城市财政对北京公共交通发展的影响路径

首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院 刘跃，王思博，李泽儒

一、引言

我国自改革开放以来，城市化进程保持高速推进，城市作为功能核心区域，其产生的集聚效应已经吸引聚集了相当数量的农村劳动力以及资本等重要的生产要素，城市的快速发展已经成功带动了整个经济社会的发展。而目前，我国的城市化率已接近64%，各类生产要素在大量向城市聚集的过程之中，也带来了包括交通拥堵、人居不和谐、环境污染等“大城市病”的现象，这些现象在一定程度上制约了城市的可持续发展，对城市居民的整体评价也产生了不利的影响。城市政府作用在于发挥为社会提供各种公共设施以及公共服务，满足城市居民的生活实际需要，为城市的健康协调的可持续发展创造一个良好的社会环境及物质条件，则城市政府中城市财政这一大职能也应更加科学合理地发挥其作用，为促进城市化的不断发展，解决城市化所带来的问题作出积极贡献。北京作为国家首都，具有“四个中心”的战略定位，城府如何运用好城市财政这一重要职能，为更好地处理“都”与“城”的关系，更好地疏解非首都功能，推动京津冀协调发展的重要举措。

本文将着眼于城市发展中尤其是城市公共交通发展的方面，研究城市财政对其影响的路径，并基于首都北京自2010年至2019年以来的数据进行深入分析，理顺城市财政对城市公共交通发展的理论逻辑，并为城市财政在城市公共交通发展进程中提出改革建议。

二、城市财政与城市发展的关系

在城市发展的过程中，城市财政起到了不可替代的作用，促进公共产品建设，优化资源配置，是推进现代化科技化城市建设的动力，也是参与城市建设、推进新农村建设的重要工具。城市发展的顺利不仅体现在商业、工业、农业等易于看见的纸面上的成功，更体现在微小的具体到每个城市居民生活水平的提高。企业因为有营利性的目的，资金可以从投资者、从市场中去获取。而提高城市居民的居住环境则需要建设和投入发展公共产品，这部分资金的来源就需要城市财政来解决。城市财政通过官方的政府性质的招标、宣传、税收来收集资金，从每个居民那里纳税，将这些资金集中使用，更好地反馈给每个居民。

随着城市的发展，城市的规模和人口都呈现出不同程度的增长，随之带来的是对公共物品的新的需求。这时就需要运用城市财政来解决这些问题，城市财政遇到的不仅是资金需求的增加，更是平衡资金的使用。因为新的公共物品数量的增加，公共物品的质量就受到了严峻的挑战。以城市中的公共物品举例，公共物品具有非竞争性、非排他性，这就吸引了大量居民使用公共产品，因而公共产品的两个“非”的性质就越来越弱，此时我们就需要使用城市财政的工具，对部分公共产品采取付费，运用价格来衡量不同居民对不同公共物品的依赖程度。因为城市财政掌握着资金和权利两个优势，它可以选择对城市中的和城市外的项目投资来获取更多的资金发展城市。与周围城市达成战略的合作目的，自己城市提供资金，从而从其他城市获得物质资源、交通资源扩大自己城市的优势。

三、北京城市财政现状与北京公共交通发展

2019年末，我国经历了新中国成立以来传播速度最快、范围最广的新型冠状病毒感染的肺炎疫情，对于我国的经济尤其是城市经济带来了极为严重的打击和破坏，使得城市发展放缓甚至停滞，对于城市政府的财政工作也带来了极为严重的不利影响。在党的领导下，政府积极布置疫情防控的工作，筑牢疫情防线，共筑免疫长城，我国的疫情得到了极为有效的控制，取得了积极进展，经济也在逐步复苏。

（一）北京城市财政现状

北京作为国家的首都，城市的持续发展更为重要。2021年随着经济社会复苏的同时，在常态化疫情防控之下仍然继续面临着“外防输入，内防反弹”的风险，面对内外部环境的不断变化和经济的下行压力，2021年的北京财政收入把持低速运行且与财政支出的快速增长之间的紧平衡状态会更加凸显。从收入的形势上看，目前疫情防控形势依然复杂，国内外经济下行压力持续，打造国际国内双循环的新经济体制，经济能够持续回升的基础也仍不稳固。同时，2020年组织的国有企业利润收缴、大量处置存量资产等一次性增收措施抬高了基数，但对今年北京的财政的收入形势仍存在一定的不确定性。从支出的形势上看，2021年的支出保障任务仍然复杂繁重，“四个中心”功能建设任务、城市副中心的建设、“建党100周年”、冬奥会筹办事项、卫生健康支出等，以及债务还本付息等刚性支出呈现增长态势，都需要首都城市政府的财力予以保障。综合中央的返还补助、上解中央等因素以及各项税收和非税收入情况的测算，今年城市财政的收入预期可增长3%以上，全市一般公共预算将可以实现收支平衡。

