业生产方式，在国外得到了广泛的关注和发展，并且取得了一系列成功的案例经验。在管理过程中，各国海洋牧场建设情况不同，海洋牧场生态环境所面临的主要问题也存在差异，对海洋牧场生态安全监管所采取的战略、方针不尽相同，但仍有一些共性及各自成功的经验值得借鉴。本文在总结美国、日本、韩国三个国家在海洋牧场生态安全监管经验的基础上，为我国海洋牧场生态安全监管政策的设计提供事实参考。

(一)创新海洋牧场生态安全监管体制

对海洋牧场生态安全进行监管是一个持续的过程，应按整体方式对其生态环境中的自然因素以及社会环境中的诸多因素进行有效处理。韩国成立韩国水产资源中心，负责人工鱼礁、海洋牧场、海藻场的建设以及水产资源养护方面相关基础研究的管理工作，将原本分散各地的海洋牧场建设及管理工作集中到统一高效的管理机构，以专业研究团队推动韩国海洋牧场建设及其生态安全监管工作的科学开展。[12]美国设立国家海洋与大气管理局作为海洋牧场生态安全监管的行政管理机构，设立海岸警备队作为其执法管理机构，成立国家海洋委员会，负责海洋牧场生态安全相关工作的协调以及监管政策的制定，各部门职责明确、分工合作，大大提升了美国海洋牧场生态安全监管效率。[13]综上，我国应建立健全海洋牧场生态安全监管体制，对所涉及的协调权、决策权、执法权等行政权力进行明确划分，通过权力制衡对海洋牧场生态安全监管加以严格规范。

(二)建立健全海洋牧场生态安全法律法规、政策体系

健全的法律法规以及政策体系是海洋牧场生态安全监管工作有效执行的重要保障。日本为维护海洋牧场生态安全，在立法、制度完善、生态治理等方面进行了不懈努力，相关法律法规，如《水质污染防治法》《海岸法》相继出台，并针对日本海洋牧场建设的重点海域——濑户内海特别制定了《濑户内海环境保护特别措施法》，内容完备且详细的法律条例使日本的海洋牧场生态安全监管工作有法可依。美国注重通过严格的立法与规划来保护海洋牧场生态环境，通过一系列的法律法规来约束和引导海洋牧场的资源开发与环境保护，同时，美国沿海各州在各自的法律体系中制定了与海洋牧场生态安全监管相关的法规，为海洋牧场生态安全监管提供了重要依据。综上，为切实有效地解决我国海洋牧场生态安全问题，应制定相应的监管基本法，并结合配套的政策法规对海洋牧场生态安全监管予以明确规定。除此之外，还应加强对相关法律政策执行情况的监督与评价，以避免已有监管条文变成一纸空文。[14]

(三)重视海洋生态科技创新与发展

海洋生态科技创新能力在一定程度上体现了一个国家的海洋牧场生态安全监管水平，海洋牧场生态安全的有效监管离不开海洋科技的强大，同时海洋科技的发展也需要强有力的海洋科技机构的支撑。日本高度重视海洋科技创新研究，不断加大资金投入确保海洋科技发展，在加强对海洋牧场生态系统保护研究的同时，形成了较为发达的海洋牧场生态安全管理技术，如海洋牧场监测技术、海洋牧场生态系统评价技术、海洋牧场生态系统修复技术、海洋牧场资源开发利用技术等。美国将海洋生态科技创新与发展提升到国家战略的高度，以充足的研发资金、先进的科研设备、优秀的海洋科技人才确保海洋牧场生态环境的安全性，通过精密设计与技术研发形成了较为完善的海洋牧场综合监测系统以及较为先进的海洋牧场生态修复技术。鉴于此，我国应充分重视海洋牧场生态环境科学技术研究，加大对相关研究工作的资金投入力度与人才培养力度，有效整合科研机构、高校院所等单位的研发力量，以创新的合作形式提升海洋科技水平。

