基层民众的法治尊崇状况研究——基于余杭法治指数12 年的数据

钱弘道 窦海心

（浙江大学 光华法学院，浙江 杭州 310008）

一、问题的提出：法治社会建设的重心

中国正在经历着一场重大的社会变革，这场变革的一个目标指向是建立全民崇尚法治的法治社会［1］。2014 年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，法治社会建设的推进需要“推动全社会树立法治意识，推进多层次多领域依法治理，建设完备的法律服务体系，健全依法维权和化解纠纷机制”①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，2014 年10 月28 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，2021 年 1 月 8 日。。党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一。根据这个目标，《法治中国建设规划（2020—2025 年）》要求“深入推进全民守法”，强调“全面依法治国需要全社会共同参与，必须大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”②参见中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，2021 年 1 月 10 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，2021 年 2 月 10 日。。《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》（以下简称《纲要》）则对法治社会建设的指导思想、主要原则、总体目标以及重点内容进行了纲要式的阐释①参见中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》，2020 年 12 月 7 日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm，2021 年 2 月 10 日。。当前法治社会建设的重点内容包括推动全社会增强法治观念、健全社会领域制度规范、加强权利保护、推进社会治理法治化、依法治理网络空间等五个方面。值得注意的是，新时代“枫桥经验”已经被写入《纲要》。从某种意义上讲，新时代“枫桥经验”已经被作为推进法治社会建设的抓手。“枫桥经验”的关键是走群众路线，依靠群众解决矛盾纠纷。这就要靠群众的自觉。在今天法治社会建设的大背景下，群众参与矛盾纠纷解决的自觉与法治尊崇状况密切相关。换言之，群众的参与自觉更主要的是依靠法治自觉。在中央顶层设计已将法治社会建设作为实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分以及增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措的大背景下，法治与公民信任之间的关系恰如社会学家莫顿所说，具有“自证预言”的特征：公民越尊崇法治，法治就越可靠［2］。法治社会建设并不是由政府唱独角戏。迈向法治不仅仅是达到一般意义上的现代民主，更意味着要将法治渗透到政治治理之下的公民意识的每一个角落②参见Waldron J.，“Getting to the rule of law，”in Flaming J.E.(ed.)，Getting to the Rule of Law，New York：New York University Press，2011，pp.3-31。。在任何国家和地区的法治谱系中，民众对法治的尊崇都是驱使人们自觉遵守法律的内生性动力，亦为法治的基础。法治社会建设的重心在于让民众理解、尊重法治。这正是本文的主题。与早期柏拉图所说的为缓解民主焦虑而灌输给公民的虔诚型法治尊崇不同［3］，本文所谓的法治尊崇状况，是指基层民众对法治生活方式有了一定的理性认识和直观感知之后，对法治精神的信守程度。

从民众法治尊崇状况入手是法治社会研究的一个进路。从内容上看，中国学者对法治社会的研究以2012 年为界，大致可以划分为前后两个阶段。第一阶段，较早的如张文显的《中国步入法治社会的必由之路》一文专门论述法治社会③张文显教授认为，法治社会的基本标志是：“经济、政治和社会生活的基本方面均纳入到法律的轨道，接受法律的调控和治理，而法律是建筑在尊重人类的人格、尊严、自由、合理愿望、进取精神和财产权利的基础之上；法律具有至上的地位和最高的权威，国家中的一切权力均根源于法律，而且要依法行使；公民在法律面前一律平等，不因性别、种族、肤色、语言和信仰及其他情况而在权利和义务上有差别；凡是法律没有禁止的，都是准许的，每个人只要其行为不侵犯别人的自由，不超越法定的界限，就有权按照自己的意志活动，公民的人身和财产权利非经正当的法律程序和充足理由不受剥夺，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及时的补偿。”参见张文显《中国步入法治社会的必由之路》，载《中国社会科学》1989 年第2 期，第182-195 页。。刘作翔的《法治社会中的权力和权利定位》一文对权力与权利的博弈关系和定位进行了分析［4］。严存生的《法的多元性的哲理思考》一文对法治社会、法治国家、法治政府的区别进行了讨论，认为三者的区别并不明显，法治社会主要是“用法来治，但不唯法为治［5］。当时的“法治社会”突出的是“法治”，而“社会”只是作为一个“国家—社会”一体化的大社会概念存在，独立性偏弱，作为类似“法治”的词缀而存在。后一阶段，随着中央提出了“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，“法治社会”被赋予独立含义，并成为专有名词被广泛使用。学者们基于“法治社会”的政治意义和时代内涵，对其本身展开了细致而分层级的研究。例如，江必新、王红霞在《法治社会建设论纲》一文中认为法治社会应当满足三个层面的要求：制度层面具有国家正式颁布的完备规则体系；心理层面具有社会群体和成员对规则之治的广义认同与践行；秩序层面形成跨越统治与自治的共治秩序［6］。张鸣起在《论一体建设法治社会》一文中认为，法治社会与法治国家、法治政府的含义不尽相同，法治社会指的是全部社会生活的民主化、法治化，是将社会权力和社会成员的行为纳入法治轨道的一种社会类型［7］。还有学者认为法治社会的含义应当基于政治命题，是公权力运作系统之外的社会生活的法治化，包含社会成员自我约束的法治化、社会成员之间关系的法治化以及社会管理者与被管理者关系的法治化［8］。比较而言，前一阶段对法治社会的研究重点集中在“法治”的内涵，大多学者将法治社会、法治国家与依法治国［9］16做同一解释，而未进行细致划分，容易出现法治社会的研究对象不明，且语义模糊甚至混同的现象；后一阶段对“法治社会”这一名词进行了内涵、外延的独立解释，但容易因其政治含义而忽视法治社会的本质内涵。

