内蒙古自治区级以上自然保护区管理现状及问题分析

蔡祺，韩李荃，张静，张芳，陈佳楠

（1.内蒙古自治区林业和草原监测规划院，呼和浩特 010020；2.内蒙古自治区森林病虫害防治检疫站，呼和浩特 010020）

0 前言

内蒙古自治区是祖国北方重要的生态屏障，自然保护区的建设和管理一直是重要工作之一。目前，全区共有各级自然保护区216 个，其中，国家级29 个，自治区级64 个，盟市级23 个，旗县级100个。国家级、自治区级自然保护区从设立到管理等各项流程相较于盟市级、旗县级自然保护区都更为严格、规范。因此，为了深入研究全区自然保护区管理现状及存在问题，研究选择全区89 个自治区级以上自然保护区进行调查（详见表1、表2），并对其存在的问题提出了建议。

表1 内蒙古国家级自然保护区

续表

1 自治区级以上自然保护区现状分析

1.1 基础工作开展情况

自然保护区基础工作包括日常管理、巡护等，作为管理依据，总体规划和各项管理制度是基础工作的根本。

1.1.1 总体规划编制情况

目前，全区近2/3 的自治区级以上自然保护区存在总体规划过期或无批复情况。其中：仅有30 个自然保护区的总体规划尚在有效期内；8 个自然保护区未编制总体规划；40 个自然保护区的总体规划过期;11 个自然保护区的总体规划未经批复。

造成上述情况的原因主要是：由于机构改革，有些自然保护区未能及时将总体规划上报新主管部门;同时，一些自然保护区面临大范围调整，在全国自然保护地整合优化工作开展时期，欲待整合优化工作完成后启动总体规划的修编和报批流程。另外，还有部分自治区级自然保护区经费紧张，未能及时编写总体规划。

1.1.2 日常管理情况

目前，国家级自然保护区均设置了管理机构，但有8 个自治区级自然保护区未设置管理机构，由所在旗县林草部门代管，主要原因为上述保护区多与地质公园重叠，仅设置了地质公园管理机构。

12 个自然保护区未配备专职的管理人员，包括1 个国家级自然保护区，11 个自治区级自然保护区。原因为上述自然保护区多与林场或其他自然公园重叠，为一套人马、两套牌子。

全区自治区级以上的自然保护区大部分设有管护站点及设施设备，但仍有20 个自然保护区未设置，包括2 个国家级自然保护区，18 个自治区级自然保护区。

全区自治区级以上自然保护区均按照《自然保护区条例》制定了管护站工作制度、巡护管理制度、管护员岗位责任制度、防火制度、举报制度等基本管理制度，确保保护区管理工作有规可依。

1.2 重点工作开展情况

自然保护区的重点工作是对区域内的自然资源、生态系统及主要保护对象实施有效的保护，特别是对核心区进行严格管控，严禁人为活动的干扰。

1.2.1 对核心区、缓冲区的保护情况

全区74 个自然保护区通过设立警示牌、登记本等对进入核心区、缓冲区的人员进行管理，但有17个自然保护区未开展此项工作，包括1 个国家级自然保护区，16 个自治区级自然保护区。不可忽视的是，有部分自然保护区核心区、缓冲区内存在原住民，受其生产生活的影响，无法对进出核心区、缓冲区的人员实行严格管理。

1.2.2 资源调查及监测工作开展情况

全区大部分自治区级以上自然保护区开展了自然资源调查并建立了档案，但有18 个自然保护区未开展此项工作，包括1 个国家级保护区，17 个自治区级自然保护区。

26 个自然保护区未开展监测工作，包括1 个国家级自然保护区，25 个自治区级自然保护区。

1.3 其他工作开展情况

1.3.1 修筑设施的审批、建设情况

全区自治区级以上自然保护区中，46个自然保护区内存在修筑设施，且经过主管部门批准，并按照许可内容施工。

1.3.2 科教及宣传工作开展情况

全区自治区级以上自然保护区科研工作开展较为薄弱，仅有近半数自然保护区与国内高校、科研机构签订了合作协议，协助其开展相关科学研究工作。

全区大部分自治区级以上自然保护区通过设立标牌、现场宣讲、发放宣传单页、制作宣传视频、网络宣传等方式进行自然保护区的宣传工作，但有6 个自治区级自然保护区未开展此项工作。