(四)培养公众对海洋牧场生态环境的保护意识

海洋牧场生态环境的公共性决定了不能仅依靠政府组织对其进行监督管理，而应充分调动政府、企业、民间组织，以及社会公众等多元主体的参与积极性。只有参与政策制定全过程的利益相关方形成强烈的环境保护意识，相关规划才能在实际行动中予以落地，使海洋牧场生态环境保护的共同愿景得以实现。[15]韩国在其《水产资源管理法》中将每年5月10日设为海洋植树节，使国民充分认识到海洋牧场生态安全的重要性。此外，为提升公众参与度，韩国将建设完成的沿岸型海洋牧场交由当地渔民组织进行经营管理，所获收益可用于设施维护以及生态治理。通过多种措施提高了韩国民众对海洋牧场建设及其生态治理的参与度，为韩国海洋牧场生态安全监管工作营造了良好的社会氛围。日本同样通过法律条例来加强国民的环保教育与学习，其《环境教育推进法》为推行环保教育提供了法律依据。此外，日本积极号召企事业单位参与生态保护，在制定、实施海洋牧场生态环境保护相关政策时认真听取社会公众、企业、民间团体组织的意见。美国在制定海洋牧场生态安全监管政策的过程中，积极动员学术界、社会公众，以及其他利益相关者参与，借助于专门的信息网站、公开会议、专家圆桌讨论会等形式认真听取各方意见和建议。鉴于此，我国在海洋牧场生态安全监管政策的制定、执行与监督过程中应促进多方利益相关者参与，不仅能够集思广益，同时也能在政策中协调和平衡各方的利益关系。

三、我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计

我国海洋牧场生态安全监管研究尚处于起步阶段，监管政策的制定缺乏总体目标和统一规划的指导。而且目前海洋牧场生态管理的相关工作侧重于从底层做起、常规做起，缺少宏观政策的统筹和指导。其次，海洋牧场生态安全的监管主体定位模糊，职责划分不清晰，各级利益主体之间的矛盾与冲突可能会阻碍监管工作的顺利进行。由此看来，海洋牧场生态安全监管是一项长期而复杂的工程，政策制定也需多方面综合考虑，包括政策制定与执行成本、时间空间的选择、可行性与可操作性等。因此，我国海洋牧场生态安全监管政策的制定，需要结合我国海洋牧场生态安全监管现状，在考虑整体的制度和政策环境基础上，自上而下全盘规划、系统协调，加强对监管政策的顶层设计，促进海洋牧场生态安全监管政策的发展与完善。科学的顶层设计，是海洋牧场生态安全监管政策取得成效的基础和前提，有利于生态安全监管的有效落实和全面推进。[16]

(一)政策设计依据

1、理论原则

我国海洋牧场生态安全的监管有其特殊性与复杂性，其政策的顶层设计需要遵循一定的原则，可以结合目标管理原则，从明确性、相关性、时限性、可实现性和可衡量性五个层面进行政策的设计与创新。[17]

(1)明确性是指政策目标要明确、具体。首先，国家在制定海洋牧场生态安全监管政策时，要对生态安全监管的效果提出明确的标准。只有先把生态安全监管的目标描述得详细、具体，实施者才能有的放矢，行为有所指，方向明确。其次，国家在对监管政策设计时要对政策目标进行细分，凸出层次性，并注意衡量指标的可量化，使政策的执行主体和实施主体对自己的目标和工作内容有清晰的了解。

(2)相关性是指不同政策目标之间的关联程度，不同目标之间是相互影响、相互促进的。目标现实价值取决于目标之间的相关性，相关性越强，目标现实价值越高、意义越大，反之亦然。在海洋牧场生态安全监管政策的制定与设计过程中，要确保各项政策目标之间的联系，保证政策实施与政策目标之间的内在一致性。

(3)时限性是指政策目标的制定应该有明确的时间规定。海洋牧场生态安全政策的落地和海洋牧场生态安全监管目标的实现需要一个时间限制，在监管政策落地实施过程中，可以将目标细化到月度、季度、年度，让执行者在规定时间内有计划地完成。另外，在具体政策制定中，政策的设计可以根据目标的重要性排序进行设计，对于任务重、情况紧急的工作应排在实施的前列；同时要对目标实施的过程进行有效跟踪与检查，以确保执行者能够及时完成任务。