从研究方法上看，法治社会的研究可进行规范分析，也可进行实证研究。前述内涵研究主要是规范意义上的定性分析。客观上，“法治社会”一词具有高度中国实践特色，因此，学者不能停留于上述理论讨论，而应该开展深入实践的微观层面讨论。迄今为止，虽然中央已经出台《纲要》，但学术界对法治社会更为实证的讨论还远远不够。传统中国的治理结构分成“上”（中央政府）和“下”（乡村社会的自治组织）两个部分。上层设置了自上而下的官制系统，下层由族长、乡绅等地方权威所领导，这些地方权威实际控制着乡村社会的内部事务［10］21。对这一点，费孝通也早有论述［11］12。当代中国，治理体制仍然保持着上下分治的格局［12］。从传统上下分治型管理权力，到计划经济时代全能型管控权力，再到新时代服务型治理权力，国家公权力集中域逐渐下移，基层社会成为法治运行的重要场域，成为法治社会的真正根基。在推进法治社会建设的过程中，量化法治既成为法学研究的一个崭新阶段，也成为法治实践广泛应用的创新工具。量化法治俨然已是法治实践的最新表现形态［13］，法治评估就是典型例子。中国法治实践学派之所以应时代而生，主要原因当然是全面依法治国的大背景，但其中也有一个不可忽视的原因，就是以余杭法治指数为代表的法治量化研究①关于“什么是中国法治实践学派”、其“理论‘合法性’何在”、“需要努力达到什么标准”等一系列问题，有学者曾进行过更详细的论述。参见张文显《中国法治实践学派：一个成长中的学派》，载《光明日报》2016 年10 月24 日，第10 版。所推动的实证研究。学术界充分运用量化分析方法开展研究，准确认识当下的法治状况，有利于实践界充分挖掘现有社会力量，开展精准的法治社会建设［14］。由此可见，以基层民众法治尊崇状况为切入点对法治水平进行量化分析，进而探讨如何提升法治水平，这样的研究进路具有挈领性和生命力。因为这种研究进路源于实践，又反馈于实践。

本文正是基于上述法治社会建设背景和研究不足的现状而展开的实证分析：选取“法治余杭”建设2007—2018 年12 年持续调查的余杭法治指数作为依据，以浙江省杭州市余杭区为基层法治运行状况的缩影，管窥法治社会背景下基层民众的法治尊崇状况。经过12 年的实践，“法治余杭”的评估活动一方面有效带动了整个区域政府和社会组织的法治转型［15］，另一方面也让民众对规范和制度的现实体验更加贴近于他们对法治和公正的期待。余杭法治指数的实验性研究促使一大批学者将法治讨论场域从“理论象牙塔”深入到“实践机理”，使研究立场从“普世价值”回归“中国道路”［16］。可以说，余杭的法治评估已成为基层法治社会建设的一面镜子：余杭法治建设的成效可以从数据上得到直观体现，这些数据也反过来揭示并推动解决法治建设进程中所暴露的问题和症结。一些学者对“法治余杭”评估的有效性和准确性进行过详尽论述，无论观点正反，都有助于更深入地认识量化法治方法的意义②例如，曾赟提出，对于保证法治评估有效性与准确性的实验研究路径的问题，前者可“通过探索性因子分析来修正法治评估的研究构想”，“通过验证性因子分析来重测法治评估的有效性”；后者可“采用大样本调查方法收集评估数据”，“运用数理统计方法计算评估指标的权重”。参见曾赟《法治评估的有效性和准确性——以中国八项法治评估为检验分析对象》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2020 年第2 期，第3-18 页。。“民众尊崇法治”作为“法治余杭”评估中的一项重要指标，对其进行持续的深入研究，可以总结法治建设经验，客观评估法治现状，分析法治实践困境，发现法治发展规律，有效提升法治水平与治理效能。

