城乡社区治理标准体系构建研究

王艳芳，朱伟，白波

（北京城市系统工程研究中心，北京 100035）

一、前言

城乡社区作为社会构成的基本单元，是居民生活的共同体，承担着为居民提供事务管理和公共服务的社会治理职责 [1]。十九大报告中指出，中国特色社会主义进入了新时代，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。十九届四中全会进一步强调，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。十九届五中全会发布的“十四五”规划纲要对基层社会治理进行部署，要求健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，进一步凸显了新阶段城乡社区治理的重要意义。随着我国城镇化建设的不断推进和人口老龄化趋势的进一步加深，各种社会问题与矛盾日益显著，城乡社区作为社会治理的最基层，是社会治理难题的集合点，面临的治理压力将越来越大。因此，为应对可能出现的治理挑战，建设新时代城乡社区治理体系成为提升基层社会治理效能的关键所在。

标准是健全完善城乡社区治理体系的重要工具。推动城乡社区治理“标准化+”体系的建立，推广城乡社区治理的成功模式和先进经验，让标准嵌入城乡社区治理的各个领域和环节，提升基层治理的法治化、科学化和精细化水平。我国先后出台一系列政策文件对城乡社区治理标准进行部署：《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》要求，在美丽乡村建设、社会治理、政府管理、社区公共服务等领域完善标准制定 [2]；《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，加快建立城乡社区治理标准体系，研究制定城乡社区组织、社区服务、社区信息化建设等方面的基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准 [3]。为实现对基层社会治理的规范、指导、协调和支撑作用，城乡社区治理标准化体系应满足以下要求： ①系统性，突出体现城乡社区治理是一项跨行业、跨部门的复杂系统性工程；②多元参与性，紧密围绕“共建共治共享”理念，兼顾社会管理与服务、社会协同、公众参与等多主体；③协同性，强调标准应该与法律法规和规范性文件形成合力，共同提升基层社会治理效能；④数字化智能化，充分运用大数据、云计算和物联网等新技术，实现精准治理。

与公共服务、智慧社区建设相比，城乡社区治理标准体系的复杂度更高，需要开展相关研究对城乡社区治理的范围和过程进行识别，对各个领域和各个环节的标准化需求进行梳理。目前，国内外围绕公共服务、养老服务等方面开展了一定的标准研制工作，但是由于城乡社区治理涵盖的领域较为广泛，各个领域的标准化工作又相对独立，现有标准难以直接指导城乡社区治理在党建、自治、管理、服务等方面的发展，缺乏对整个城乡社区治理层面的顶层设计和统筹规划。为此，本文从构建城乡社区治理标准体系的现实需求出发，梳理标准化现状并凝练存在的问题，提出我国城乡社区治理标准体系的整体构架、发展方向和推动策略，为规范和促进城乡社区治理标准体系的发展提供支撑。

二、构建城乡社区治理标准体系的需求分析

构建城乡社区治理标准体系的核心是应对社会治理新变化、新需求，目标为打造共建共治共享的社会治理格局，需要做到层次分明、功能完备、多方参与，同时与法律法规体系、德治体系、自治体系协同形成合力，有效支撑城乡社区治理的精准分析、精准服务、精准治理、精准监督和精准反馈，实现城乡社区治理的高质量发展。

（一）城乡社区治理发展需要标准化理念和方法的融入

当前，社会治理强调由以政府为主体向多元主体转变，要求下沉到基层、到社区 [4]。标准作为一种社会规范，能够起到“补强”法的作用 [5]，弥补社会治理“最后一千米”制度供给不足的问题；同时，标准能够以制度化的形式将各地方基层社区的治理经验和治理创新固化，解决各地方基层社区治理“即兴式”创新以及政府创新“孤例”现象 [6]，保证城乡社区治理的连续性和可扩散性，使治理资源得到有效利用。另外，城乡社区治理经常面对各项突发的、新发的社会问题和需求，需要具有一定灵活性的标准及时进行回应，如针对2020年的新型冠状病毒肺炎疫情防控，由浙江省疾病预防控制中心牵头起草、浙江省卫生健康委员会会同浙江省市场监督管理局及时出台和实施疫情防控地方标准共12项，为疫情防控和复工复产提供了标准依据。