(4)可实现性是指政策的制定要从事物的实际出发，尊重事实，且可以通过各级主体的共同努力完成目标。在海洋牧场生态安全监管政策的制定过程中，要充分考虑现实环境条件、社会条件和法律条件，考虑各级管理部门和地方海洋牧场的具体情况，必要时要征求民众的意见和建议，反映民众的要求和愿望，充分体现民主化与人性化，使政策制定得更加合理，确保政策目标可以顺利实现。

(5)可衡量性是指政策的实施效果是可以通过一定的手段进行测量的。在海洋牧场生态安全监管政策的实施中，要制定一个合理的政策衡量标准，对政策的执行效果进行监督和评价。然而，并不是所有的指标都可以量化，因此要结合定性评价和定量评价，以确保政策目标的顺利实现。

2、法律依据

政策的设计要做到有理有据、有法可依。虽然目前我国并未制定与海洋牧场生态安全监管相关的国家层面的法律法规，但是我国现行的涉及海洋生态安全的法律体系以及中央和地方政府出台的海洋牧场相关政策法规文件，尚可为我国海洋牧场生态安全监管政策的设计提供一定的法律参考，如表1所示。

表1 我国海洋牧场生态安全监管政策设计法律依据

(二)政策目标

总体来讲，海洋牧场生态安全监管政策的目标是：遵循“生态优先、陆海统筹”原则，通过落实海洋牧场生态安全监管的行动措施和要素保障，促进区域内海洋牧场经济和生态协调发展，最终实现海洋牧场生态安全状况长期稳定在“安全”水平以上，使牧场的资源结构和海域环境能够维持环境保护、资源养护和渔业持续产出功能的整体平衡状态，实现海洋牧场的生态效益、经济效益、社会效益的高度统一。[10]

1、近期目标

未来5年内，在科技层面，逐步完善海洋牧场生态安全监管的理论体系构建和技术创新突破，基本做到在监测、评价、预警、决策、控制各个环节中都有成熟的理论方法指导和科学技术支持；在实践层面，逐步建立和形成海洋牧场生态安全监管体制，使海域内生态环境明显改善，渔业资源产出大大提高，基本做到全国绝大部分的海洋牧场能够有序开展生态安全保护工作并逐步取得成效。本阶段主要任务：解决海洋牧场问题、海域生态环境的修复问题，巩固已有的环境保护成果；加强对海洋牧场生态安全理论与技术的创新研究，强化海洋牧场的科技支撑；尽快完善海洋牧场生态安全的相关标准和法律法规体系，为海洋牧场建设提供科学的依据；加强海洋牧场统筹规划和科学布局，发挥海洋牧场的生态效益和经济效益最大化；初步建立和形成海洋牧场生态安全监管制度体系，稳步提高监管的效率和水平。

2、远期目标

未来10年内，全国海洋牧场生态安全监管工作取得成效，管理机制高效，管理手段科学，海洋牧场的生态效益、经济效益和社会效益达到平衡发展。本阶段在巩固上一阶段工作成果的基础上，主要任务是：形成系统、科学的海洋牧场生态安全监管体制，统筹协调所有工程措施和管理措施，全面提升管理水平，使全国绝大部分的海洋牧场生态安全状况长期保持在“安全”以上水平。

(三)政策思路

我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计，强调的是基于海洋牧场生态安全理念与思想的创新，根据海洋牧场生态安全建设的需求和规律，结合我国海洋牧场的发展现状及前景规划，对海洋牧场生态安全监管政策从高层开始进行总体构想和设计。[18]而现阶段我国海洋牧场生态安全监管存在的问题总体上可以概括为四个层面：行政层面、经济层面、社会层面、科技层面。[19]因此，海洋牧场生态安全监管政策制定也可以从这四个层面进行设计，逐步实现生态安全监管的政策目标。