二、基层民众法治尊崇现状分析：四重数据的立体诠释

目前，国内外对法治指数的测评一般都采用民众满意度问卷调查方式。《纲要》规定：“健全群众满意度测评制度，将群众满意度作为检验法治社会建设工作成效的重要指标。”余杭法治指数的测评从2007 年开始，一直采用群众满意度测评方式。课题组对基层民众法治尊崇状况的考察也采用同一方式。课题组主要将研究对象类型化为四类人群，即普通群众（民意调查）、政法系统直接参与者（内部组）、政法系统间接参与者（外部组）和法学研究者（专家组），由他们分别对基层民众法治尊崇水平进行评估打分，通过四组测评数据来考察民众对法治的尊崇状况。

（一）第一类：普通群众（民意调查）

普通群众法治尊崇状况的原始数据主要通过对余杭群众进行满意度问卷调查的方式来收集。样本的选择遵循多样性、全面性、代表性原则，以更好地反映民意，保障样本数据最大限度忠实于群众总体结构且具有随机性。具言之，问卷发放主要在街头、学校、行政服务中心、社区、企业等各类能够容纳更广泛人群的场所进行，并选取年龄、职业与文化程度各异的不同阶层民众来开展调研①以2017 年的调查对象为例：从性别比例看，男女比例约为1.11∶1；从文化程度看，文化程度分布较为均衡，从小学到本科以上学历不等；从年龄看，以青壮年居多，40 岁以下人员合计占总人数的70%以上；从职业看，村民及其他职业占比最高，为31.9%，国有、集体及私有企业职员占30.9%。2017 年的民调在样本选取上再次扩大群众身份的比重，达到87.3%，调查结果基本反映民意。。每年的问卷都是根据当地人口数比例发放，平均发出问卷4 000—5 000 份，每年收回的有效问卷保持在4 000 份左右。因此，本文的研究结论建立在相当大数量的样本基础上，具有一定的普遍性与代表性②2018 年群众满意度调查共发出问卷5 000 份，收到有效问卷4 047 份；2017 年发出问卷4 000 份，收到有效问卷3 849 份；2016 年发出问卷4 200 份，收到有效问卷4 041 份。其余各年情况类似。。

民众的法治尊崇是基于观念、理念、精神的一种法治情感。一般来讲，良好的法治情感是一个长期潜移默化的培育过程，幻想短时间内改变民众的内心是不现实的。余杭法治指数实验印证了这一点。图1 为2007—2018 年12 年间余杭群众在“民众尊崇法治”一项上的打分和变动轨迹。

图1 2007—2018 年余杭“民众尊崇法治”民调分数

根据图1，12 年间法治尊崇状况大体上可分为三个时期：2007—2010 年为法治尊崇状况的持续下降期，并在2010 年达到12 年中最低值（65.1 分）；2010—2014 年为法治尊崇状况的波动期，数值呈现一定起伏；2014—2018 年则为法治尊崇状况的上升期，数值基本呈上升趋势。总体看来，历年数值虽呈现一定波动，但其线性趋势线趋向水平。也就是说，在12 年内，普通群众眼中的基层民众法治尊崇水平变化不大（趋势线斜率k=0.033 6）。

（二）第二类：政法系统直接参与者（内部组）

政法系统的直接参与者对法治尊崇状况的评价是通过内部组打分来体现的。内部组参与打分的成员是从余杭党委、人大、政府、司法机关、律师事务所等单位中随机抽取的20 名直接参与法律工作的人员①内部组人员主要涉及法院、检察院、司法局、人大、信访局、公安局、交通局、教育局、城管执法局、民政局、财政局、外经贸局等相关部门的工作人员，都是政法系统的直接参与人员。对内部组评估分值的考察一般可以通过对内部组平均得分进行比较，分析各目标项的发展状况；或者分析内部评估总分值。参见钱弘道《2012 年度余杭法治指数报告》，载《中国司法》2013 年第 11 期，第 30-37 页。。图2 反映了内部组的评估数据。

从图2 看，12 年间，内部组对“民众尊崇法治”这一项的打分总体上呈上升趋势。相较于其他评审主体，内部组较为乐观，其趋势线的陡峭程度在四组数据中位居第二（斜率k=0.844 6）。不难看出，内部组对余杭地区法治建设努力与民众法治尊崇状况较为认可。其中，2018 年得分为79.40分，在这12 年间位列第三名。

图2 2007—2018 年余杭“民众尊崇法治”内部组分数

（三）第三类：政法系统间接参与者（外部组）

政法系统的间接参与者组成了余杭法治指数的外部评审组。他们主要由不直接参与余杭党委、人大、政府、司法机关工作，但知晓、间接参与或关注余杭法律事务的非政府组织、新闻媒体、企事业单位人员以及参与过司法诉讼的当事人代表组成。该组成员较内部组成员的组成更加丰富多元，较普通群众更加熟悉法治领域内的相关理念与实践，对当地法治尊崇状况有独特而深刻的体会。同时，比对和验证外部组与内部组、外部组与普通群众组的打分情况，亦可进一步降低结论偏差。图3 为外部组的打分情况。

