西藏财政扶贫支出效率分析

于转利，张 浩

（西藏民族大学财经学院 陕西咸阳712082）

西藏是“三区三州”深度贫困地区中唯一的省级集中连片特困地区，是脱贫攻坚之初全国贫困发生率最高、贫困程度最深、扶贫成本最高、脱贫难度最大的区域之一。[1]近年来，西藏自治区逐步建立起完善的政策扶贫、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、援藏扶贫、产业扶贫等扶贫模式，扶贫工作取得显著成效，中央和自治区政府不断加大扶贫财政投入。到2019年底，西藏贫困县区全部摘帽，62.8万建档立卡贫困人口实现脱贫，贫困人口人均纯收入从2015年的1499元增加到2019年的9328元。西藏脱贫攻坚任务已完成，成果显著，但是总结其中的经验和教训，有利于未来西藏高质量发展。借鉴脱贫攻坚成功做法，分析总结其不足，可以为未来小康社会提升、经济高质量发展、乡村振兴和现代化新西藏建设提供借鉴。由于西藏已经率先脱贫，但是关于西藏财政支出效率问题研究不多，所以本文对西藏财政支出效率进行研究，并基于此提出相关政策建议。

一、文献综述

财政扶贫是精准扶贫、精准脱贫重要手段，对于我国打赢脱贫攻坚战有着重要作用。目前，国内学者对财政扶贫支出效率进行研究，大部分是将特定贫困地区或某一省份作为研究对象，也有少部分学者对我国整体财政扶贫支出效率进行研究。

在整体财政扶贫支出效率方面。申云、陈効莉（2020）选取我国22个贫困省市2014-2017年的数据进行分析，对比财政扶贫和金融扶贫的资金效率，发现财政扶贫效率略低于金融扶贫效率，并提出建议，要促进财政扶贫和金融扶贫协调发展，优化资源配置。[2]历伟、姜玲、华坚（2014）运用三阶段DEA模型对我国26个省市2007-2011年财政支农效率进行分析，发现农村劳动力文化素质和农村经济发展水平是提高财政支农效率的重要因素。[3]解垩、宋颜群（2020）研究了中央及地方各项财政扶贫资金的扶贫效率，并根据影响因素提出提升财政资金扶贫效率对策。[4]谭波、董雪岭（2020）研究新冠疫情期间我国政府财政支农效果以及财政支农效率，研究发现财政政策是政府解决社会经济问题的核心手段，财政效率是国家利用财政支出解决经济问题的衡量标准。[5]

在区域财政扶贫支出效率方面。孙颖鹿、谷彦芳（2020）研究了燕太片区财政扶贫支出效率问题，选取河北省燕太片区22个县区作为研究对象，运用DEA模型、Tobit回归模型对燕太片区财政扶贫支出效率进行影响因素分析，发现第三产业占比、城镇化率、财政收入和经济发展水平同财政扶贫支出效率呈显著正相关，并从强化财政扶贫资金监管、优化财政扶贫支出结构以及财政扶贫长效机制构建等方面提出相应的政策建议。[6]孙晗霖、王志章、刘芮伶（2020）采用DEA模型和Malmquist指数法对渝东南民族地区财政扶贫绩效进行系统评价，研究发现，渝东南6区县财政扶贫综合效率内部存在差异，人均储蓄、公共基础设施、地区财政收入、居民受教育程度和信息化程度均与扶贫效率呈正相关关系。[7]孙群力、朱良华（2017）在精准扶贫背景下研究广西54个贫困县财政专项扶贫资金使用效率，研究发现，广西贫困地区每万元财政扶贫资金扶贫人数为5.12人，国定贫困县财政扶贫资金使用效率还要高于省定贫困县，验证了扶贫资金边际效用递减规律。[8]杨光凯对贵州省财政扶贫支出进行脉冲响应分析，发现贫困发生率同政府财政扶贫贡献呈正相关。[9]

国外学者大多对金融扶贫进行研究，缺少对于财政扶贫的研究。Zameer Hashim、Shahbaz Muham⁃mad、Vo Xuan Vinh等人使用DEA模型以及系统GMM法研究技术创新、金融发展和全球化对中国扶贫效率的影响，结果发现近年来各地区减贫效率有所提升，技术创新对于效率提升有重要作用，金融发展对于扶贫效率提升十分重要。[10]Yongjian Li、Chengqing Wang采用信用资本化模型和面向未来的估值方法，使用龙头企业数据，对网络金融扶贫理论与政策进行研究，研究发现在金融扶贫中存在着缺乏组织、成本高、可持续性差、效果不确定等问题，互联网金融以新信息技术为基础，可以帮助贫困家庭积累信贷资本，在扶贫过程中发挥着重要作用。[11]