1、行政层面

我国海洋牧场生态安全监管缺乏完善的法律保障，同时海洋牧场生态安全监管的管理机制不完善，在具体的行政管理过程中，各行政部门职责分散，也缺乏统一的协调控制和约束调节。因此，行政监管政策的制定：一是要从法律角度完善海洋牧场生态安全的法律体系，将海洋牧场的生态安全建设及监管纳入相关法律法规中，且大力支持地方出台符合当地发展情况的管理和规定，以点带面，推动海洋牧场生态安全建设有序开展；二是从组织角度建立并完善海洋牧场生态安全的管理机构，明确各部门在生态安全监管过程中的职责分工，使得各责任主体可以接受统一的协调控制，促进监管工作的顺利进行；三是从制度角度建立健全海洋牧场生态安全监管的管理机制，加强对牧场企业生态安全建设的协调控制，促进生态安全监管工作的落地实践。

2、经济层面

海洋牧场生态安全监管方面财政投入明显不足，投资形式单一，缺乏足够的资金和政策支持。同时，海洋牧场的生态安全还未有相关政策的优惠措施，致使牧场企业对海域生态环境重视程度以及保护积极性不高，在一定程度上也阻碍了其他相关政策的顺利实施。[20]因此，经济监管政策的制定：一是要利用经济手段充分调动海洋牧场企业参与生态安全的积极性；二是加大海洋牧场生态安全监管的政府投资力度，调整投资形式；三是拓展海洋牧场生态安全建设的融资渠道，以充足的资金保障海洋牧场生态安全可持续发展。

3、社会层面

多数海洋牧场政策只停留在政策制定者和执行者的界限范围内，普通民众对此了解甚少，而且多数民众的海洋环保意识淡薄，对海洋牧场环保工作的认识不到位，海洋牧场生态安全保护的参与度较低。因此，社会监管政策的制定：一方面要充分调动公民参与海洋环境治理的积极性，充分发挥公众在海洋牧场生态安全建设中的知情权、参与权、监督权和议政权等，参与决策并监督决策执行；另一方面，利用公众和媒体的舆论力量，对海洋牧场企业的生态安全行为进行监督，从侧面约束牧场企业的环保行为。

4、科技层面

我国海洋牧场的科技发展整体水平有限，不能完全满足生态安全保护的需求，有关生态安全监管也缺乏相应的理论和技术基础，且其他领域的科研成果也未能有效运用到生态安全监管的各个方面，生态安全监管缺乏系统性和科学性。因此，科技监管政策的制定：一是对海洋牧场的总体建设进行统筹规划和科学布局，保证其科学性和生态性；二是加大生态安全基础理论和技术研究，为海洋牧场的生态安全监管奠定基石；三是形成系统的海洋牧场生态安全监管技术体系，从监管的各个环节进行技术整合与创新，推动海洋牧场生态安全监管的科学化、信息化建设。

四、海洋牧场生态安全监管的政策制定

在借鉴前文国外海洋牧场生态安全监管经验的基础上，根据我国海洋牧场生态安全监管政策的整体设计依据和思路，相关政策制定可具体围绕行政监管、经济监管、社会监管、科技监管四个层面展开分析，具体如图1所示。

图1 我国海洋牧场生态安全监管政策框架

(一)行政监管政策

1、海洋牧场生态安全法律体系

建设现代化、国际化的海洋牧场需要完善的法律制度予以保障，考虑到我国海洋牧场的法律制度尚不完善，海洋牧场专项立法花费时间较长、成本大，短时间难以实现的问题，可以完善我国现有的相关法律文件。将海洋牧场建设管理制度写进诸如《渔业法》等高位阶法律中，从项目立项、申请程序、审批办法、运营管理、产品质量控制、生态安全建设及监管等方面制定相应的规章制度，规范海洋牧场建设行为。特别地，将生态安全作为海洋牧场建设的重要环节列入相关法律法规中，为海洋牧场的健康发展营造良好的政策环境。

目前，我国沿海多个省份已经出台了海洋牧场相关管理办法，虽在一定范围内丰富了我国海洋牧场法律制度建设，但仍有很多问题未能解决。因此，要鼓励并支持沿海各省份出台符合本地区实际情况的地方性法规，加强当地对海洋牧场的规划建设与监督管理。同时，为了加强区域主体对海洋牧场生态安全的监管，支持各省份制定海洋牧场生态安全监测规范、评价办法、预警办法、决策机制、控制机制等法规文件，为海洋牧场的生态安全监管营造良好的法规制度环境。