根据图3，12 年间外部组对“民众尊崇法治”的总体评价呈上升态势，由2007 年的最低值（62.33分）逐年变动，并在2017 年达到峰值（80.86 分），随后又有一个小幅度下降，降至2018 年的77.55 分。同时，外部组的线性趋势线拥有四组分数中最大的斜率（k=1.215 6）。这说明，政法系统的间接参与者认为，基层民众的法治尊崇状况虽然每年有一定变化，但总体上的提升非常显著。这与外部组的身份有密切关联，他们既不像普通群众那样对法治状况一知半解，也不像内部组那样日常参与法治建设相关工作，而是身处一个远近相宜的位置做一名法治观察者，并给出相应的观察结果。总之，他们对法治的乐观态度是最富说服力的。

图3 2007—2018 年余杭“民众尊崇法治”外部组分数

（四）第四类：法学研究者（专家组）

在对普通民众组、内部组和外部组的打分情况进行采样和分析的基础上，法学研究者再给出他们的打分。专家组评审成员由10 余位具有丰富社会经验、深厚理论功底和精准专业技能且具有较高知名度的法学研究者组成。相较于群众满意度调查的纯主观感受和内部组的自评色彩，专家评审组属于独立的第三方，其评断结果最为专业，评分也更具有权威性和公信力。图4 为专家组的评估数据。

图4 2007—2018 年余杭“民众尊崇法治”专家组分数

根据图4，专家组对“民众尊崇法治”打出的分数分布在70—78 分，总趋势线亦呈上升态势。其中，最高分出现在2016 年（77.58 分），而随后的2017 年则给出了历年最低分（70.56 分）。这一巨大落差的形成可能与2017 年进行的建设和改革有密切联系，比如“三改一拆”、“五水共治”、租赁房公共安全治理等中心工作的持续推进，九峰项目、“三路一环”、天子岭项目等重点项目的实施，都为治安管理、道路交通管理、房屋拆迁管理等行政管理工作增加了难度，并在一定程度上影响了民众的法治尊崇状况。而且，在“三改一拆”等问题上，专家与政府官员的认知判断是存在差异的。例如，凡是拆除的“违建”一般是政府不作为造成的；一旦强拆，在群众和专家评价中未必正面。

宏观上讲，这四组调查数据在12 年间总体上都呈现上升趋势。其中，排名第一的外部组和排名第二的内部组分数的上升幅度都相对较大。四组数据保留了整体上的一致，不约而同地呈现出一种提升的态势。它们彼此印证，形成了一个相互补充、相互支持的信息链，其变化轨迹释放的信号是：一方面，当今中国法治社会建设背景下的基层民众生活已经开始营造一种法治氛围，基层民众的法治信任和尊崇状况的提升是显而易见的，从中央到地方的法治努力所取得的成绩是客观的；另一方面，民众对法治的尊崇与法治目标之间仍然存在较大差距，且其提升过程中遭遇一些因素的干扰，存在一些障碍。

三、基层民众法治尊崇的现实困境：内外因素的干扰

中国从改革开放起逐步走上法治道路，到如今已步入全面推进依法治国阶段。“依法治国”和“法治”已是常用词。但在基层社会这样一个相对微观的场域，研究者想要通过量化方法求证导致民众法治尊崇状况欠佳的因素并非易事——尊崇法治是一种纯粹的评价者心理感受，影响要素可谓十分庞杂。一方面，它会受到外源性因素的影响，如司法系统（法院）公正审判的实现、行政系统（政府）依法行政的施行等；另一方面，也受到他们自身的法治意识、法律素养，以及他们与客观世界的互动状况等内源性因素的影响。虽然评价者中包含一些政法系统的直接、间接参与者和法学研究者（并对他们的打分进行了加权），但毕竟他们在现实世界中所占比重有限，而绝大部分法治评价者实际上是一些文化程度不高①以2017 年民调为例，被调查者拥有本科及以上学历的仅占总数的20.3%。其余年份也基本保持在类似水平。，对“法治”的理论意涵和概念边限并无清晰认知的普通人。他们大多根据日常出现在其视野中的一些社会现象来对公平、正义、秩序等关联价值进行变现，并由此判定法治的价值②笔者在实地走访和民意调查中发现，很多民众会将“法治”等同于“依法办事”，进一步将其直接等同于法院公正断案、官员廉洁、买卖公平、政府依法办事中的一个或几个方面。他们的认定是直观甚至偏狭的，但这就是法治在他们心中是否值得信仰的评判依据。。笔者试从实地调研的数据出发，从外部和内部两个角度分别进行论证。