（二）城乡社区治理多元治理格局亟需标准的规范和引导

社区治理涉及领域广泛、问题类型多样，需要形成多元治理主体的共建共治机制和格局。近年来，我国社会组织数量稳步增长，尤其是社区社会组织，与驻区企事业单位等社会力量以及基层群众性自治组织成为多元治理格局的基本构成。为进一步规范社会组织尤其是社区社会组织的发展，组织各类社会力量有效协商解决问题，实施政府购买城乡社区服务，促进政府、社会调节和居民自治形成良性互动，亟需开展相关标准的研制工作。

（三）城乡社区治理的信息化发展趋势将产生大量的标准需求

新一轮科技革命给城乡社区治理标准化工作带来了机遇和挑战。党的十九届四中全会首次将“科技支撑”纳入到社会治理体系之中。数字化、网络化、智能化作为新一代信息技术的核心，是新一轮科技革命和产业变革的突出特征，将为社会治理提供关键“科技支撑”。尤其是大数据和人工智能的广泛应用，将有效提升社区治理的精准化水平，优化社区服务流程，畅通群众诉求表达，提高多元协同效率，推动智慧社区发展和城乡社区治理现代化。但这些城乡社区治理领域新兴业态的发展亟需相关标准规范进行引导，与此同时，在信息安全、个人隐私保护等方面也将产生大量的标准需求。

（四）保障居民权利和行政服务的标准需求增加

十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，以人为本将是今后一切工作的重点。目前，我国中等收入群体已超过4亿人，并将持续扩大，未来一段时期内，公民的人格权将受到更为广泛的关注。今后，保障公民基本权利的标准需求将进一步增加，如公众参与权、决策规则公开等领域；政府的行政服务将更加公开透明，相关标准需求也将不断增加。

（五）社区治理需更加体现适老性，老年人服务标准化需求增加

据中国发展基金会预测，2050年，我国65岁及以上的老年人口将占总人口比例近30%，60岁及以上的老年人口将接近5亿，超过总人口的1/3 [7]。人口老龄化促使社会诞生多种养老方式，但居家养老依然是我国现阶段的主要养老模式，因此，城乡社区治理需要考虑适老性，依靠高科技手段，体现对老年群体的关怀，同时社会治理标准也要考虑这种兼容性。居家养老以及社区养老将产生一系列新的服务组织和服务方式，为对其进行有效规范，与老年人服务的相关标准需求将显著增加。

三、城乡社区治理标准化的发展现状

（一）国外发展现状

一些发达国家如美国、英国、日本等都形成了较为成熟的社区治理模式。美国主要是以社区发展公司为主要的社区治理主体 [8]，政府仅对社区发展治理公司进行管理、评估和监督；英国采取的是多方互助社区治理模式，通过促进政府和非政府组织、社区、私人部门之间的合作，使社区治理水平得到有效提升 [9]；日本的社区治理主要是社区营造模式，实现了“市民参与”到“市民主体”的转变，治理主体是町内会和市民组织 [10]。国外在社区治理标准化方面的实践和探索具体如下。

1.国际标准化组织（ISO）城乡社区治理标准化现状

目前，ISO技术委员会/项目委员会（TC/PC）的数量共有253个，通过梳理和分析发现，与城乡社区治理领域直接相关的TC/PC/分技术委员会（SC）数量较少，仅有2个：①城市和社区可持续发展技术委员会（ISO/TC 268）成立于2012年，秘书处承担国为法国 [11]，主要负责城市和社区可持续发展领域的标准化工作，包括基本要求、指南、支持技术和工具等，主导了《促进社区可持续发展——管理体系——一般原则与要求》《城市可持续发展 服务和生活品质的指标》等国际标准的制定工作。②社区规模资源导向的卫生处理系统项目委员会（ISO/PC 318）成立于2018年，秘书处承担国是美国，目前已成立2个工作组开展标准制定/修订工作，重点关注的是卫生治理体系的建设。