而面对城市政府的“减收增支”的实际情况，政府继续“刀刃向内”，要“过紧日子”，以此来换取城市居民的“稳日子、好日子”。2021年度，北京市相关的党政机关及事业单位的“三公”经费预算较去年继续压缩了3%。只有通过多渠道的筹集资金，发展并加强财源的建设工作才是治本之道。目前，一方面在壮大支柱产业，鼓励企业继续进行创新发展，以创新技术进行驱动，支持高新技术产业、“高精尖”产业，推动加快形成符合首都整体战略功能定位新时代产业体系和生态。另一方面，北京市积极培育新型的优质财源，打造发展属于北京特有的新的经济的增长点，支持并完善数字经济的落地发展及其财政税收政策，积极落实国家免税店的创新政策，推进在疫情防控之中催生出来的新型业态和新兴模式。同时也要积极并稳妥地做好税收税费的优惠政策的落地落实，坚决遵守征税底线，高标准高要求地精准服务于企业，稳定好目前的存量财源。

（二）北京城市公共交通发展

北京城市公共交通基础设施较为完善，城市内部轨道交通密度较大，城市道路网较为紧密，城市内部及对外联络通达性较高，联通北京的东西南北，连结北京大大小小的各种地标和角落，北京公共交通基础设施的高速建设和高质量推进体现了北京城市化进程的飞速发展，背后更蕴含了北京城市财政的巨大威力。

1.北京市交通委财政收入

根据北京市财政相关规定，北京市交通管理委员会的财政收入由财政拨款收入、经营收入、事业收入、上级补助收入和其他收入构成。本文以2010—2019年数据为例，来分析说明北京城市财政收入在公共交通发展方面的情况。从数据比例上看，财政拨款收入属于所有收入中占比最高的一部分，其整体呈现增长的趋势，符合社会发展的实际需要，在2013—2015年，本文认为由于党的十八大以来的“八项规定”等政策法规的影响导致财政收紧，在此基础上节约减少非刚性支出，从而降低所需的财政拨款，将政府的资金更好地流入百姓的口袋。在事业收入方面，总体也呈现增长的大趋势，自2014年以来保持在三千万元左右的稳定水平。在经营收入方面，2014年同比2013年出现了明显的增长，其在交通运输即公路水路运输方面以及教育经营收入方面表现出明显的增长。在其他收入方面，2010年在整体上始终呈现出下降的趋势，在2019年出现了轻微增长。

2.北京市交通委财政支出

交通的建设对一个城市发展来说至关重要，一个完善的城市交通系统可以提高城市的生产建设效率，减少市民的通勤时间，减轻市民的通勤负担，节约消耗在交通上使用的时间，建设一套完整成熟的交通体系，需要大量的财力投入，城市财政的协调在其中就承担了一个很重要的角色，以2016—2019年的数据为例，可以看出北京市对交通上的总支出也在逐年上升。

我们以其中的公路建设为例分析，北京市不同的城区有不同的发展目标，有不同的发展需求，自然在不同的时间有不同城市财政支出。2016-2019北京市重点发展打造北京城市的副中心——通州区。连接副中心与北京中心的道路，广渠路将担任承接往返于两地的车辆的艰巨任务。广渠路东延工程营运而生，东延工程包含7.6公里双向三车道的宽阔马路和一条6.2公里的地下隧道，整条隧道没有一个红绿灯，大大提高了同行效率，但与此同时需要大量的财政支出作为整项工程的支持。

我们以昌平和通州两个城市作比，可以从所占比例这一项中看出，昌平一直保持着平稳的发展节奏，而通州的变化比例呈现2016—2017剧增，随后逐渐放缓的局势。这一趋势与广渠路东延的工程时间是相吻合的，广渠路东延工程起始于2017年，2020年正式通车。从表中数据还可以看出，通州交通支出的占比变化率要比北京市交通总支出变化率要大，因为2017年是广渠路东延工程挖掘隧道的阶段，这一阶段也是最耗费资金的。平衡和调整各个城区的资金分配就是城市财政需要解决的问题了。首先，城市财政要评估各个城区各项工程的重要性，按照更有利于城市建设发展的顺序，将各个工程进行排序，优先把资金投入到最要紧的工程上去。然后，要在保证公路养护、公路管理等必要支出的基础上，减少各城区的开支，将资金集中到最重要的工程上去。最后，要结合财政收入，对支出作出一个精确的预算和遇到紧急情况的应急解决办法，这样才能保证城市财政对各项城市公共交通工程的完成效率。

