治安管理处罚的现实困境与制度反思

李 晴

(1.南京大学法学院，江苏 南京 210093；2.中国法治现代化研究院，江苏 南京 210097)

2021年，《治安管理处罚法》被列入全国人大常委会本年度立法工作计划。(1)2018年，《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚》)(修改)纳入十三届全国人大常委会立法规划“第一类：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。2019年，《治安管理处罚法》(修订草案)纳入国务院立法工作计划“拟提请全国人大常委会审议的法律案”。在立法论的框架之下，现讨论或基于不同理念或基于不同制度定位提出治安管理处罚法的健全之策。遗憾的是，已有研究更多关注《治安管理处罚法》对公安机关治安管理处罚权的规范，却忽视了治安管理处罚本身的查处功能。那么，当前治安案件的查处情况如何？治安管理处罚制度如何导致了现况？本次修法又应怎样回应？

一、治安案件查处面临的困境

近年来，我国社会治安总体呈好转形势。截至2021年4月20日，根据国家统计局的数据，2010年至2019年期间，公安机关受理治安案件数、立案的刑事案件数均呈下降趋势(如图1)。(2)参见国家统计局官网：https://data.stats.gov.cn/search.htm?s=%E6%B2%BB%E5%AE%89，访问时间2021年4月20日。根据清华大学“社会治安问题”课题组确立的社会治安状况评估指标及权重，违法犯罪严重程度是衡量治安的重要客观标准之一[1]。近十年以来公安机关受理治安案件数及立案刑事案件数量的降低一定程度上意味着我国社会治安治理状况的改善。

图1 2010年至2019年公安机关受理治安案件数、立案的刑事案件数及总数

然而，社会治安总体状况的好转并不意味着当前治安案件查处不存在问题。治安案件查处不够及时、新型治安问题处理机制欠缺、部分治安案件中处罚相对人再犯率高是当前治安案件查处面临的主要问题。

首先，治安案件查处的及时性不足。根据国家统计局的官方数据，尽管2010年至2019年公安机关受理治安案件数及查处治安案件数均呈降低趋势，两者的差数却并未随之降低，反而呈上涨态势(如图2)；查处治安案件数占受理治安案件数的百分比也呈下降趋势(如图3)。部分受理的案件不属于治安管理处罚范围可能是产生差数的原因之一，但还有部分治安案件虽受理却未查处,原因在于公安机关查处能力的欠缺。笔者在河北省某派出所调研时，主管业务的副所长提及“大量侵财类治安案件无法侦破”。(3)2019年4月9日上午，笔者前往该派出所进行调研，该派出所副所长进行了接待并接受访谈。治安案件差数的上涨和查处率的下降在一定程度上说明了当前治安案件查处能力存在不足。

图2 公安机关查处治安案件数、受理治安案件数及差数

图3 公安机关查处治安案件数占受理治安案件数的比例

其次，新型治安问题缺乏合理的处理机制。2018年，全国范围内发生系列“精日行为”，各地公安机关对其定性不一，或将“精日行为”认定为违反治安管理行为，(4)《在江苏南京紫金山抗战碉堡前穿日军制服合影的2名男子被行拘15日》，载观察者网：http://www.guancha.cn/society/2018_02_23_447734.shtml，访问时间2018年3月13日。《男子在微信群 发“南京杀三十万太少”言论被行拘》，载搜狐网：http://www.sohu.com/a/223687150_255783，访问时间2018年3月12日。或认为“精日行为”涉嫌犯罪。(5)《两男子通过网络发布极端言论寻衅滋事被南京警方刑拘》，载人民网：http://society.people.com.cn/n1/2018/0311/c1008-29860998.html，访问时间2018年3月12日。《精日分子“司波达也太君”称“安倍是我亲爹”被刑拘》，载杭州网：http://news.hangzhou.com.cn/shxw/content/2018-08/17/content_7053751.htm，访问时间2018年8月19日。2020年初新冠肺炎疫情发生期间，各地公安机关对隐瞒行程、逃避隔离的行为定性也不尽相同，既有作为刑事立案侦查的做法，(6)《多地对刻意隐瞒情况拒绝隔离治疗人员立案侦查 让隐瞒病情者无所遁形》，《法制日报》2020年2月10日第4版。也有作为治安案件进行治安管理处罚的做法。(7)《贵州省公安厅公布15起涉疫违法典型案例》，载贵阳网：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1659489404801192915&wfr=spider&for=pc，访问时间2020年3月17日。再如，对寄递、物流等领域存在的运输违禁品活动[2]、广受民众关注的酒店偷拍乱象(8)参见《酒店偷拍乱象或被禁止 客人隐私保护提上日常》，载中青在线：http://news.cyol.com/app/2019-09/04/content_18143353.htm，访问时间2021年4月20日。等均缺少有效的查处手段。