此外，ISO还有一些TC/PC涉及城乡社区治理领域，如老龄化社会技术委员会（ISO/TC 314）、组织治理技术委员会（ISO/TC 309）等。总之，城乡社区治理领域的ISO TC/PC数量较少，成立时间较晚，主要发达国家主导话语权，发展中国家话语权相对较弱；从已发布和正在制定的标准来看，由于大部分TC/PC成立时间相对较短，发布的标准也相对较少，尤其是2016年及以后成立的TC/PC，尚未发布标准，只有极少数标准处于制定中。

2.欧盟标准委员会（CEN）社区治理标准化现状

目前，CEN成立的技术委员会有396个，其中分技术委员会有58个，工作组有1656个，研讨会有43个。与城乡社区治理直接相关的是智能与可持续城市与社区论坛（CEN/CLC/ETSI/SF-SSCC），涉及城乡社区治理的有安全服务（CEN/SS A11）、社会与公民安全（CEN/TC 391）等技术委员会及工作组，但已发布的标准数量相对较少。

3.美国国家标准学会（ANSI）社区治理标准化现状

ANSI是美国自愿性标准体系的管理和协调机构，主要通过认可标准制定组织（SDO）的程序来推动美国国家标准的制定。目前ANSI官网上共公布了248个SDO，但没有与社区治理相关的SDO。

整体来看，国外的技术委员会组织结构通常较为完备，根据各自领域的标准化需求成立相关工作组开展标准制定/修订工作，针对需要快速制定的规范以及项目研究产出的新兴或快速变化的技术还可以采用研讨会方式来制定标准。但是，具体到社区治理领域，其标准体系的建设正处于探索阶段，标准数量较少，尚未形成完善的标准体系。

（二）我国发展现状

1.政策规划情况

一是发布社会管理和公共服务标准化方面的纲要和规划。2012—2017年，国家标准化管理委员会联合26部委先后发布了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》和《社会管理和公共服务标准化发展规划（2017—2020年）》，构建了社会管理和公共服务标准化的推进机制，对我国社会管理和公共服务领域的标准化工作进行了全面部署，将城乡社区治理和服务作为重点领域，明确了相关标准的发展路线和重点任务。

二是发布标准化建设发展规划。2015年12月，国务院办公厅发布《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》，明确提出将社会治理、政府管理等作为标准化体系建设的重点领域，对涉及城乡社区治理的具体领域进行了部署，如制定和实施妇女儿童保护、优抚安置、社会救助、基层民主、社区建设等领域；研制政府购买公共服务、社区服务标准，制定实施综合行政服务平台建设、检验检测共用平台建设、基本公共服务设施分级分类管理、服务规范等标准。

三是发布城乡社区治理意见。2017年4月，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，对城乡社区治理标准化体系建设提出了明确要求，也提出了重点关注的具体领域。

2.标准化试点项目

通过开展社会管理和公共服务标准化试点工作，提升了标准化在创新社会管理和提升公共服务水平中的重要作用。2013年8月，国家标准化管理委员会发布《社会管理和公共服务综合标准化试点细则（试行）》，着手组织开展社会管理和公共服务综合标准化试点工作。截至2020年10月，我国已推进了6批共计627个社会管理和公共服务标准化试点建设项目，其中属于城乡社区治理领域的试点项目有60多个，如北京市西城区基层民主协商标准化试点、鄂尔多斯市东胜区社区综合服务标准化试点、常州市天宁区居家养老管理服务标准化试点、上海市普陀区社区事务受理服务标准化试点等项目，涵盖社区养老服务、社区综合服务、网格化建设、物业管理、矛盾化解、便民服务等领域。

3.已有标准建设情况

目前，我国尚没有专门开展城乡社区治理的全国标准化技术委员会和分技术委员会，仅部分委员会涉及社区服务、物业管理、智慧社区等领域。按照发布主体来看，我国城乡社区治理的相关标准主要包括国家标准、行业标准、地方标准以及团体标准。

