关于控制性详细规划分层编制的体系与机制思考

李禅

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510290

1 国土空间规划体系下的控制性详细规划编制要求

1.1 明确详细规划的编制主体和功能定位

《若干意见》中已对详细规划的编制层级、编制要求、编制主体和定位作用都提出了要求。一是编制层级。延续以往城乡规划体系的做法，详细规划仍是在市县及以下层级编制。二是编制要求。详细规划要以国土空间总体规划为依据，与相关专项规划做好衔接，相关专项规划的主要内容要纳入详细规划。三是编制主体。以城镇开发边界为区分，边界内由市县自然资源主管部门组织编制详细规划，边界外的乡村地区，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划。四是定位作用。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据[1]。

1.2 要求详细规划提升编制弹性及报批速度

2019年9月，自然资源部印发了《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），通过合并规划选址和用地预审、合并建设用地规划许可和用地批准等措施助力项目推进，支持经济发展。在新的空间规划体系之下，详细规划作为核发建设项目规划许可的依据，也需要探索出一条预留弹性、操作灵活、流程简化的工作路径。对上要落实好市县国土空间总体规划确定的主体功能区格局、控制线管控和其他空间布局要求，对下要实现对规划编制范围的主导功能、开发强度、设施配置的总体控制，并结合城市的发展建设需要，迅速为具体地块的开发建设提供规划依据[2]。

2 不同地区对控制性详细规划分层编制的探索

2.1 雄安新区：起步区控规划+启动区控详规

2020年1月，《河北雄安新区起步区控制性规划》和《河北雄安新区启动区控制性详细规划》正式公布，对雄安新区这一千年大计作出了详细规划层面的探索。起步区规划面积约198平方公里，作为北京非首都功能疏解的集中承载区。启动区规划面积38平方公里，是雄安新区率先建设，承担首批北京非首都功能疏解项目的地区。

起步区控规确定了总建设用地控制面积，明确提出了适当留白的发展要求。基于15分钟生活圈划分规划管理单元，对于单元内的主导用地功能、骨干路网、重大设施、建设强度等内容进行刚性控制，明确社区及以上等级的公共服务设施安排（规模、类别、位置）和城市主要规划控制线布局（红线、绿线、蓝线、黄线）。单元内部的土地利用、社区公共服务设施、城市支路、标志性建筑布局等内容则根据实际情况实施动态优化与平衡。

启动区控详规对地上地下的总建设规模均提出了控制要求，并对居住、就业、支撑保障及预留功能的规模均进行了安排。建立“单元——街区——地块”三级规划管控体系，地块层面兼顾弹性引导与刚性管控，通过城市单元用地图则，明确绿地空间及各项民生服务设施的用地规模、位置和边界，重点对涉及独立占地的公共服务设施、市政公用设施和交通设施的地块进行管控。

图1《河北雄安新区启动区控制性详细规划》用地图则

2.2 北京城市副中心：街区控规+深化方案+规划设计导则

2018年11月，《北京城市副中心控制性详细规划(街区层面)》发布 ，提出建立“1+12+N”规划编制体系。形成1个街区层面控制性详细规划总成果、12个组团控制性详细规划深化方案、N个规划设计导则系列成果，通过详细规划的分层编制，兼顾规划的刚性与弹性，并突出对特色要素和地区的管控引导，更好地解决长期以来规划目标整体性与规划实施分散性之间的矛盾。

街区层面控制性详细规划对城市副中心的建设用地规模及生产、生活、生态空间结构进行严格控制，对空间结构、功能分区、建筑高度分区、用地功能规划、道路网系统、公共服务体系进行总体管控，规划范围划分为若干街区，通过街区图则明确家园中心、公共服务和基础设施的具体布局。该规划经中共中央、国务院批复。

组团控制性详细规划深化方案，主要是依据街区控规的组团划分，分解落实系统管控要求，通过组团规划图则对用地性质、用地面积、开发强度、设施配置等内容进行具体安排。深化方案经相关程序进行备案管理。

城市色彩、街道空间、滨水空间等规划设计导则兼具刚性管控和弹性引导作用，作为街区控规成果的重要补充，经部门联审和专家论证后作为设计人员和管理人员开展工作的规范性文件，其中刚性内容纳入总成果的图则中进行管控。