再次，若干类型治安案件中，处罚相对人再犯率或继续犯罪率较高。例如，笔者在对江苏省某公安分局法制大队教导员进行访谈时，其提到“违背公序良俗具有反复性，比如卖淫、赌博、吸毒等”。(9)2021年4月20日，笔者通过微信文字对江苏省某公安分局法制大队教导员进行了书面访谈。

二、查处困境的制度成因

维护社会公共安全秩序、助益治安案件及时查处是《治安管理处罚法》的立法目的之一。治安案件查处面临困境，作为查处依据的治安管理处罚制度难辞其咎。

(一)违反治安管理行为边界尚有不清

违反治安管理行为的界定决定着治安管理处罚范围，也关涉相关国家权力机关之间的分工。违反治安管理行为的界限尚有不清，导致公安机关治安部门与其他部门、其他行政机关及社会组织的处理权限存在争议和扯皮，既降低了治安管理处罚的公信力，也无助于案件的及时查处。

第一，违反治安管理行为与犯罪存在混淆的可能。《治安管理处罚法》(2012年)规定的若干违反治安管理行为与《刑法》(2017年)规定的若干犯罪行为，构成要件表述相同或相似。例如，《治安管理处罚法》(2012年)第40条第(二)项规定了“以暴力、威胁或者其他手段强迫他人劳动”的违反治安管理行为；《刑法》(2017年)第244条第1款规定了“以暴力、威胁或者限制人身自由的方法强迫他人劳动”的犯罪行为。又如，《治安管理处罚法》(2012年)第42条第(四)项规定了“对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复”的违反治安管理行为；《刑法》(2017年)第308条规定了“对证人进行打击报复”的犯罪行为。再如，《治安管理处罚法》(2012年)第51条第1款规定了“冒充国家机关工作人员或者以其他虚假身份招摇撞骗”的违反治安管理行为；《刑法》(2017年)第279条第1款规定了“冒充国家机关工作人员招摇撞骗”的犯罪行为。

类似的规定还有《治安管理处罚法》(2012年)第52条第(一)项和《刑法》(2017年)第280条第1款规定的伪造、变造或者买卖国家机关的公文、证据、印章的违法行为、第280条第2款规定的伪造公司、企业、事业单位、人民团体的印章；《治安管理处罚法》(2012年)第67条第1款和《刑法》(2017年)第359条规定的引诱、容留、介绍他人卖淫；《治安管理处罚法》(2012年)第69条第1款第(一)项和《刑法》(2017年)第364条第2款规定的组织播放淫秽音像；《治安管理处罚法》(2012年)第69条第1款第(二)项和《刑法》(2017年)第365条规定的组织或者进行淫秽表演；《治安管理处罚法》(2012年)第73条和《刑法》(2017年)第353条第1款规定的教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品。