在国家标准制定方面，我国已发布的有关城乡社区治理标准约有50项。这些标准主要集中在社区服务和社区信息化建设领域，占比分别是38%和29%，其余还涉及社区建设、社区管理、社区评价、社区应急安全等方面，如《社区服务指南（第1部分：总则）》（GB/T 20647.1—2006）包括环境、文化、教育、体育、卫生、物业、家政、青少年等方面的服务标准；近年来，与农村（社区）相关的标准逐渐增多，占比约为35%，主要集中在农村社区建设和社区管理方面，如《农村公共厕所建设与管理规范》《农村生活垃圾处理导则》等，而与农村居民社区服务相关的标准较少；此外，还有17项国家标准计划正在制定/修订过程中，主要涉及社区应急安全、社区信息化、社区评价、社区服务等方面。

在行业标准制定方面，国务院各部委制定发布了一系列涉及城乡社区治理各个领域的行业标准，包括社区安全应急、社区信息化建设、社区基础设施、社区服务等方面。例如，民政部发布了《社区社会工作服务指南》（MZ/T 071—2016）、文化部发布了《社区图书馆服务规范》（WH/T 73—2016）、商务部发布了《社区菜店设置要求和管理规范》（SB/T 11023—2013）等，从行业标准的角度对城乡社区治理进行了规范。

在地方标准制定方面，截至2020年10月，各省市在城乡社区治理相关领域制定的地方标准近200 项，以作为对国家标准和行业标准的补充。其中山东省制定的标准数量最多，其次是江苏省、内蒙古自治区、重庆市。具体来看，①在社区服务方面，与养老服务相关的标准约占社区服务相关标准的50%，在一定程度上弥补了国家标准在养老服务领域的缺失；②在社区建设方面，相关标准主要涉及和谐社区建设规范、公共服务设施建设规范等方面；③在社区管理方面，主要是环境卫生管理、社区工作者规范、流动人口管理、房屋租赁管理、档案管理以及党建工作管理等方面的标准；④在社区社会组织方面，相关标准较少，仅山东省发布了《社区服务组织诚信评价通则》（DB37/T 3540—2019）和《社会组织社区便民热线服务规范》（DB37/T 2866—2016）2项标准；⑤在社区居民协商自治方面，相关标准也较少，仅发布了2项标准，即广东省的《城乡社区协商工作规范》（DB44/T 2198—2019）和云南省的《和谐社区标准体系 居民自治》（DB53/T 317—2010）；⑥在社区文化法制与矛盾预防化解、社区文化引领等方面的标准涉及较少。

此外，我国一些社会团体也制定了有关城乡社区治理的规范标准，如上海市长宁区社会组织联合会制定了《上海市长宁区社区和居家认知障碍照护规范》（T/SHCNSLH 000001—2020）、浙江省产品与工程标准化协会制定了《和谐社区建设规范》系列标准、云南省标准化协会制定了《云南医联体社区驿站》系列规范、成都市温江区社会工作协会制定了《温江区社区发展治理规范》等，这些团体标准在规范城乡社区建设、支撑城乡社区发展中发挥了积极作用，成为现有标准体系的有益补充。

四、我国城乡社区治理标准化存在的问题

目前，我国在城乡社区治理标准化建设方面已经开展了一系列实践探索，但对照标准化的现实需求，还面临诸多问题与挑战。

一是尚未形成完善的城乡社区治理标准体系。城乡社区治理标准化工作缺乏牵头机制和顶层设计，没有形成一个与城乡社区治理现阶段发展需求相适应的标准体系，导致碎片化现象严重。不同领域的标准研制过程相对独立，缺乏协同机制，相关标准仍显割裂；很多地方虽开展了大量的城乡社区治理标准化探索，取得了一定成效，但在行业与地方层面、地方省市（县）以及基层服务机构层面的标准存在定位不清问题，各层级标准体系衔接有待进一步理顺。

二是缺少多元参与治理的相关标准。城乡社区多元治理格局的重点是引导各类社会组织、居民自治组织、专业社工团队、志愿服务组织以及社区机关企事业单位等社会力量参与社区治理。但是目前在国家、行业以及地方层面，社区社会组织、社区协商自治、志愿服务等领域的标准仍较为缺乏，无法指导各类社会力量有序参与社会治理。