图2《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）》组团街区划分示意图

2.3 天津：控规划分单元，导则明确地块用途与空间形态

天津市构建了“一控规两导则”的详细规划体系，控制性详细规划侧重单元层面的规划控制，土地细分导则和城市设计导则侧重对地块层面的控制引导（韩莉莉 等，2019）。

控制性详细规划对各单元的主导功能、总建设用地面积、总体开发强度、绿地率、公共服务和基础设施配置进行总体性控制，但对具体地块的各项指标及功能布局不作管控要求，给予了充足的弹性。该规划由市政府审批，并作为“两导则”的编制依据。

土地细分导则以地块为单位，对地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、配套设施布局等内容均作出详细的规划安排，实现了对控制性详细规划的深化细化，为城市的具体开发建设提供法定依据。土地细分导则结合开发建设需要进行编制，由市政府授权市规划主管部门审批，提升了详细规划在地块层面的时效性与实用性。

城市设计导则对应土地细分导则，对地块的空间形态、街道立面、开场空间、建筑群体等内容进行控制引导，指导建筑设计方案的编制审批，强调对城市空间品质的塑造。城市设计导则同样由市政府授权市规划主管部门审批，在空间形态层面丰富了详细规划的功能[3]。

2.4 厦门：大纲定单元划分，图则定地块用途

厦门市控制性详细规划由规划大纲和规划图层两个层次构成，大纲侧重于单元的总体管控，图则作为地块具体开发建设的依据。

大纲明确管理单元的主导功能、建筑总量、公共服务和基础设施配置要求、控制线划定管控等强制性内容，对道路红线、城市绿线、城市紫线、城市蓝线、城市黄线和轨道交通橙线的线位、规模进行控制，对公共服务设施用地、基础设施用地的位置、界线、使用性质、规模进行控制。

图则依据大纲制定，明确规划地块的用地性质、容积率、绿地率、设施配置等强制性内容，确定具体控制指标，并对城市设计、地下空间利用进行控制引导。图则在地块出让前编制，土地出让后将图则成果纳入市规划部门信息系统并作为审批依据使用。

3 关于控制性详细规划分层编制的研究思考

3.1 推动单元详细规划编制，加强核心要素的总体控制

近两年批复的《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》《河北雄安新区起步区控制性规划》等多个重点城市地区的详细规划已说明单元规划在空间规划体系中的角色越来越重要，将是提升详细规划科学性与灵活性的重要支撑。城镇开发边界范围内整体或分片编制单元尺度的详细规划，有利于实现从国土空间总体规划提出的宏观布局到具体地块开发建设方案的有效传导[4]。

参照国内关于划分规划管理单元的经验探索，每个单元宜控制在5至10平方公里，并尽量实现单元边界与镇街、居委行政边界的衔接，便于精准进行属地管理，落实责任主体，避免单元边界地区纠纷。单元详细规划可重点控制以下几方面内容：一是将总体规划确定的空间结构、功能分区转化成各单元的主导功能，通过主导功能用地类型的面积占比等方式控制。二是明确各单元必须落实的公共绿地、公共服务设施、市政基础设施总量，确保单元开发建设满足公众民生需求。三是结合各单元主导功能确定整体开发强度，包括容积率、建筑密度等要求，确保单元整体符合要求但单元内可自行平衡调整。

3.2 按需编制详细规划导则，指引具体地块开发建设

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，详细规划依然是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，在单元规划的基础上仍要细化编制针对具体地块开发建设的规划方案，作为建设用地规划许可的依据。在已编制单元规划的范围内，可根据城市开发建设时序推动若干连片的地块或单个地块编制详细规划导则，对地块用地性质、用地面积，以及容积率、建筑密度等开发强度指标作出明确安排，并就是否符合单元规划的各项控制要求进行严格审核，确保地块开发建设不突破所属规划管理单元的管控指标。通过按需编制详细规划导则的方式，可极大地减弱城市发展不确定性对规划编制的影响，降低详细规划的调整频率[5]。

3.3 厘清详细规划编制审批层级，提升规划审批的制度弹性

单元详细规划与国土空间总体规划紧密关联，充分体现总体规划的实施程度与效果，对城市的空间功能布局及总体开发建设强度有着重要影响，应确保具备较高的审批层级并进行完善详实的审批程序。而详细规划导则根据地块开发建设需要而编制，在不突破单元详细规划管控要求的前提下，对城市的整体功能布局影响极小。为此，根据中央文件精神，可依托现行相关法律法规，探索单元规划与导则的差异化审批层级及审批流程，既守住规划的刚性控制要求，又为具体开发建设预留空间弹性[6]。