第二，违反治安管理行为与其他行政违法行为存在竞合的可能。《治安管理处罚法》(2012年)中若干条文与其他行政法规范存在竞合。(10)尽管当前有学者提出法规竞合行为和想象竞合行为的处断规则可以在一定程度上厘清以上规范的适用难题，但无形增加了法律适用成本。在立法语境下，竞合规范仍然具有调整的必要。参见熊樟林.应受行政处罚行为构成要件的个数——判断一事不二罚的根本途径[J].政治与法律，2012(8)：110.例如，《治安管理处罚法》(2012年)第23条第1款第(四)项规定“非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行使的”作为违反治安管理行为之一；《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)(2011年)第99条第1款第(八)项规定“非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的”作为道路交通安全违法行为之一。又如，《治安管理处罚法》(2012年)第58条规定“违反关于社会生活噪声污染防治的法律规定，制造噪声干扰他人正常生活”的违反治安管理行为；《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(2018年)第44条、第45条、第46条和第47条规定了若干社会生活噪声污染防治的强制性规范，并分别将之作为违反治安管理行为和生态环境违法行为。

第三，违反治安管理行为与失范行为的区分裁量权过大。其中最可能导致区分困难的条款在于《治安管理处罚法》(2012年)第26条第(四)项规定的“其他寻衅滋事”。尽管《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》(2013年)试图厘清寻衅滋事的边界，但由于其更多关注治安案件与刑事案件中“寻衅滋事”的区别，哪些行为应当纳入“其他寻衅滋事”，哪些不应当纳入其中，并无统一的标准，因此在适用时仍然存在误用的可能。根据北大法宝收集的案例，该条款在实践中囊括了主体、对象、场景等不同情形，涉及越级上访、非正常上访、发动煽动性言论、邻里纠纷或口角、私自扣留、精日行为等不同行为方式。

(二)处罚种类与幅度设计不尽合理

治安管理处罚种类与幅度的设计影响治安管理处罚的效果，合理设计能够避免违反治安管理行为的再次发生并衍生为犯罪。治安管理处罚种类与幅度设计不尽合理导致惩戒效果未尽如人意，无法全面发挥防止违反治安管理行为再度发生甚至升级为犯罪的作用。

第一，治安管理处罚种类过于单一。《治安管理处罚法》第10条对治安管理处罚种类进行逐项列举。从文义来看，治安管理处罚包括且仅限于警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证以及对违反治安管理的外国人限期出境和驱逐出境。这意味着，“相关法律措施”均不属于治安管理处罚。

相较于我国台湾《社会秩序维护法》第19条规定的处罚种类，治安管理处罚种类略显单一。我国台湾“社会秩序维护法”第19条规定的处罚种类包括拘留、勒令歇业、停止营业、罚锾、没入、申诫。勒令歇业和停止营业较吊销公安机关发放的许可证范围更为宽泛，既有终止性的，也有中止性的。申戒较警告范围更大。申诫，又称训诫，“冀以教导之方法，感化其顽劣之恶性也”[3]，申诫中包含了对违法行为的教导；警告只是呈现违法行为，而没有教导的含义。

相对于复杂多样的违反治安管理行为，治安管理处罚的局限性更为彰显。违反治安管理行为的表现形式丰富多样，囊括了扰乱公共秩序和公共安全的行为、侵犯人身权利和财产权利的行为和妨害社会管理的行为，作为与不作为，言行举止，等等。对违反治安管理行为的惩戒要求更具针对性、更为丰富的制裁手段。当前《治安管理处罚法》规定的种类是单一的，无法满足治安治理的需要。这一问题，早有学者在探讨《行政处罚法》时已经意识到，“社会急速发展所带来的复杂性，远远超出了《行政处罚法》的立法预期，现有处罚手段根本不能满足实践需求，很多违法行为无法找到适合的处罚种类”[4]。这一论点同样适用于《治安管理处罚法》(2012年)中的治安管理处罚。