1.3.3 参观、旅游活动开展情况

全区89 个自然保护区中有30 个自然保护区在实验区开展了参观旅游活动，包括15 个国家级自然保护区，15 个自治区级自然保护区。在开展旅游活动的自然保护区中，有5 个未编制旅游方案。

2 存在问题

2.1 基础工作仍需完善

全区保护区在基础管理中仍存在较多短板，尤其是多数保护区总体规划过期或无批复，导致保护区现状调查评价、保护设施建设等基础性管理工作无规可依，无法开展[2]。

多数自然保护区普遍存在管理人员严重匮乏，自然保护区建设管理经费严重不足的问题。尤其是自治区级自然保护区，有些未设置独立的管理机构，由旗县级林草部门代管，管护设施建设、自然资源调查、主要保护对象研究等基础性工作尚存在空白，自然保护区批复文件的相关要求难以落到实处[3]。

2.2 重点工作仍需加强

目前，自然保护区在管护上侧重于森林防火和林业有害生物防治，自然保护区整体生态系统的稳定性和生物多样性研究方面存在短板，仍需加强。特别是自治区级保护区资源调查、科研合作及监测工作开展力度较薄弱，个别保护区甚至未掌握主要保护对象的分布信息，无法实际开展保护、管理工作。

此外，对于自然保护区的核心区、缓冲区管控措施不到位，未能有效凸显管控级别。

2.3 历史遗留问题亟待处理

调查中发现，自然保护区内仍存在有牧场、居民点、农田、人工商品林等，保护和发展的矛盾问题尚未彻底解决。例如：部分自然保护区内土地为国有或嘎查集体草场，已承包给牧户使用;部分自然保护区仍有大量的人工商品林和农田不能调整出保护区，个人所有的人工商品林已到采伐年限无法采伐;部分自然保护区内的村屯、建制镇、军事用地等管理难度较大。这些历史遗留问题均给自然保护区的管理造成了较大困难。

3 建议

3.1 查漏补缺，完善基础工作

全区各自然保护区要依据各项条例及文件要求，主动查漏补缺，完善基础工作，补齐基础工作短板，加强制度建设，提升管理水平。尤其是要摸清保护区内主要保护对象情况，做好本底调查，建立健全完善的台账档案资料管理流程，将各项工作落实到位，有据可查。

对于总体规划普遍失效的问题，建议在自然保护地整合优化工作结束后，及时开展自然保护区整体规划编制工作，更新过期的总体规划，并报送相关部门审批。

各级政府还应加大对自然保护区管理人员配置和资金投入，确保各保护区各项基础工作的正常开展。

3.2 有的放矢，加强重点工作

保护区应从制度上、管理上切实加强对核心区、缓冲区的管护力度，对于进出的人员、车辆要完善审批、登记制度。同时，可充分利用现代化手段（如：无人机巡查、大数据管理、互联网审批等），对重点区域、重点人员、重点工作开展高效率、科学化管理。

3.3 釜底抽薪，解决后顾之忧

妥善处理自然保护区存在的历史遗留问题。长期来看，可以通过自然保护地整合优化工作，将符合文件要求的、保护价值低、人为干扰大的区域调出保护区范围，同时建议出台相应政策并加大资金投入，进一步推动生态工作;短期来说，对于保护区内原住居民开垦、放牧、工矿企业等问题，建议加大监督管理力度，最大限度减少畜禽粪便污染、农业面源污染、工矿企业污染，确保其对保护区内生态环境的干扰降到最低[4]。