（一）外部因素的负外部性

行政和司法系统的法治运行状况是基层民众理性评价法治，并以此尊崇法治的重要依据。这些外部因素会对法治尊崇状况产生负向干扰，具有负外部性。

1.来自政府：行政败诉率与信访率是依法行政塑造中的弹性变量

法治用罗尔斯的话来说是“规律性正义”（justice as regularity），而政府正是应当通过依法行政来体现这种正义［17］。行政败诉案件与信访案件的发生虽可适时疏解社会矛盾，成为法治社会建设的“安全阀”，但亦为一种不确定性较高的因素，有碍于政府正面形象的塑造，成为法治中的弹性变量。政府依法行政相关案件的数据参见表1。

一方面，“行政机关败诉的案件数”和“引发行政诉讼的复议案件数”历来相关性较高。“行政机关败诉的案件数”在2014—2016 年较高，2017 年较前三年有明显回落，而2018 年再度攀升至22 件。“引发行政诉讼的复议案件数”2017—2018 年均为7 件，较前三年有显著降低。“行政机关工作人员重大违法乱纪案件数”在2010 年以前及2013—2014 年较高，2015 年后明显下降，这表明行政诉讼能够适当抑制行政机关工作人员的违法乱纪乱象，但这类现象仍然难以杜绝，给政府依法行政设置了一定障碍。另一方面，网上信访渠道得到整合，信访案件数大幅上升，而重复信访率反而降低。其中，2018 年信访案件数达到309 970 件，为历年最高水平；信访案件虽保持了99.80%的高结案率，但这意味着未结的信访案件绝对数量也在增加。信访渠道本是诉讼程序之外用以反馈民意、调解矛盾的一个窗口，信访案件长期悬而不决极有可能发酵为群体性事件甚至恶性事件，进而危害政府与民众之间的良性互动，势必引发两者之间的紧张关系。

表1 政府依法行政相关案件的数据

2.来自法院：案件受理数与案情复杂性的升级为实现司法公正设置干扰项

司法公正既是程序的公正，也包括实体层面的公正，无论个人还是组织都期待可以通过司法途径实现程序和实体的公正［18］。这是法治塑造公众信任的基础。进一步讲，司法公正的本质为追求个案正义，其最高境界是“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”［19］，个案公正是基层群众对“法治”这一抽象概念的具象化认知。将这样一种本质上蕴含民众感受特质的法治要素列为民众法治尊崇状况的重大影响因素之一应是颇为有据的。

然而，现实中案件数量的增加与案情复杂性的增大都会提高审判难度，无形中成为实现司法公正的干扰项。从表2 可以看出，首先，法院一审案件数量持续增加。一审案件数量由2007 年的6 579件增至2018 年的23 887 件（历年最高水平），涨幅超过260%。这表明在法院权威日益提高的同时，基层法院的工作量也持续增加。其次，一审上诉率与二审发改率曲折上升。一方面，一审上诉率由2007 年的5.60%上升至2018 年的6.57%，2014—2018 年这五年上诉率呈现出集中走高的趋势，同时2018 年也较2017 年的5.68%增长了0.89 个百分点；另一方面，二审发改率由2007 年的5.40%上升至2018 年的10.37%，几乎翻了一番。再次，值得注意的是，2018 年案件抗诉率高达0.15%，为历年最高水平。由此可见，法院在案件受理数量逐年递增的情况下，也面临着案情复杂的案件越来越多的现实，对司法公正与权威的维护提出了挑战。

表2 司法公平正义的相关案件数据

续表2

（二）内部因素的内在消耗

法治关乎社会中的绝大多数人，只有大多数人尊重法律，对违法犯罪不持默许态度，法治才得以存在①参见 Larry M.，“Bystanders，the rule of law，and criminal trials，”in Flaming J. E. (ed.)，Getting to the Rule of Law, New York：New York University Press，2011，pp.241-264.。基层民众自身的法律素养越高，就越信仰法治；他们参与法治建设的频率越高，就越信任法治。相反，他们的法律素养越低、对法治参与越是缺少意愿，尊崇法治度就越难提升。

1.来自民众自身：法治意识的发育迟缓

表3 为2007—2018 年余杭在政府机关内部自我测评的基础上开展的专项自我年度考评数据。这一部分数据显示政府内部对民众法治思维的发育迟缓现状有了一定认知，整体打分不高，并且2014—2018 年呈现发展缓慢，甚至负增长的趋势。