第二，现有处罚种类制裁效果不佳。争议最多的是行政拘留。有学者认为“短期自由罚使违法犯罪者丧失对人身自由拘禁的恐惧，且极易交叉感染而再犯”[5]。也有学者认为较短的监禁时间不能给被监禁人接受教育改造或悔过自新的足够时间，造成个别人未得到有效改革已释放，而若监禁时间变长，则会导致被监禁人与社会脱节，被释放后回归社会的困难变大[6]。而在调研中，河北省B市某派出所警官也提出“治安拘留已经是最为严厉的治安处罚手段，但是其对惯犯以及一些无业人员来说，违法成本仍然较低，无法实现处罚目的。”(11)2019年4月9日上午，笔者前往该派出所进行调研，该派出所副所长进行了接待并接受访谈。

除此之外，学界对罚款也有不少争议。有学者认为罚款作为一种处罚种类，最大的局限在于“不同的人的身份、地位、经济、经历、家庭环境、心理承受能力、思想意识以及价值观念等千差万别，这就使得其对惩罚的感受不尽相同。一定的罚款对低收入者而言具有惩罚作用，而对高收入者可能无关痛痒”[7]。

第三，罚款幅度设置欠妥。就罚款而言，当前《治安管理处罚法》(2012年)采用的是数值式列举方式，而非倍率式。具体包括数值数据式(12)数值数据式是指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限。 徐向华，郭清梅.行政处罚中罚款数额的设定方式——以上海市地方性法规为例[J].法学研究, 2006(6)： 90.和数值封顶式。(13)数值封顶式是指将罚款设定为某个固定数值以下。徐向华,郭清梅.行政处罚中罚款数额的设定方式——以上海市地方性法规为例[J].法学研究, 2006(6)： 90.前者如《治安管理处罚法》(2012年)第38条第一句、第40条、第43条第一句、第46条第一句、第53条、第54条第1款、第56条、第57条第1款、第58条、第59条、第60条等等。后者如《治安管理处罚法》(2012年)第23条、第24条第1款、第25条、第26条、第27条、第32条、第34条第2款、第35条、第36条、第37条、第41条第1款、第42条、第47条、第48条、第49条、第50条、第51条第1款、第52条、第57条第2款，等等。从总体来看，《治安管理处罚法》(2012年)中规定的罚款基数较低，最高罚款额度不过5000元，而大量条款规定的罚款额度为1000元以下。数值式、列举式罚款存在的最大问题是难以跟进时代发展，进而导致相对人违法成本降低。同样是1000元，对于2006年《治安管理处罚法》制定之初的社会公众来说，数额是较大的，产生的威慑性也比较大；时至今日，随着货币通胀的产生和国民收入的提高，1000元对社会公众的重要程度随之降低，但由于数值是列举式的，违法成本未予提高，威慑性远远不及立法之时。因此，罚款额度的基数与数值式列举的罚款幅度确定方式导致罚款的威慑性大大下降。

三、若干修改建议

违反治安管理行为边界的不清晰、治安管理处罚种类与幅度设定的不尽合理均是导致治安案件查处困境的重要成因。本次《治安管理处罚法》修改过程中应当予以调整。

(一)进一步厘定违反治安管理行为

违反治安管理行为的边界可通过“圆圈式”的方法层层界定(如图4)。首先明确违法与失范的边界，之后在违法的范围内区分行政违法与犯罪，再则在行政违法的范围内区分公安行政违法与其他行政违法，最后在公安行政违法中区分违反治安管理行为与其他公安行政违法。

