贸易投资便利化政策落实情况专项审计案例

马楠 杨雪

案例背景

近年来，为深入推进“放管服”改革，促进跨境贸易投资便利化，国家外汇管理局出台了多项贸易投资便利化政策措施。贯彻落实贸易投资便利化政策成为当前外汇管理服务的重点，也是当前外汇业务投诉的多发区域。形势变化要求内控监督审计不仅要开展问题导向审计，还要注重与绩效评价相结合，开展政策落实情况审计。

随着我国外汇管理改革的不断深化，现有外汇政策审计模式多关注政策是否执行、执行是否合规，较少关注政策执行是否有效、政策落实是否到位。为全面评价贸易投资便利化政策落实成效，2020年9月，外汇局×中心支局（以下简称×中支）探索开展了同级内部审计。创新审计模式，将政策传导执行与政策效果评价相结合，将监管履职审计与服务效果评价相结合，更好地发挥了内审防风险和促履职的作用。

审计过程与方法

（一）审前准备：坚持风险导向，强化审计保障

一是全方位协作，明确组织模式。召开专题局务会进行审前动员，树立“全局一盘棋”思想，充分调动全局资源，确保有条不紊地推进审计工作。二是前瞻性谋划，明确审计内容。梳理近年来总分局发布的各项政策，制订审计方案、操作手册、工作推进表等，理清审计重点，聚焦风险突出、问题多发的重点领域、重点环节、重要业务，强化审计调查工作的系统性和规范性。三是创新指标设计，探索横向对比。从政策传导执行和落实效果两个维度入手，创新设计涵盖现行各项政策落实工作评价的4级共96项综合评价指标。指标设计遵循“适用性强、灵活度高、可推广价值高”三个原则，指标数据可得性高、采集成本低，可针对政策落实开展全面审计，针对特定时间、特定主体、特定政策等灵活开展专项审计，指标设计尽量剔除地区间涉外经济发展程度影响，既方便被审计单位有针对性整改，也可应用于各分支局审计横向比较。

（二）审计调查：坚持绩效导向，提高审计质量

采取“横向到边，纵向到底”策略，将常规审计与绩效审计相结合，推进审计调查工作。一是落实疫情防控要求，创新开展无接触式调查。新冠疫情暴发后，为尽量减少人员流动和接触，开展了无接触问卷调查方式，对涉外银行、企业、个人和政府部门4类调研主体通过微信小程序发放有效调查问卷130份，对涉外主体关注度、知晓度、外汇服务满意度等进行评估。二是择优而从，开展灵活多样的审计调查。在现场调阅资料的同时，采取调研座谈和实地暗访相结合的形式，更直观、准确地了解政策落实效果。三是运用计算机审计技术，提升审计效率。针对创新设计的综合评价指标，运用yaahp软件开展数理模型验算，通过层次分析法和灰色关联模型对被审计单位开展综合评价。

（三）评估整改：坚持问题导向，提升履职成效

通过审计，发现5个合规性、操作性等业务操作问题，3个潜在风险、政策传导效用递减和政策执行梗阻问题，2个体制机制问题，共6类10个问题，较全面地反映出当前部分政策落实难点、政策传导梗阻和系统设计风险点等，同时发现了3个创新性推进政策落实的典型工作做法。审计结论能够全面、客观、准确地反映被审计单位政策落实情况。审计反馈后×中支对问题逐一整改落实到位，并通过召开政策通报会、新政解读会及企业座谈会等方式畅通传导渠道，取得明显效果。同时，3个因地制宜的典型工作做法被辖区其他单位学习借鉴，其中“推动跨境金融区块链服务平台试点工作”做法被省分局转发全省学习，对促进政策落地落实起到良好的带动作用。

审计结果

（一）发现问题

一是外汇业务留存资料不完整。为B类企业BD公司办理90天以上延期收款登记表业务时，在实际收款时间已明显超过原合同规定时间的情况下，留存的企业申请书未附与境外客户的补充协议或原因证明材料。对于此类特殊业务，内控制度进行了原则性明确，并未具体细化资料留存审核要点，基层外汇局在办理过程中容易对材料审核存在理解偏差。

二是外汇业务办理不规范。存在贸易外汇收支名录登记业务通过政务服务网上办理系统重复办理或未在政务服务网上办理系统登记等问题。外汇业务办理不规范问题，虽然不会对涉外主体实际享受贸易投资便利化政策造成影响，但程序不合规会影响外汇局对外履职形象，也易引发依法行政风险。

三是内控制度执行不严格。个别工作人员在岗位交流时未严格履行工作交接制度，出现外汇服务短期空岗等问题。内控制度及岗位交接工作制度是评价对外履职合规性的重要依据。交接岗疏漏等情况可能造成对涉外主体服务职能的缺失，降低涉外主体外汇业务办理效率。

（二）关注问题

一是对支局执行贸易投资便利化政策指导不足。因中支在政策落实过程中对外汇局支局指导力度不足，外汇局支局个别便利化政策落实不到位问题时有发生。外汇局分支局是面向涉外主体开展外汇服务的重要窗口，其贸易投资便利化政策落实是否到位会直接影响外汇管理改革推进效果和外汇局对外服务形象的树立。