表3 法治意识的部分自评数据

具体来说，这种法律意识发育迟缓规律可做如下分析（详见表4）。

从表4 可以看出，首先，民事案件占所有案件比例在12 年间提升不明显，一定程度上或许说明民众在依法维权的法律意识上难以获得突破性提升。其中，2018 年民事案件占所有案件比例为62.14%，较2014—2016 年的水平有所下降，较2008 年的61.04%也仅有1.1 个百分点的微小变化。在中央和地方积极推进依法治国的10 年间，这并不是一个令人满意的数字。民众或许更愿意通过信访来维权。当然，“枫桥经验”作用的发挥，让许多矛盾纠纷在进入司法程序之前就得到及时化解，也直接影响民事案件占所有案件的比例。其次，18 周岁以上犯罪人数数值波动明显，甚至近年来呈现出上升趋势：2007 年为 1 354 人，2011—2014 年每年超 2 000 人，2018 年回落至 1912 人，相较2007 年增加了558 人。18 周岁以上犯罪人数的增加正是民众中少数人法律素养低下、法律意识发育迟缓的反映，是他们内心深处对法治的迟疑甚至抵触在现实生活中的投射。再次，14—18 周岁犯罪人数大体上逐年降低，2017 年下降为历年最低的27 人，但2018 年再度增长至30 人，这说明余杭法律教育和民众法律素质亟待提高。

表4 民众法律素质的部分相关数据

2.来自民众与客观世界的互动：对民主法治的“弱参与”

民众对民主法治建设的淡漠是提升法治尊崇度的障碍。一旦这种淡漠成为民众的普遍习惯，法治尊崇度就会受到严重影响。对生活在社会网络中的基层民众而言，他们对生活中的政治社会活动的漠不关心、对客观世界的潦草屏蔽，以及对与自身生活满意度息息相关的民主法治建设的不敏感，会导致一种具有抑制效应的“弱参与”，进而使得公民在网络参与中互助和信任的能力逐步下降［20］，由此动摇法治的微观基础。表5 给出了2007—2018 年余杭在民主政治方面的部分数据。

表5 民主政治的部分相关数据

总体上讲，余杭民众在民主政治的完善方面整体发展平稳，但个别指标有所波动，仍应注意防范“弱参与”风险。首先，2007—2017 年这11 年间，民众向政府提出的建议数并非稳步上升。其间经历了2012 年与2013 年每年逾800 件的“热情高涨期”，其后连续三年的数字逐年下滑。其次，余杭人大代表提出的议案建议数呈下降趋势。2018 年余杭人大代表向政府提出议案建议251 件，热情较前两年的279 件有所降低，较历年最高值331 件更是相差80 件之多。这说明人大代表所代表的当地民众想要通过政府渠道改善现实生活的意愿在逐渐变弱。最后，民众参加各类党派数量和民众参加社团的人数近三年呈现出一个小的回落。2018 年，余杭民众参加各类党派242 个，参加社团人数为153 011 人次。无论是民众加入党派的数量还是参加社团的人数，高峰期都基本出现在2011—2015 年，之后都仅保持在一个较低的水平。虽然市场经济不断推进，但中国民众对政治建设长期呈现“弱参与”趋势，无论是普通群众或人大代表对政府提出的建议，还是群众个人参加的党派数量和参加社团的人数等。这反映出各类“组织”“集体”“共同体”的凝聚力不够。民众对公共活动和公共利益的关注度下降，是阻碍法治尊崇度提升的内部原因。

四、基层民众法治尊崇状况的优化与提升：内外力量的叠加效应

从前述量化分析得出的结论明确了民众法治尊崇状况优化提升的努力方向。依法行政和提高司法权威可以作为一种外部力量强化民众法治认同，诚信文化和共治理念可以作为一种内部力量提升优化民众法治尊崇度。内外力量的合力能够产生叠加效应，既涉及可努力提升的方向（法治化），又涉及成效的大小（量化的程度）。

（一）外部的推动力量

一方面，以依法行政强化民众法治认同。从某种意义上讲，政府应当与司法系统一样，具有公平偏好。社会发展中形成的法律滞后性与社会发展流变性之间的张力难以避免，一个行事不公的政府会激化这些矛盾，而与真实世界联系最为紧密的基层社会往往是这些矛盾的首要暴露场域，如“宁信访不信法”在信访参与者中的流传、公权对私权的“霸凌”等等。“通透型”①“通透型”原意是指一种知识或状态从顶层到基层的始终贯穿。此处的“通透型”依法行政意指依照法律法规做出行政行为和行政裁判。参见伍德志《文盲、法盲与司法权威的社会效力范围变迁》，载《法学家》2019 年第3 期，第13-28，190-191 页。依法行政强调的是行政执行力从顶层到基层的始终贯彻，这可以提高政府公信力，推进基层民众的法治认同，促进社会公平正义的实现。