2、海洋牧场生态安全监管沟通协调制度

为提高海洋牧场生态安全监管的效率，减少无人管理或者管理冲突的现象，可以成立由地方政府领导负责、海洋牧场相关部门参加的专门的海洋牧场管理中心，全面负责海洋牧场生态安全监管工作，由该中心牵头协调并确保各政府职能部门、研究机构、科研院所、行业协会等主体都能真正参与到此项工作中来。[21]同时，为了有效提升管理中心的执行能力，加强部门之间的沟通效率，要着力构建海洋牧场生态安全区域监管的沟通协调机制，自上而下可以概括为行政首长会议制度、秘书长协调制度、部门衔接落实制度。[22]行政首长会议制度主要职责是依据区域海洋牧场发展规划，制定海洋牧场生态安全监管年度计划并解决区域合作中需要协调的重大问题和分歧等。秘书长协调制度主要负责生态安全监管中需要政府协商管理的各项事宜，指导和监督相关职能部门和牧场企业落实生态安全监管工作。部门衔接落实制度主要职责是制定部门生态安全监管工作的方案计划，并与对口部门定期开展合作协商会议，落实海洋牧场生态安全监管合作事宜等。

3、海洋牧场生态安全监管机制

为了提高海洋牧场生态安全监管的科学化和规范化水平，要建立系统的监管机制，完善生态安全理论体系并指导牧场生态安全管理实践。海洋牧场生态安全监管机制包括监测机制、评价机制、预警机制、决策机制、控制机制。监测机制通过现代化信息技术全方位获取海洋牧场的资源结构、海域环境等监测数据；评价机制通过监测数据的科学融合确定海洋牧场生态安全的综合评价结果；预警机制以评价机制为基础，对海洋牧场当前及未来的生态安全状态进行预判，确定警情等级并及时发布警情；决策机制根据生态安全警情等级制定若干可行治理方案并从中选择出最优方案并付诸实施；控制机制通过对人力、物力、财力、信息等各种资源的有效协调和科学配置，保障海洋牧场生态安全监管顺利实施并实现预期监管目标。[23]

4、海洋牧场生态安全监管约束调节制度

海洋牧场生态安全监管需要从多角度进行全方位、多层次的统筹监管，因此加大海洋牧场生态安全的监管力度，还需建立相应的约束和调节制度，从侧面约束海洋牧场的生态安全行为，确保监管政策的顺利进行。一要建立海洋牧场企业环境信用评价制度。对牧场企业是否遵纪守法、保护海域生态环境等用海表现进行评价，确定其信用等级。对环保诚信企业、环保良好企业予以表扬和鼓励，通过适当奖励进一步调动企业的积极性；对环境生态保护不力的环保警示企业或环保不良企业予以警告或惩罚，协同社会公众一起督促海洋牧场企业改善海域环境，遵守环保法律，自觉履行生态安全保护义务。二要完善海洋牧场排污收费制度。结合海洋牧场的特殊性，修订完善适用于海洋牧场企业的海洋污染物排放标准，建立海洋牧场排污收费制度。对向海域排放超过规定标准污染物的海洋牧场企业，按照制度规定收缴费用。排污收费制度使得海洋牧场生态安全保护责任与牧场企业的经济利益直接挂钩。一方面可以促进牧场企业减少排污，加强海域环境保护；另一方面可以将征收的排污费纳入预算，作为海洋牧场生态安全补助资金，补助监管的各项工作支出。[24]三要完善海洋生态损害赔偿制度。遵循“环境有价，损害必赔”的发展理念，修订完善海洋生态损害赔偿制度，从法律层面约束海洋牧场的用海行为。海洋牧场不同于传统的海水养殖，其对海洋生态环境造成的影响更加积极，所以要根据海洋牧场特性，修订适用于海洋牧场的生态损害赔偿制度，要求对海域生态环境造成破坏的海洋牧场企业承担海域生态环境损害赔偿责任，对受损的生态环境进行修复。[25][26]