财政扶贫支出效率已经是经济学研究的热点与重点问题。从当前国内财政扶贫研究来看，关于西藏财政扶贫问题研究较少，关于西藏财政扶贫支出效率研究几乎没有；从国外扶贫研究来看，国外学者大多对金融扶贫进行研究，而缺乏对财政扶贫的研究。因此，研究西藏财政扶贫支出效率问题，对于完善西藏财政扶贫绩效研究、优化财政扶贫政策具有较强现实意义。

西藏地区是我国扶贫攻坚主战场之一，西藏脱贫攻坚除具有脱贫攻坚普遍规律外，还面临极为特殊的背景，西藏面临严峻的反分裂斗争形势、一些地区自然条件恶劣、人才匮乏，西藏贫困问题既典型又特殊。因为洛扎县、谢通门县、安多县等6县居民储蓄余额数据缺失严重，所以本文分析将上述6县去除，以西藏68个县为例，运用DEA模型对西藏财政扶贫支出进行效率评价，并提出相应对策建议。本文使用数据源于《西藏县域数据2015-2019》。

二、研究设计

（一）三阶段DEA模型

DEA模型是一种非参数估计方法，它使用数学规划对具有多种投入和多种产出的决策单元进行效率评价，在效率评价领域内应用十分广泛。[11]DEA模型的理论基础是通过数理统计方法建立有效率的生产前沿面模型，然后以此为参考比较效率的高低。通常分为规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型。假设变量有k个，投入指标有m个，产出指标有n个，xij、yij分别表示第j个变量关于第i个的投入、产出。vi、ui分别表示关于第i种类型输入、输出权重，hj表示被评价单位效率。

其中，x>0，y>0，j=1，2，…，k。

由数理统计知识可知，存在u，v使得h（jj=1，2，…，k）≤1，一般情况某决策单元的效率值hj0越大，意味着较小的投入可获得相对较大的产出，于是CCR模型可表示如下：

假设投入的松弛变量为S-I，产出的松弛变量为S+R，接下来利用对偶变换可以将上式转化为：

其中，θ为效率评价指数，ε为阿基米德无穷小量，λj为各单位组合系数。当θ<1时，此时非DEA有效。当θ=1，且Si、S+r不全为0时，决策单元弱有效。当θ=1，且Si、S+r全为0时，决策单元DEA有效。

（二）指标选取

在指标选取方面，本文对以往学者在财政扶贫效率研究中所选取指标进行总结。大部分作者的投入指标都选取财政扶贫支出，产出指标则选择可以反映贫困状态的一些指标，比如：人均纯收入、中学生数占当地人口比例、医疗机构床位数等（见表1）。

表1：典型财政扶贫支出效率评价指标示例

结合前人研究，并考虑到数据可得性，本文指标选取如表2所示，投入指标选择人均公共财政支出，产出指标选择居民储蓄存款余额、普通中学在校学生数在户籍人口占比、第一产业增加值。

表2：投入产出指标体系

（三）指标选取依据

1、投入指标

本文投入指标使用人均公共财政支出。首先，我国农村扶贫政策主要靠政府出资和规划，提供扶贫资金，并制定扶贫政策，虽然民间也有慈善机构援助，但是与政府扶贫来说，民间扶贫规模更小；其次，我国城镇扶贫主要针对失业下岗职工以及处于社会底层缺乏工作能力人群，最低生活保障资金是城市扶贫主要手段之一；最后，我国用于财政扶贫专项资金、社会福利和社会救济等也属于公共财政支出。综上所述，我国公共财政支出与地方扶贫有着密切关系，公共财政支出会对扶贫产生一定影响，所以我们将公共财政支出作为投入指标。

2、产出指标

本文选取“居民储蓄存款余额”、“第一产业增加值”、“普通中学在校学生数在户籍人口占比”作为产出指标的原因在于：首先，居民储蓄存款余额可以反映一个地区经济状况，能直观地反映出一个地区的扶贫效果，扶贫效果与居民储蓄存款余额正相关；其次，扶贫工作重点任务在农村，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，一个地区第一产业增加值可以清晰反映这个地区的农业发展状况，第一产业增加值越高，说明扶贫效果越好；第三，普通中学在校学生数在户籍人口占比可以反映这个地区教育状况。综上所述，本文选择居民储蓄存款余额、第一产业增加值、普通中学在校学生数在户籍人口占比作为产出指标。