二是对银行执行贸易投资便利化政策督导落实力度不足。如N银行支行为T公司办理海运费境内外汇划转业务时，未按最新便利化政策要求办理，要求企业提供超出现有政策的多种单证。银行在执行贸易投资便利化政策时未履行到位，会严重影响政策落地，直接影响涉外主体享受外汇政策红利，反映出×中支对银行执行贸易投资便利化政策的督导落实力度不够，政策传导渠道和执行反馈渠道存在梗阻。

三是贸易投资便利化政策宣传效果不深入。如从对50家涉外企业的调查问卷结果看，32%的样本企业表示对于政策仅是被动接受，理解不夠深入。认为个别政策宣传不够深入，部分涉外主体反映虽知晓政策，但未能学以致用地运用政策，宣传效果需要进一步提升。

四是贸易投资便利化政策运用不充分。通过综合评价模型发现，×中支虽然为部分符合条件的企业争取到外汇业务试点资格，但涉外主体实际对政策运用不多，部分涉外主体在取得业务资格后一直未开展相关业务。

（三）典型做法

在审计中发现，×中支在政策落实过程中，基本能够积极主动、因地制宜地制定落实措施，建立相应工作机制。主要创新性做法如下：一是因地制宜，建立全链条、闭环式政策落实机制。×中支建立从政策宣传到落实反馈的全链条机制，在政策发布之初开展宣传，充分解读政策;督导银行、支局贯彻落实政策措施，要求随时反馈涉外主体反应，并通过座谈交流、调研、实地走访等方式深入涉外企业，了解政策落实效果。二是三方联动，推动政策落地实施。汇银企三方联动，推进跨境金融区块链服务平台试点业务落地，多次召开跨境金融区块链平台推进会，邀请成功开展业务的银行和企业进行现场交流，带动更多银企尽早开展跨境金融区块链服务平台试点业务。三是一事一议，服务重点区域、企业。为重点企业提供“一对一”服务，将国家农业综合开放发展试验区和综合保税区作为外汇服务重点区域，探索建立重点项目宣传对接、外汇跨境服务绿色通道、强化政策供需研讨合作“三个机制”，开创性地与综合保税区管委会签订合作协议。

审计建议

一是筑牢制度“防火墙”。按照行政许可事项及相关制度要求，结合辖区涉外经济发展实际制定政策落实清单和具体操作流程，按业务条线制作“操作流程明白纸”，规范业务办理流程，促进岗位人员高效履职。

二是常打思想“免疫针”。进一步明确考核标准，对于明知故犯、屡查屡犯的外汇岗位人员加强约谈、教育，可采取强制培训甚至调离重要岗位等方式加强惩戒，对于连续保持业务办理“零差错”外汇岗位人员适当予以奖励，通过完善考核和责任追究机制，提升业务人员履职能力。

三是营造学习“大氛围”。创新培训方式，通过政策研讨、集中学习等方式提升政策学习的积极性，通过情景教学、案例分析、业务竞赛等方式进行外汇业务系统培训，争取实现“一人会多岗，一岗可多人”，确保重要外汇业务办理应知尽知、应会尽会。

四是强化监督检查“紧箍咒”。加大内控监督检查力度，采取定期检查、岗位自查、支局互查等方式，建立内控检查长效机制，及时发现、解决政策梗阻，最大限度减少外汇政策传导效率递减。

案例启示

一是深挖审计目标，坚持审计结论促履职。审计目标应具有广度和深度，在“防风险”的同时“促履职”，撰写审计结论时不仅要总结审计发现的各类问题，还可提炼被审计单位的典型工作做法，通过审计结论通报，在提示其政策执行落实风险以便其他单位取长补短的同时，推广被审计单位的典型做法，便于其他单位借鉴交流。既有效防范风险，又有利于促进整体工作水平。

二是创新审计方式，坚持科技强审提质效。合理的审计方式是实现审计目标的重要支撑。开展政策落实审计时，应采取“非现场和现场”“定性和定量”相结合等多种审计方式，深入挖掘体现政策执行现状和落实成效的指标数据，创新设计评价指标，采用模型分析、数据处理等技术手段开展综合评价，得出具体评价指标值，以便审计人员精准、快速发现问题，也有利于一定范围内横向比较被审计单位工作成效，营造争先创优氛围。如本案例通过构建2个维度14个层级96个评价指标（见表1），运用层次分析法和灰色关联模型对被审计单位政策传导执行层面和政策落实效果层面开展综合评价，既有利于高效找到问题，有针对性加以整改，也有利于系统内进行工作成效对比。

三是完善审计内容，坚持审计环节全覆盖。审计内容的制定应具有全面性，审计人员需全面评估审计项目涉及的各个环节，不仅注重审计政策措施传递、执行环节，考察被审计单位“是否执行”政策，也要注重政策落实成效评价，考察被审计单位“执行是否到位”，坚持审计环节全覆蓋，实现政策传导、执行、落实的全过程审计。

（作者单位：国家外汇管理局潍坊市中心支局  国家外汇管理局高密市支局，邮政编码：261041，电子邮箱：snower1020@163.com）