(二)经济监管政策

1、海洋牧场生态安全激励机制

海洋牧场的生态安全监管，除了要在法律和政策上予以约束和管理以外，还要在行动上予以鼓励。激励机制作为海洋牧场生态安全经济监管的重要部分，能够有效激发牧场企业的积极性，促进海洋牧场生态安全监管顺利进行。对于激励机制的设计，政府作为激励机制的实施主体：一要进行机制评估，明确海洋牧场企业生态安全监管的影响因素并提出对应激励措施；二要对牧场企业的生态安全保护进行监控和管理。对于激励机制的运行:一要以国家和地方政府为主导，通过整合协调职能部门、高等院校、科研院所等相关主体的能力和责任，构建保障海洋牧场生态安全的激励机制；二要采取激励措施鼓励企业积极参与，通过直接补贴、资金政策扶持、税收优惠、海域使用金减免等方式促进牧场企业加大行动力度。另外，激励机制需要与监管机制、信息反馈机制等相关机制协同运行，充分发挥激励机制的作用。[27]

2、海洋牧场生态安全专项资金管理制度

现阶段，我国海洋牧场发展迅速、工程复杂，需要雄厚的财政资金作后盾。政府要加大财政投入力度，积极调整投资的方向以及形式，围绕海洋牧场生态安全监管问题设立专项资金，加大对海洋牧场生态安全监管的财政投入。一方面，可以用于支付监管机制的监测、评价、预警、决策、控制等各项工作的正常开支；另一方面，也能为海洋牧场生态安全重大应急决策执行提供资金支持，保障监管工作顺利运行。[28]

同时，为了加强海洋牧场生态安全监管专项资金的内部控制和投入管理，还需建立生态安全监管专项资金管理制度，规范资金的使用和管理。各地方资金管理部门按照“全面计划、整体协调、统筹安排、宏观控制”原则，编制海洋牧场生态安全监管项目资金预算，实行专项控制、独立核算、专款专用，杜绝资金挪用或挥霍浪费等现象。此外，资金使用情况也应接受公开的监督、检查、审计，不合格、不达标的项目停止拨款并接受查验，保证各项资金足额到位和合理使用。

3、海洋牧场多元化投资融资体制

当前我国海洋牧场的资金来源主要是国家投资、地方财政支持。但依据当前形势来看，经济下行压力增大，政府直接投资基础设施建设这种单一渠道会产生一定的风险、造成政府较高的负债。因此，政府应调整当前的融资模式，打破单一渠道，引入新的融资工具，拓展新的融资渠道，提高海洋牧场生态安全的融资能力。政府可以通过吸纳不同的社会和民间资本参与投资，引导多种经济成分参与海洋牧场建设；加大海洋牧场生态安全的信贷建设，鼓励各金融机构积极为生态安全监管项目提供贷款支持和风险保障等，为海洋牧场生态安全建设和监管提供充足的资金保障。[20][28]

(三)社会监管政策

1、公众参与机制

海洋牧场海域生态安全状态不仅会影响牧场企业的经济效益和社会效益，也会影响周边居民的生活质量。公众作为海洋牧场生态安全的监管主体，有权参与海洋牧场生态环境的保护与治理。因此，要建立海洋牧场生态安全监管的公众参与机制，充分发挥公众的知情权、参与权、监督权和议政权等。

一要加强宣传教育和舆论引导。通过开展宣传教育活动，提高公众的海洋环境保护意识，强化公众对海洋牧场生态环境保护自身角色的认知，引导公众积极参与海洋牧场的生态保护。公众的积极介入有利于激发海洋牧场企业生态安全保护的动力，也有利于提高海洋牧场产品或服务质量。

二要健全公众的知情权。知情权既是保障公众参与的重要基础，也是调动公众参与热情的重要条件。一方面，可以搭建区域性海洋牧场信息公共服务平台，建立区域内海洋牧场资源共享数据库，增强信息的共享性和流动性，使公众能够随时随地获取所需资料，增加政府工作的透明度；另一方面，可以建立公众申请查询制度，公众有权向政府合理申请海洋牧场相关信息的公开回复。通过政府主动与公众申请两种方式，保障公众的知情权。