广渠路东延工程很好地体现了这三个流程。东延后的广渠路肩负着副中心工作人员日常同行的任务，在副中心工作的人员多数居住在五环内，磨刀不误砍柴工，提高他们的通勤效率，也就是提高副中心的运行效率，提高北京市的发展速度。由此可见，广渠路的建设是北京城市建设最重要的工程之一，应该集中财力，提高对此工程的支出，然后是降低在其他工程的开支。从表1可以看出，公路养护支出的占比在北京交通总站比的比例呈现出总体下降的趋势。开源节流，在公路先期建设阶段打造高质量工程，在后期公路养护等工程上节约开支，将有限的资金投入到更多加快城市发展的大项目上。2018—2019公路养护支出较低占比的趋势，可以预测这一种节约基础开支、提高基础支出效率的城市财政的决策将成为未来建设主要的一种执行方针，能为更多的大工程提供更多的资金空间，也是留下资金应对施工过程中紧急的情况的“疫苗”。城市财政在广渠路东延的工程中完成了，控制总支出，集中资金完成公路建设支出的任务。做减法很难，做取舍更难，城市财政系统像一个大脑，出色地完成了北京市公共交通发展和建设的资金的平衡和调整。

表1 区域公路建设及养护支出

四、北京公共交通发展中城市财政改革分析

（一）依法下放财政“支出权”

按照政府采购法等相关法律法规，将本次疫情界定为“不可抗力”事件，北京市立即启动应急采购机制，明确与疫情防控相关的货物、工程、服务等方面的采购，都无需进行审批，为防疫物资的紧急采购进行了一定程度的政策松绑，预算单位的采购时间也缩短了很多。在公共交通发展方面也应适用同样的道理，在公路水路运输方面，对于一般性事项，为提高公路服务水平，基层对于提供服务的具体方面、具体形式、具体信息等了解得更加明确清晰，应更大程度地下放相应的财政支出权力，加大公路建设及养护资金的投入。

（二）依法提高财政“管理能”

北京市着眼于有效应对财政收支的“紧平衡”、新冠肺炎疫情的防控工作与经济社会发展的“双推进”，北京市交通委也应严格按照相关法律法规，破除从前“无限”扩大财政收入持续快速增长的屏障，以及破除由此滋生的不良风气的思维惯性和路径依赖，要通过加强政府财政的有效管理，以政府过紧日子来换取百姓过好日子，最大限度地减少非急需、非重点支出，取消不必要支出，对于受疫情影响而不再执行的会议、培训、差旅等公用经费，减免的行政事业单位社保缴费，全部回收财政，并将腾挪出的资金用于支持新冠肺炎疫情影响的交通类相关企业复工复产和社会交通的可持续发展工作之中。目前财政绩效目标及指标的科学性有待提升，其总体目标表述相较项目完成绩效较为局限，未将项目实施对轨道交通安全运营等方面的突出作用充分呈现，同时产出数量指标来源不够清晰，产出成本指标和质量指标不够细化，效果指标表述不清晰且可考量性有待加强。应进一步强化绩效目标管理意识，注意根据项目内容及效果完整设置绩效目标，充分呈现项目效益并设置对应指标，清晰量化指标内容及指标值，充分考虑后期绩效评价时相关指标的可核查性。

（三）依法加强财政“服务性”

在依照法律法规保证财政资金安全运行的基础之上，北京市交通委也应积极调整改进财政支出的先后时序，将一些受疫情影响的可以延后的项目资金，调整用于疫情防控和支持相关交通、基础设施建设类企业的复工复产，同时按照急事特事的原则，简化相关资金审批流程，开通“绿色通道”，优先调度交通类疫情防控的所需资金，服务于相关受到疫情影响的交通类产业、企业、劳动力，保障百姓和城市居民的基本生活，真正地服务于民。

五、结语

北京作为国家首都，具有“四个中心”的战略定位，引领指导城市的发展工作，处理好“都”与“城”的关系、更好地疏解非首都功能并实现京津冀协同发展对于北京这座城市的可持续发展具有重要作用。本文聚焦城市发展中城市财政发挥的积极作用进行了分析说明，并对北京的财政提出了一定建议，希冀对于首都城市发展起到积极作用。