“通透型”依法行政可以通过以下三个路径逐渐形成：第一，严格规范执法行为，确保依法行政贯彻至末梢。依法行政作为全面依法治国的面向之一，应当表现出全面性，要深入至基层的全部痛点。比如，想要从源头上预防和化解行政争议，应当进行制度层面的改进，推进行政职能法定化，落实行政执法责任制和评议考核制等。又如，针对信访问题，要以信访工作联席会议制度为抓手，对不稳定因素按照县（市区）、镇街（部门）两级实行网格化治理，将矛盾解决在源头、萌芽状态。第二，注重发挥行政复议作为行政争议化解主渠道的作用。在法律规定的范围内，应当最大限度地为当事人申请行政复议创造便利条件，疏通公民、法人和其他组织通过行政复议解决行政争议的合法渠道。同时，定期清理行政复议积案，跟进以集中行政复议职责为中心的行政复议体制改革。第三，强化法治专门队伍建设，积极应对行政复议案件数量大幅增长的形势。这就要求在积极充实行政复议专业队伍的同时，重视发挥法律顾问和公职律师作用（例如，余杭区有律师310 人、法律服务工作者49 人，但相对余杭不断增长的常住人口数量，这个数字仍有待提高），建立健全相关复议工作规则。

另一方面，以司法权威赢得民众法治信任。司法队伍的职业素养和司法资源的配置直接影响司法权威。与中国古代社会中的等级制权威不同，当代社会中的司法权威呈现出一种“平面化”趋势——任何权威若能够获得人们的信服，必在其能力与品质上表现出过人之处，而这又与社会的知识结构、社会资本分配密切相关①在古代中国社会结构下，司法官与行政长官基本混同，他们有一个统一的名称即“士大夫阶层”，拥有司法权威的全社会有效性。而当今社会面临模块分化，知识分子阶层丧失了他们的知识制高点与权威制高点，成为各自专业模块下的佼佼者，而彼此之间又难以因掌握社会资源的不同而产生绝对的社会权威。。想要通过司法权威重铸基层民众对法治的信任，应当从当今社会的法律教育结构和司法资源配置两方面入手。

第一，司法专业人士（法官、检察官）与普通民众在知识上存在结构性差异，提升法官、检察官职业素养可以强化司法权威。与礼法不分家的中国古代社会将基础教育、道德教育和法律教育综合灌输的培养方式不同［21］，当今社会将前两者与法律教育进行模块分割，只有那些受过专门法律培训、学习了法律知识的“法律人”才熟知司法系统运转模式，而其他“槛外人”表现出的不仅仅是法律知识的欠缺，更是他们与法律系统之间的隔阂。普通人更倾向于依赖标准、严谨、程式化的司法系统和专业、公正法官的审理裁决。因此，司法系统要想树立在全社会的权威，就需要提升法官群体专业素质，提高法官准入机制门槛和专业标准，强化他们区别于其他社会群体的专业优势。

第二，通过科学的司法体制改革，合理配置司法资源，精简司法流程，提高司法质效，提升司法权威。例如，余杭司法在线鉴定与200 余家鉴定机构实现数据共享，平均鉴定期限从以往的三个月以上缩短至一个月，在保障公平的前提下兼顾了效率。同时，司法机关也可以用“联动”方式取代“单打独斗”，以标准化程序取代一事一例，如通过企业破产府院联动处置深化、体制机制优化、专业管理强化，完善企业破产综合处置模式及破产配套制度，提升破产案件审理方式改革实效；再如推进刑事案件认罪认罚从宽改革试点，用好刑事办案“一体化”系统②笔者在调研中发现，余杭法院司法改革的完成度良好，目前已试点案件983 件，推送裁判文书1 635 份，刑罚执行信息419条，社区矫正执行信息163 条。。

无论是司法专业人士素质的提升，还是司法资源的合理分配，都是通过给司法系统“减负”，从而提升司法质量与效率，实现民众对法治信任的重铸。提升司法机关及其人员的司法能力，在当前乃至今后一个时期，都是推进司法体制改革尤其是深化司法改革的重要途径［22］。

（二）内因的自我发力

一方面，以诚信文化唤起民众法治意识。亚当·斯密提出的“经济人”假说认为，“经济人”是对自身利益最大化的追求者，驱使他们进行经济行为的根本动力正是这一经济诱因［23］19。芝加哥派学者对“经济人”进行重新解释，将其规范定义为“理性人”，进一步解释所谓利益最大化，不是狭义的金钱利益，而是效用的最大化。在基层民众追求自身效用最大化的过程中，失信的成本收益也自然被考虑在内。信用作为一种无形资产，一方面以诚信文化正能量唤起人们的守信意识与法治关怀，克服天然的利己冲动与冷漠心；另一方面以内在的道德约束力和外在的制度强制力提高民众的失信成本，抑制其失信行为［24］369。