三是科技的支撑作用不足。目前城乡社区治理信息化方面的相关标准处于初级阶段，主要集中在能源计量抄收系统、社区节能控制等基础技术领域，而有关智慧化社区服务、协商议事、居民信息资源和数据库采集、制作与维护等现代化治理手段的标准涉及较少。

四是城乡差异大导致标准化难度高。目前社区治理领域的标准以城市社区治理为主，乡村（社区）治理相关的标准相对较少，而且乡村（社区）治理相关标准主要集中在社区建设和社区管理层面，而社区服务、社区信息化方面的标准较为缺乏；城乡发展的不均衡为社区治理标准化带来一定难度。

五、城乡社区治理标准体系架构初探

（一）城乡社区治理的分类

社区治理的内容就是社区公共事务 [12]。根据事务属性、责任主体和相近事务合并原则，城乡社区治理可以分为社区行政事务（管理型）、社区公共服务（服务型）和社区自治事务（自治型）三大类 [13]。

（1）社区行政事务（管理型）指以社区为单元，由特定或法定行政部门提供的管理型公共产品的组合，责任主体是政府，如社区环境管理、治安与消防管理等。

（2）社区公共服务（服务型）指以社区为单位，由政府、社区服务中心、物业服务部门、社区组织等专业性组织提供的服务型公共产品的组合，包括特殊人群的服务、医疗保障等市政服务、物业服务等。

（3）社区自治事务（自治型）指除上述两类事务外，剩下的事务属于社区自治事务，一般由社区党组织、基层群众性自治组织牵头，组织居民群众、社区社会组织等协商解决，如社区公共资源的利用等。

社区公共事务的分类为城乡社区治理体系的构建提供了理论模型，以这三类社区治理事务为核心，明确基层党组织、基层政府、基层群众性自治组织和社会力量四类治理主体的职能和作用，实现多方参与、共同治理，发挥大数据、云计算等信息技术的积极作用，构建城乡社区治理体系的基本框架。

（二）城乡社区治理标准体系架构

城乡社区治理新型标准体系架构（见图1），按照《标准体系构建原则和要求》（GB/T 13016—2018）中目标明确、全面成套、层次适当、划分清楚的构建原则，参考《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》（GB/ T24421.2—2009）的体系框架，采用过程方法和戴明环（PDCA循环）方法，以2017年4月发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中的相关内容为基础，整合我国在城乡社区治理领域的相关政策；同时，在社区公共事务的分类框架下，梳理社区治理涉及的各类管理、自治与服务事项，确保标准的支持作用并覆盖城乡社区治理全过程。城乡社区治理新型标准体系涵盖总体、社区基础设施、社区信息化平台、社区自治、社区管理、社区服务6个子体系。

图1 城乡社区治理标准体系架构

总体标准体系在城乡社区治理标准体系中起基础和支撑作用，指导城乡社区治理各领域标准的制定，主要包括基础、评价和保障3个部分。

社区基础设施和社区信息化平台标准体系是提供社区自治、社区管理和社区服务的基础，是城乡社区治理标准体系的“硬件”体系。其中，社区基础设施标准对城乡社区治理中涉及的市政设施、公共服务设施、信息化基础设施以及应急设施进行规范，为基础设施的建设和维护提供保障；社区信息化平台标准由平台标准和支撑技术标准组成，为城乡社区治理的信息化、智慧化提供支撑。

社区自治、社区管理和社区服务3个子标准体系是城乡社区治理标准体系的核心，围绕社区治理的主要范畴进行设置。其中，社区自治标准为城乡社区组织、居民开展社区事务协商自治提供保障；社区管理标准为城乡社区治理中政府各部门对社区各项事务的管理提供支撑；社区服务标准是城乡社区治理标准体系建设的重点，需充分发挥标准的规范和引领作用，提升城乡社区开展社区服务的水平和成效。