图4 违反治安管理行为边界图

违反治安管理行为界定的实质是国家权力的配置。界定违反治安管理行为的目的在于明确哪些情况适宜由公安机关进行治安管理处罚，从而既可以规范治安管理处罚适用的边界，又可以最大程度发挥公安机关的优势从而实现治安治理的效能。配置过程中需要层层考虑以下关系：首先是国家与社会的关系，即哪些不法行为超越了社会管理的限度，应当纳入国家管理的范畴；其次是国家行政权与司法权的关系，即哪些违法行为应当由司法机关管辖被列为犯罪谨慎处置，哪些行为适宜应当由更为高效的行政机关管辖作为行政违法行为进行处理；再次是治安管理处罚权与其他行政权的关系，即哪些行政违法行为由公安机关处以治安管理处罚最为适宜，哪些行为不宜纳入治安管理处罚范围而更宜由其他行政机关进行处罚。违反治安管理行为的界定，应基于功能适当原则划定国家与社会、行政权与司法权、公安机关治安管理处罚权与其他行政权之间的边界。

违法与失范划分的本质在于国家惩罚权与社会惩罚权的边界划分。社会惩罚组织结构的分散性和社会惩罚程序的相对随意、人员的流动性意味着其仅能对组织内部违反规则的行为进行惩罚，而不得对违反整个社会共同体规则的行为进行惩罚。后者应当由“代言”着整个社会共同体的国家通过更为严格的程序和更为稳定的人员进行惩罚[8]。当然，若对组织内部规则的违反程度已经严重到对社会共同体规则形成威胁，也需要适用国家惩罚权。因此，基于国家惩罚权与社会惩罚权的不同特点，国家惩罚权所制裁的违法行为应当是违反整个社会共同体规则的行为，社会惩罚权所约束的失范行为应当是违反某个组织内部规则的行为。

行政违法与犯罪划分的本质在于行政权与司法权的边界划分。司法权更强调组织结构的独立性、人员的法律职业化以及程序的严谨性和公正性，公正是其追求的优先价值。据此而言，由司法权对公民、法人和其他组织处以刑罚的行为是较为特殊的，也具有最后性[9]。除此之外的违法行为即可由行政权管辖。对具有较高权利位阶的人身自由等的剥夺需要更为独立的、法律职业特色更为突出的司法组织通过更为严谨、公正的司法程序。“刑罚应尽可能同犯罪的属性相类似”[10]，被予以人身自由罚或更严厉惩罚的犯罪行为应当是侵犯人身自由甚至更重要法益的违法行为。除此之外的违法行为即行政违法行为。

公安行政违法行为与其他行政违法行为的区别在于警察权以及其他行政权之间的界限。警察权与其他行政权的划分与第二次“脱警察化”的趋势相关。第二次“脱警察化”在于行政分工。分工的结果在于逐渐明确警察行政与其他内务行政之间的界限，也即明确公安机关区别于其他行政机关的核心特征。警察权相较于其他行政权的核心特征在于危害防止的不可迟延性和强制力使用的必要性[11-12]。因此，需要通过不可迟延的强制力加以惩处的行政违法行为应当纳入公安行政违法的范畴。

违反治安管理行为与其他公安行政违法行为的区别在于治安行政警察权与其他行政警察权的边界。行政警察内部的划分主要是根据领域和区域。按照区域的划分，交警主要是对路面安全和秩序进行维护；网警主要是对计算机网络秩序进行维护；边境警察主要是对边境秩序进行维护；狱警主要是对执行刑罚所在的监狱秩序进行维护。按照领域的划定，户籍管理由户籍警察来负责。治安警察的划分则结合了区域和领域特征。一方面，治安警察负责某一区域内存在的可能危及治安秩序的危险活动；另一方面，治安警察负责特种行业内的危险活动。相较于其他警察行政违法，治安警察的区域特征和行业特征决定了违反治安管理行为的进一步界限：一是可能给一定区域内的治安秩序带来危险的活动；二是未遵守特定行业规范的活动；三是妨害其他行政机关执行公务的行为。