三要加大公众参与决策。公众参与决策是公众参与的重要组成部分，不仅反映了公众对海洋牧场生态安全监管的利益诉求，也保障了公众的言论自由权和参政议政权。因此，应充分给予公众表达自身建议的权利，确保公众以听证等方式直接或间接参与牧场生态安全法律法规的制定和修订，使海洋牧场生态安全立法更加科学、合理。

2、舆论监督机制

海洋牧场生态安全的社会监管，仅靠公众参与是不够的，还需要广大民众与新闻媒体的共同参与，加强对海洋牧场企业的舆论监督。可采取法律、经济和舆论监督相结合的手段，完善有关海洋牧场违法违规问题的信访举报制度，制定系统的《信访举报工作规程》，确保信访接待热情周到，信访举报信息录入规范完整，处置分流及时准确，统计分析科学精准，以此监督海洋牧场企业的生态安全保护与修复。更进一步，借此提高社会公众对海洋环境的关注度和保护意识，促进社会主义生态文明的发展。

(四)科技监管政策

1、统筹规划与科学布局

海洋牧场是典型的既覆盖陆域又覆盖海域的产业，其生态安全建设必须基于生态系统理念，坚持生态优先、陆海统筹、多元布局、融合发展的基本原则，站在全局高度对海洋牧场的礁区选址、规划布局、建设规模、工程设计等进行系统统筹，加强海洋牧场生态安全建设整体规划，以保障海洋牧场的生态安全。

一要制定选址规范、科学选择礁区。海洋牧场的选址建设，要提前对拟选建设区进行科学系统的调查，包括资源状况、水质环境、环境承载力等，以提高选址的科学性，这对充分发挥海洋牧场的效益，统筹海洋牧场生态安全具有重要的作用。同时，明确的选址操作流程更有利于提高工作效率，保证选址工作的准确有效。[29]为此，应当根据各沿海省份陆域和海域环境的特点和优势，制定适用于各省份的海洋牧场选址规范，明确选址操作流程、选址原则与条件、选址的限制因素、区域初选调查与评价等内容和方法，从而实现牧场选址的科学性和系统性。

二要坚持陆海统筹、优化空间布局。海洋牧场建设布局需依据海洋牧场选址要求，统筹考虑不同海域的理化指标、水生生物资源、生态环境修复需求、地质条件等环境因子，科学规划、合理布局，提高海洋牧场的规范化程度。[30]同时沿海地区的国土空间规划或专项规划，也应将海洋牧场作为重要内容深入开展研究，统筹协调海洋牧场建设与航道锚地、海上风电、海上油气等用海活动，明确各类型海洋牧场空间范围、离岸距离和用途管制措施等。[2]

三要集约节约利用海域空间资源。首先，为进一步完善海洋牧场用海管理制度，修订《海域使用论证技术导则》，加强优化完善海洋牧场的定位、选址，人工鱼礁投放比例、平面布局等论证内容，促进海洋牧场、人工鱼礁用海向资源节约、绿色协调、环境友好方向发展，减少盲目扩张，避免海洋牧场、人工鱼礁用海挤占天然渔业资源“三场一通道”空间。其次，根据海洋牧场的类型，合理设计海洋牧场的建设规模，重点突出海洋牧场的功能定位，注重不同类型海洋牧场之间的联系与区别。再者，研究完善海洋牧场规模用海面积控制标准和人工鱼礁平面布局控制标准，作为今后海洋牧场、人工鱼礁用海海域使用审批的依据。

2、海洋牧场生态安全理论研究

首先，强化海洋牧场的理论支撑。应将全国的科技力量组织起来，特别是结合高校科技资源，以设立海洋牧场基础研究、应用基础研究等项目为牵引，引导海洋科学、水产科学、管理科学、信息科学等不同学科的科研人员开展交叉融合创新研究，并将研究结果作为生态安全决策的重要依据。其次，可以建立海洋牧场国家级技术研究中心，引领全国海洋牧场的科学研究，吸引更多的高素质科研人才，围绕海洋牧场生态安全监管的需求，增强在人工鱼礁建设、近海海洋生态环境承载力理论与评估方法、典型海洋牧场生态过程及其资源养护和增殖效应、海洋牧场监测预警信息技术、海洋牧场风险防控与综合管理等方面的科研成果，以提高海洋牧场的技术创新能力。[10]