三、实证分析

（一）西藏各县财政支出扶贫综合效率

本文利用DEAP2.1软件得到西藏财政扶贫综合效率，结果如表3所示。

综合效率主要反映财政支出的总体扶贫效率，由表3可知，西藏各县在2014-2018年的平均综合效率为0.26，相比最佳综合效率1而言，68个县总体只有26%的投入资源发挥作用，表明西藏整体上财政扶贫效率管理相对欠缺，投入资源利用不够充分。从排名上看，江达县、昌都县、乃东县、桑珠孜区、林芝县综合技术效率均位于68个县前列，并且这些县均有两年或三年综合技术效率达到1，处于生产前沿面，说明这些地方对财政资金管理相对较好，整体上这些地区在投入规模上有较好表现。

平均综合技术效率在0.5-1之间的县有昌都县、江达县、丁青县、乃东县、桑珠孜区、白朗县、林芝县等7个县，占所有县的10%，平均综合效率在0.3-0.5之间的有17个县，占所有县的25%，平均综合效率在0.3以下的县占所有县的65%。平均效率值低于0.3的这部分县虽然造成其效率值低下的原因不一，但总体上是规模效率和纯技术效率值差异较大所致。因此，针对这部分地区，政府在今后开展财政扶贫工作时，应重点针对存在的短板采取相应政策措施，以此促进财政扶贫综合技术效率提升。

从宏观政策背景角度分析，为打赢脱贫攻坚战，与全国同步实现小康，西藏自治区党委、政府提出，在“十三五”期间，在我国现行标准下，西藏将确保69万贫困人口全部脱贫，实现农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困全面解决，贫困发生率降至5%以下，贫困人口可支配收入年均增长16%以上。随后，政府增加了公共财政扶贫支出并出台一些财政扶贫政策，导致西藏综合技术效率从2014-2016年一直处于增长状态；但是，随着精准扶贫工作不断开展，一些还没有脱贫地区的致贫因素更为复杂，并且在精准扶贫后期部分地区出现扶贫资金、扶贫项目监管不到位等问题，这些都在一定程度上影响财政扶贫支出效率，导致从2016年开始，2017、2018年西藏综合技术效率都呈现下降趋势。

表3：西藏各县财政支出扶贫综合效率及排名

（二）按地区划分财政支出扶贫综合效率

本文分析的68个县按地区划分可以分为拉萨市、昌都市、山南市、日喀则市、那曲市、阿里地区、林芝市等7个地市。

在综合技术效率层面，由表4可知，西藏财政支出扶贫效率存在地区差异性，昌都市、那曲市、林芝市整体水平高于其他4个地市，说明昌都市、那曲市、林芝市财政支出扶贫状况较好。2014-2018年西藏7个地市综合技术效率均值为0.26，有3个地市综合效率均值低于该均值，分别是山南市、日喀则市、阿里地区，说明采用原始投入产出数据进行效率测量时，这三个地市财政支出利用率低于平均效率水平。

日喀则市是西藏7个地市中贫困县最多的地市，是西藏传统农区。在扶贫过程中，日喀则市经济发展迅速，按可比价格计算，每年地区生产总值增长率在8%以上，居民存款储蓄余额呈上升趋势，各级学校共有800余所，教育水平不断提升，所以日喀则市综合效率低下并不是由于经济发展以及教育问题决定，而是因为日喀则市贫困县最多，人口数量最多，农民数量也最多，当政府增加财政扶贫支出时会有一部分农民和地市率先摆脱贫困，然而有一些地市由于地理位置以及资源限制，无法在短时间内摆脱贫困，导致日喀则市有6个贫困县在2019年才完成脱贫。

山南市2019年GDP同比增长8.3%，增速为全区第一，各级学校共有423所，高中阶段毛入学率达到93.5%，教育水平相对较高。然而山南市城镇大多位于河谷地区，且城镇数量较少，在空间分布上较为分散，导致其空间交易效率低下，7.97万平方公里范围内仅有24个建制镇，平均每3321平方公里一个镇，而我国平均每483平方公里一个镇，山南市有15个建制镇位于雅鲁藏布江附近，土壤肥沃，但是土地面积较少，制约山南市的农牧业发展，导致山南市扶贫比较困难，所以山南市综合效率较低是受第一产业发展影响。

阿里地区贫困有以下几个特点：首先是城乡收入差距较大，2017年农牧民人均可支配收入1312.95元，城镇居民人均可支配收入2990元；其次是农牧民深度贫困人口较多，2017年阿里地区贫困发生率高达11.9%，边境以及人口密度小的区域贫困人口更多、贫困程度更深；最后由于阿里地区自然条件较差，农牧民受教育程度相对其他地区来说较低，在遭受天灾人祸后，非贫困户或已经脱贫的农牧民返贫现象时有发生。所以，阿里地区综合效率低下是由阿里贫困特点所决定的。

表4：按地区分西藏财政支出扶贫综合效率及排名

（三）聚类分析

聚类分析是依据研究对象的个体特征，对其进行分类分析的方法。本文以西藏各县综合技术效率为分析变量，采用组间联合方法进行计算，区间测度使用平方欧氏距离，结果如表5所示。