诚信文化的内源性约束力欲发挥效用，需要基层民众真正心悦诚服。诚信作为一种道德价值，以中国的五千年文明社会为土壤，培育出了最适合本地，也最容易为基层所接受的本土价值，既易于融合，也易于传播。例如，适当发动基层先进人员和特殊身份人员的带头作用，营造基层法治氛围。以“新乡贤”参与治理为例，乡贤多为基层本地的老党员、退休干部、教育科技人员等，在本地有较高的影响力和说服力，由他们带头“尊法、学法、守法、用法”，既可以整体提升当地守法氛围，也不会让民众产生距离感与排斥感。再如，以诚信文化带动守法，实现乡规民约与法治内涵的有效融合。乡规民约作为一种超越家族规范的社区公共规范，是当地人民智慧的提炼与升华，往往也是中华优秀传统文化价值的体现，其内容主要是塑造淳善民风，具有稳定乡村基层社会秩序的功能。考虑到“民主”“法治”对大部分基层民众而言，可能只是学者提出的模糊概念，他们对这些西方语词的接受度必然小于他们所熟悉的乡规民约，因此，挖掘具有教化功能的乡规民约中与法治内涵一致之处并加以绑定，会将他们对前者的尊崇部分转化为法治尊崇。

另一方面，以共治理念带动公民参与法治建设。要实现善治必须通过共治。善治概念强调了在以公共利益最大化为目标的社会治理过程中［25］102公民参与的重要性，哈耶克在对自发型社会的理论阐释中也曾对其加以强调①哈耶克对自发型社会的理论阐释是他最重要的理论贡献之一，他提出有人类之间相互交往关系而自然生成的自发型社会关系才是将人类引向自由，将社会推向繁荣的最合理社会秩序。这也是他展开自由主义理论讨论的基础。参见[英]哈耶克《自由秩序原理》，邓正来译，（北京）三联书店，1997 年，第30 页。。在市场化和社会化发展程度逐步提高的今天，民众越来越多地强调“超物质”价值的生活状态、容忍度和信任，这为公民参与法治建设营造了心理预期。随着民众参与意愿的提升，秉承共治理念，建立更多元、便捷的民众参与路径，可以有效释放民众自主参与空间，改善“弱参与”现状，带动民众参与法治，提升公民法治尊崇度。

共治开启的是一种广大人民群众的参与模式，是“以人民为中心”原则的体现。当社会处于生产力低下、物资极端匮乏的状态时，民众对社会公共事务的参与意愿并不突出。随着物质生活水平的飞跃式提高和现代治理理念的逐渐渗透，民众对包括法治建设在内的公共事务日渐关注。共治理念可以通过全面深化基层民主法治建设的一系列具体事项进行标准化。以余杭为例，相关部门印发了《关于加强党领导下的基层协商民主的实施意见》和《余杭村级协商民主委员会工作细则》，制定基层民主协商议事目录，规范了镇（街）、村（社）、网格三级协商议事流程。同时，余杭积极开展文明城市（城区）、“民主法治示范村（社区）”的创建，完善基层民主选举制度②在共治理念的引领下，余杭出台《关于推进党组织领导下的村（社）自治法治德治建设的实施意见》，加快推进省级民主法治村（社）、“三治融合”示范村（社）创建，2018 年成功创建省级民主法治村（社区）6 家，“三治融合”实现公共法律服务站（点）建成率和村（社）法律顾问覆盖率100%，村（社）人民调解组织实现全覆盖，矛盾纠纷调解成功率达98.53%。，努力实现基层民众在民主法治建设上的真实参与。

五、结 语

法治应当助益人类生活与提升人的尊严，这决定了关于法治的具体主张需要获得绝大多数社群成员的支持与认同［26］。无论是以司法权威重铸民众法治信任、以依法行政推进民众法治认同，还是以诚信文化唤起民众法治共识、以共治理念带动公民参与法治建设，都是旨在实现法治的本体论特质，通过提高法治的实现度培养民众法治尊崇共识。实际上，法律对个人尊严的信念就如同民众对法治的评判，都存在于普通人的实践理性中，构成普通人的信仰基础，而不仅仅是对一条规则的认识或对一项结果的机械观察。因此，基层民众法治尊崇共识的形成依赖于具体推进法治社会建设的各种方案和行动。

绝大多数基层民众对法治的感知是经验性的，或者说是受掺杂了一定情感成分与主观认知的实践理性支配，这本身就决定了其影响因素是驳杂的。同时，数字的表现力也是有限的。通过法治指标来量化法治尊崇状况这样一种经验事实，只是在进行一种尝试性的趋势分析，难以精准测度由不尊崇向尊崇转化的那个临界点，对两者做出精确的区分。但有一点是确定的，量化分析民众法治尊崇状况无疑为今后对法治社会的深入研究提供了一种进路。