3、构建和完善海洋牧场生态安全监管技术体系

海洋牧场生态安全监管技术体系覆盖领域广泛，可以考虑从监测评价、预警预报、决策支持、应急管理等层面对监管技术体系加以构建和完善。

一要建立海洋牧场生态安全监测评价体系。现代化的海洋牧场监测系统有赖于精准的监测装备和技术的突破，在物理海洋、能源、材料、通信、自动化等多学科的交叉促进基础上，改进我国海洋环境生态监测仪器、设备和技术，研发更加快速、敏捷的海洋牧场污染物传感器和污染监测设施，建立集成陆地和海洋环境多参数的数字化现代海洋牧场立体监测系统。[31]同时，发展海洋组网观测技术，协同、高效利用空基、岸基和海基等观测平台的资源，优化提升观测精度，实现实时、长期、连续、高分辨率、精细化、自动化的立体检测。[32][33]

二要建立海洋牧场生态安全预警预报系统。预报就是在分析评价监测数据的基础上，借助于海洋物理机制研究建立数值预报模式，对海洋牧场环境、资源和生态状况的发展作出预报。海洋牧场生态安全预警预报是一项综合性的工作，为保障预报质量，可借鉴国外经验，提高对大型计算机的运算利用能力，加强海洋物理机制的研究，综合分析监测要素变化对自然环境、社会经济活动的影响，提升数字预报技术的准确度和精细度，实现预报产品的多样化。[34]

三要构建完善的专家决策系统。通过引入人工智能技术，构建可视化的智能决策系统，实现快速和准确决策。将GIS整合到决策系统的四库(模型库、数据库、知识库、方法库)中，形成基于GIS的智能决策系统，利用GIS数据的空间定位优势生成的决策将更为合理、客观，这也是空间决策系统的发展方向。在研发海洋牧场决策支持系统中，针对气象灾害、生态灾害等突发事件的特点和规律，研发实用、科学的应急决策模型。完善的专家决策系统能够为灾害应急提供决策支持，大大降低灾害造成的损失。

四要建立科学、高效的应急管理体系。为了加大对突发事件的提前预防和迅速处理，应急管理体系可以分为日常的应急管理系统和突发的应急处理系统。应急管理体系建设要设立专门的海洋牧场灾害应急管理部门，贯穿灾害预防、处理、恢复各个环节建设，完善长效的部门协同机制和灾害突发事件应急管理运行机制。应急处理系统建设要通过引入高科技加大应急技术方案和技术手段的储备，健全灾害应急预案，提高应急处理的速度和效率。同时加强灾害应急教育，动员社会力量，创新灾害社会动员机制，提升灾害应急处置能力。

五、结论

作为修复与保护海洋生态环境的重要手段，海洋牧场建设已初见成效。然而由于顶层设计的缺位，在对海洋牧场生态安全进行监督管理的过程中存在监管体系不完善、法律体系不健全、公众生态安全意识淡薄等诸多问题，各类生态安全问题也随之暴露。鉴于此，本文在综观韩国、日本、美国三个国家海洋牧场生态安全监管成功经验的基础上，从我国海洋牧场生态安全监管政策的顶层设计入手，明确海洋牧场生态安全监管的近期目标与远期目标，并从行政、经济、社会、科技等四个层面详述监管政策设计的总体思路。在上述思路的指引下，基于行政监管、经济监管、社会监管，以及科技监管四个视角搭建相应的海洋牧场生态安全监管政策体系，从而为海洋牧场生态安全监管者以及运营者的管理工作提供政策依据。科学的顶层设计、有效的监管政策有利于海洋牧场生态安全监管工作的逐项落实和稳步推进。需要注意的是，本文仅基于理论层面对海洋牧场生态安全监管工作提供顶层设计和政策制定的总体思路，各项政策的有效性需在后续的实践中加以验证，因此，对海洋牧场生态安全监管的政策评估以及如何保障各项监管政策的有效落实是未来进一步的研究方向。