表5：聚类分析法下西藏68个县分类情况

由表5可知，西藏各个县可分为三类。第一类包括林周县、当雄县、尼木县、曲水县、堆龙德庆区、八宿县、桑日县、聂拉木县、墨脱县、萨嘎县等45个县区，这些地区财政扶贫效率相对较低，扶贫效果相对较差，并且每年综合技术效率之间规律不明显，可能在财政扶贫资金管理上存在一些问题；第二类包括昌都县、江达县、丁青县、芒康县、乃东县、桑珠孜区、林芝县、南木林县等8个县区，在综合技术效率上呈现先上升后下降趋势，这些地区财政扶贫效果最好，对于资金利用最充分，扶贫效果位于西藏68个县的前列。第三类包括贡嘎县、琼结县、措美县、错那县、朗县、察隅县、波密县、康马县等15个县，这些地区综合技术效率呈现由高到低趋势，扶贫效果较好，资金利用较为充分。

四、结论与建议

（一）研究结论

第一，整体分析，西藏财政扶贫支出效率有待提升。从综合技术效率看，西藏财政扶贫支出效率在2014-2016年呈上升趋势，2017-2018年呈下降趋势，而技术进步不足是2017、2018年效率下降的主要影响因素；规模效率是影响西藏财政扶贫支出效率的重要因素。所以，西藏财政扶贫支出结构还有进步空间，政府需要调整财政扶贫资金投入，不断创新资金使用方式，进一步提升资金使用效率。

第二，西藏个别县之间财政扶贫支出效率有一定差异。由DEA分析结果可知，综合技术效率值最高的为林芝县（0.74），综合技术效率值最低的为札达县（0.03），这两个县之间效率差距为0.71；从地域分布来看，低效率县主要分布于阿里地区，并且各个地区内部各县财政扶贫支出效率差异较大，呈扩大趋势。这种较大效率差距不利于地区间均衡发展。

第三，农业因素以及环境因素对西藏财政扶贫支出效率影响较大。西藏产业结构以第三产业为主，这是由西藏特殊区情所决定的，导致西藏农牧业发展受到限制，适合第三产业发展地区脱贫较快，而不适合第三产业发展地区，又由于农牧业发展水平较低，部分地区自然条件较差，脱贫较为困难，此时技术进步是影响西藏财政扶贫支出效率的主要因素。

（二）对策建议

第一，加强扶贫资金管理，提升政策运行效率。首先，要不断创新西藏财政扶贫方式，发挥政策指导作用，促进扶贫资金来源多元化和扶贫方式多样化协调发展。其次，适度增加财政扶贫资金，提升财政扶贫规模效益；不断提高财政扶贫政策管理水平，加强对资金监管力度，提高财政扶贫政策在不同地区间的适应性，这样可以有效减少政策运行过程中出现的社会摩擦，提高财政扶贫支出的综合技术效率。

第二，调整资金支出结构，发展西藏优势项目。从分析结果来看，西藏第三产业比重较大，孙颖鹿、谷彦芳（2020）通过实证分析证明第三产业比重提高能够显著促进片区财政扶贫支出效率提升。[6]所以，西藏财政扶贫支出应该侧重于产业扶贫支出，通过发展西藏特色产业，从而带动产业融合，有效提升财政扶贫支出效率。

第三，要保持西藏财政扶贫稳定性。2019年底西藏贫困县全部摘帽，西藏脱贫攻坚任务圆满完成，但是如何保证脱贫效果持续性将成为西藏未来一个时期的重要任务。因此，要加快构建西藏地区财政扶贫长效机制。

其一，增加未来乡村振兴时期西藏财政扶贫资金支出，加强贫困人口持续脱贫能力，防止已脱贫户返贫。加强西藏基础设施建设，加强区内人力资本投入，增加西藏教育事业和就业培训投入，提高西藏人民文化素质，提升他们脱贫意识和发展能力；增加农村地区公益性岗位，提高岗位数量及福利待遇，适时实现跨区域公益岗位就业。其二，创新脱贫成效考核评估机制，将脱贫持续性纳入考核内容，也可以将脱贫人口发展情况、生活水平等指标纳入考核。其三，建设西藏地区动态监测与战略全局性稳固脱贫长效机制。在技术层面，对已经脱贫人口实施动态监测管理，及时发现脱贫后又返贫居民并进行针对性帮助；从战略层面，继续实施精准扶贫政策，要做到“摘帽不摘监管”，同时发展第一产业，为西藏地区的可持续脱贫提供经济基础和不竭动力，最后实现从精准扶贫到乡村振兴的平稳过渡。