（三）重点发展方向

1.总体标准

积极推动城乡社区治理领域标准化技术委员会及分技术委员会的成立，建立相关标准体系，制定城乡社区治理领域的总体标准。

2.社区服务领域

进一步完善社区政府服务标准，包括街道政务服务中心建设与运行标准、社区服务中心窗口设置规范、社区政务服务事项目录、社区政务服务事项办理流程和服务标准等社区政务服务相关标准以及社区便民利民服务标准；以居家养老服务标准为切入点，推进服务类标准体系的建设；发展社区志愿服务、文化建设标准。

3.社区自治领域

重点制定城乡社区党建、物业委员会、社区社会组织等相关社区基层治理组织的建设标准；加快研制社区、社会组织、社会工作“三社联动”标准、物业管理系列标准、社区公共资源配置决策标准、城乡社区协商规程等社区协商自治系列标准。

4.社区管理领域

制定社区环境服务提供标准、乡村环境治理运行管理体系标准、社区环境质量控制和服务评价改进标准等有关城乡社区环境管理的系列标准，加强城乡社区环境综合治理，建设资源节约型、环境友好型社区；推动城乡法制建设与治安管控标准的建设工作。

5.智慧化治理领域

重点借助互联网和信息化等技术手段，以互联网、物联网、大数据和云计算等技术为支撑，发展政府服务平台、公共服务平台等智慧社区建设方面的基础通用标准、管理服务标准和设施设备配置标准。

六、对策建议

（一）加强标准化顶层设计，确定标准化治理的合法性地位

建议成立城乡社区治理标准化技术委员会及分技术委员会，统筹规划和协调指导我国城乡社区治理领域的标准化工作，制定我国城乡社区治理标准化战略、体系和政策措施，协调处理标准制定/修订和应用实施过程中的重大问题，督促检查城乡社区治理标准化工作的落实；建立标准快速响应和动态修改机制，确保能根据社会形势的发展变化，迅速制定标准并予以引导；加强城乡社区治理标准化信息服务平台的建设，加强地区标准的共享；建立标准实施情况反馈的便利通道。

（二）开展试点示范，鼓励创新

为解决标准的适应性问题，城乡社区治理标准要以地方标准为主导，鼓励开展城乡社区治理标准化试点，推动各地方基于自身的资源禀赋、基础条件和人文特色，结合实际治理经验，制定城乡社区治理相关领域的标准和规范，实现顶层设计和基层实践的有机结合。对于具有普适性的标准，要及时凝练上升和推广，并最终上升为国家标准。

（三）注重多方参与，发挥合力

随着我国经济社会的不断发展，新技术、新产业、新业态层出不穷，社会治理变得复杂且多元。建议一方面城乡社区治理标准体系的建立要积极创新思路，在结合运用现有法律法规、标准、科技、经济等多种手段的同时，不局限于传统的标准实施方法，重点发挥类标准文件实施的积极作用，如村规乡俗约定对城乡社区治理的重要作用；另一方面在政府引导制定的基础上，注重发挥社会服务企业、社会团体等在制定城乡社区治理标准中的作用。

（四）坚持城乡统筹，协调发展

城乡社区统筹协调发展是必然的趋势，按照城乡发展一体化和基本公共服务均等化的要求，城乡社区治理标准化工作的推进也要与城乡一体化进程相适应。建议城市社区治理通过标准化工作巩固现有治理成果和经验，乡村社区治理标准化工作要试点先行，逐步探索，一些适用于乡村社区的标准要体现乡村特色；注重增强城乡社区治理的互动化、一体化，促进城乡社区治理协调发展。

（五）加强城乡社区治理标准化人才培养

加快培养一大批懂标准、懂技术、懂基层管理的复合型人才，扩充城乡社区治理标准化工作专家队伍，提高工作人员素质和工作能力；组织开展标准化原理、标准制定程序、标准化管理、标准化试点示范建设、国家标准化、国际标准化、企业标准化等系列培训，扩大标准化人才储备队伍，提升各类社会力量开展标准化工作的能力；加强与科研院所、高等院校等的合作，引导更多开设公共管理专业的机构或学校将城乡社区治理标准化作为重要研究方向。