综上，相较于失范，国家制裁权惩罚的违法行为是违反整个社会共同体规则的行为；相较于刑事犯罪，行政权加以惩罚的行政违法行为是不需要通过剥夺人身自由甚至程度更高的方式进行惩罚的行为；相较于其他行政违法行为，公安机关加以惩罚的行政违法行为应当是具有处理的不可迟延性或需要较为强制性的行政处罚方式予以处理的行为；相较于其他公安行政违法行为，公安机关治安部门处理的违反治安管理行为应当限于一定区域内的危险活动或者特种行业内的危险活动。违反治安管理行为可界定为在一定区域或特种行业内，违反社会共同体规则，需要公安机关通过剥夺人身自由或生命以外的不可延迟的强制力加以惩处的行为。

基于以上判断标准，当前边界不清晰的违反治安管理行为得以厘清。例如，《治安管理处罚法》(2012年)第40条第(二)项规定的“以暴力、威胁或其他手段强迫他人劳动”实则限制了被强迫人的行为自由，应被处以人身自由罚，故纳入犯罪范畴。《治安管理处罚法》(2012年)第42条第(四)项规定的“对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复”包含了侵害多种位阶权利的行为，其中通过限制或者剥夺证人及其近亲属的人身自由、行为自由乃至生命等进行打击报复的行为应当纳入犯罪范畴。除此之外的存在争议的招摇撞骗行为，涉公文、证据、印章违法行为，引诱、容留、介绍他人卖淫行为，组织播放淫秽音像行为，组织或者进行淫秽表演行为等所侵害的法益或者是行政管理秩序，或者是社会风俗，往往需要社会的教化，至多通过名誉罚予以警示，均不应被处以人身自由罚，无须纳入犯罪圈。至于教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的违法行为，其涉及对健康权的侵害，应当通过人身自由罚予以惩处，不应继续认定为违反治安管理行为。又如，《治安管理处罚法》(2012年)第58条规定的制造社会生活噪声行为，其不可迟延处理的属性较强，可归为违反治安管理行为；《治安管理处罚法》(2012年)第23条规定的非法扒乘机动车行为，系发生在公共交通区域的公安行政违法行为，无须在继续被认定为违反治安管理行为，而应认定为道路交通安全违法行为。再如，《治安管理处罚法》第26条第(四)项规定的其他寻衅滋事行为，应进一步明确界定为扰乱社会秩序或伤害国家、民族情感的行为，除此之外的其他行为不能任意归入“寻衅滋事”的口袋。随着违反治安管理行为的边界明晰化，公安机关治安部门可以更高效地识别违反治安管理行为。

(二)设定更为丰富的处罚种类

从违反治安管理行为的界定来看，违反治安管理行为可能涉及社会秩序的方方面面。为了更好地实现治安管理处罚的法律威慑和风险预防目的，应当针对种类繁多的违反治安管理行为设定丰富的、能够对其起到威慑和预防作用的治安管理处罚种类。

厘定后的违反治安管理行为已然将应予限制人身自由的违法行为纳入犯罪。这意味着作为人身自由罚的行政拘留应当从治安管理处罚中排除，纳入刑罚。行政罚款虽有其局限，但是罚款可增加违法成本，督促违法行为人不敢或不再从事违法行为，对于维护社会秩序十分必要，罚款应以保留。不过罚款应当主要限于“牟利性”违反治安管理行为。这既符合行政罚款的功能，也能避免罚款额度带来的区域与阶层差异。大量违反治安管理行为并非因为牟利而造成的，通过更为适宜的处罚种类，而非罚款，方能起到更好的法律威慑与风险预防效果。

在废除行政拘留、保留但限缩行政罚款的基础上，加之警告、吊销公安机关发放的许可证和对违反治安管理的外国人适用限期出境或驱逐出境，治安秩序能否得到有效的维护呢？从性质上来看，罚款属于财产罚，可以对个人，也可以对单位，其应当主要用于牟利性违反治安管理行为的惩罚；警告可以针对个人，也可以针对单位，其主要适用于轻微不涉利的违反治安管理行为的惩罚，旨在通过警示告诫实现轻微威慑和预防的目的；吊销公安机关发放的许可证属于资格罚，可以对个人，也可以对单位，用于较严重且涉及资格问题的违反治安管理行为的惩罚；对违反治安管理的外国人适用限期出境或驱逐出境，属于行为罚，仅针对外国人，主要是对外国人较严重的不宜继续停留在境内的违反治安管理行为的惩罚。相较于我国台湾《行政罚法》规定的裁罚性不利处分，当前治安管理处罚中的罚款、吊销许可证、警告和对外国人的限期出境或驱逐出境，显得相对狭隘，如资格罚缺乏中间惩戒阶段，警告性处分的形式单一，行为罚有特定主体的限制，缺少影响名誉之处分。由于以上限制，治安管理处罚的法律威慑作用和风险预防功能都有局限，无法更为有效地实现治安秩序维护和公共安全保障的目的。因此，可借鉴我国台湾“行政罚法”规定的裁罚性不利处分，丰富治安管理处罚的类型。

当然，为了避免裁罚性不利处分引入治安管理处罚后可能造成的识别困境，应当基于治安秩序维护和公共安全保障的目的，适时适当地引入台湾《行政罚法》中规定的部分“裁罚性不利处分”，并予以明确列举。引入限制或禁止行为之处分中的禁止出入港口、机场或特定场所、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分，从而隔断危险源，防止威胁治安秩序的违反治安管理处罚之人产生实质性危害。就剥夺或消灭资格、权利之处分，在吊销许可证之前，规定命令歇业等中间惩罚阶段，对威胁治安秩序的单位予以暂行性停业，防止其因营业引发更为严重的危害治安秩序的行为。引入影响名誉之处分，公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处罚可以列入；扩展警告性处分的内容，将警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分也均列出，从而对较轻微的违反治安管理行为予以威慑和提醒。

除此之外，还应引入社区服务罚。随着行政拘留的废除，部分予以行政拘留的违反治安管理行为，可以通过一定期间的社区服务罚予以替代。首先，社区服务罚有助于实现处罚与教育相结合的目标。其次，社区服务罚并未对违法行为人形成全面排斥，有助于其培养公共意识和秩序意识，便于回归社会。再次，通过社区服务罚可使社区及成员获得更多的公共服务。我国社区矫正制度的实施，也为社会服务罚提供了切实可行、可供借鉴的经验[13]。

综上，治安管理处罚种类应当重设为罚款、社会服务罚、限制或禁止为一定行为、吊销许可证、公布姓名或名称、公布照片、警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育。

(三)确定更为适宜的处罚幅度

罚款幅度的确定需要考虑到违法成本和收益、地区差异、时代发展以及违法者的主观过错与贫富差距等。具体而言包括四个步骤：第一，以违法收益作为基数，具体的计算方法可以借鉴美国罚款的确定方式，设定的违法成本应当高于违法收益。第二，以省或市为单位，以该地区上一年度的人均收入作为基准，计算违法收益。通过地区的变化和时间的更新尽量弥补因地区发展不平衡和时代发展带来的差异。第三，以违法者的主观过错作为罚款数额的调整系数。第四，考虑违法行为人的支付能力，设立分期付款和易处机制，从而尽量抹平贫富差距带来的行政制裁不平等。

至于社会服务罚、限制或禁止为一定行为、命令中止为许可行为、辅导教育等的裁量幅度，可以通过一定的问卷调查和执法实践总结归纳，从而形成较为合理的、有助于维护治安秩序与公共安全的处罚幅度。

结论

对现实图景的勾勒和图景背后制度成因的分析为《治安管理处罚法》(2012年)的修改提供了有针对性的方向。通过本文的分析可以得出，违反治安管理行为边界不清、处罚种类与幅度设计不合理一定程度上导致了当前治安案件的查处困境。其指向违反治安管理行为之构成和治安管理处罚种类、幅度的调整。难得的修法契机和法治发展的大潮，要求我们在本次修法中建构效能更高的治安管理处罚制度。