上海自贸试验区：改革开放新高地

周汉民全国政协常委民建中央副主席

六大领域

上海自贸试验区先由国务院常务会议批准，再由中共中央政治局专门会议讨论，最后在 2013年8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议上，决定三部法律要在上海自贸试验区暂停实施三年。这三部法律通称外资法，具体就是外资企业法、中外合资经营企业法、中外合作经营企业法。中华人民共和国成立后，在中华人民共和国有效管辖领域内暂停实施法律的，这是首例。是不是这三部法律不好呢？恰恰相反，这三部法律是对于中国改革开放最重要的法律，中国入世的时候，或修改或保留或创设了不少的相关法律，有六部法律是大改的，其中有这三部。那为什么暂停实施？因为这三部法律的两个原则，在上海自贸试验区不能用。

第一个不能用的原则是审批原则。外资企业进入中国先审批可行性报告，再审批章程和合同，审完以后有个批准件，按批准件去领取营业执照。审批制度在上海自贸试验区中止实施，取而代之的是备案制度。第二个不能实施的是这三部法律要求外资入中国建立企业，得按照国务院颁布的投资指南。投资指南里面有三类∶鼓励类、限制类、禁止类，要按照这三类规定的范围来选择投资方向。上海自贸试验区实行的是这三类中的一类。从审批制改为备案制，从投资指南指引改为负面清单管理。这本身就是一场伟大的变革。

在完成上述法律手续之后，上海自贸试验区于2013年9月28日公布服务业扩大开放6大领域、18项举措、23个方面。第一，金融服务领域。这个领域有四项新举措∶①允许符合条件的外资金融机构设立外资银行。金融机构的概念比外资银行的概念大得多，在逻辑学上是属种关系，所以中国金融业的混业经营是可能的。②民资和外资合资建立中外合资企业。在上海自贸试验区的努力下，民营银行和外资银行合资来建设中外合资银行也成为可能。③将设立有限牌照银行。所谓有限牌照银行，就是银行的服务范围和银行的服务对象都有法定而且是有限的领域。④允许符合条件的中资银行开办离岸业务。上海自贸试验区的离岸业务始终是未来努力的方向。

第二，航运服务领域。先前提到的6大领域、18项举措、23个方面中有一条与现行法律冲突，即允许中资公司拥有或控股外国船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务，只要证明做捎带业务的船是中资拥有或者中资控股的外国船（即非五星旗船），而这与中华人民共和国现行的《海商法》直接冲突。举一个实例来说明什么叫捎带业务。比如明天上午9点上海港有一艘万吨轮要开到日本的大阪，现在的情况是载货量只是总载重量的30%，70%是空仓。按过去，这船明天9点货没有装满照开。这条如果能够实施，我们就可以尽早地和沿海港口打招呼：你们有什么货要运到日本大阪去的，我们给你们捎带。这个业务允许中国万里海疆任何一个点都可以把货捎带到上海来，由上海捎带出去，这是个不得了的业务。所以上海自贸试验区的改革力度极大。这项改革针对的沿海捎带业务的实施，将让上海港的竞争力大大超越周边港口。

第三个领域一共有两块∶①增值电信。国家工信部作出决定，增值电信业五大领域开放。开放的五种服务外资股权都可以超过 50%。②游戏机、游艺机的销售和服务。这一塊开放更大，游戏机和游艺机销售和服务在中国大陆此前已被禁止十多年。

第四个领域是专业服务业。专业服务业是按照国民经济分类的词汇。其实专业服务业，即英文 Professinal Services，应该翻译成职业服务业。几大专业开放都是所谓的智力开放、智力投资。①律师业。律师业向海外全面开放，包括与港澳台地区合资。②资信调查。独立调查公司都可以做资信调查。③旅行社。中国 2013年的境外游接近一亿人次，接待海外游客4500万人次。④人才中介。合资人才中介公司，外资控股比例可以达到70%，注册资金只需达到125 000美元就可以设立人才中介公司。⑤投资管理。⑥工程设计、建筑服务。这些更无可限量，小到一个乡镇，大到超大型的上海市，很多的建筑工程和投资管理都有外资的参与。这个领域的开放非常关键。

第五个领域的开放是最敏感的，几经努力才决定有这两项开放的内容∶① 演出经纪。让外国的演出经纪公司可以独立设置机构，在整个上海提供服务。② 允许外资设立独资的娱乐场所，在试验区内提供服务，这也让人有更多的想象空间。

最后一个领域是两块，内容很扎实∶①教育培训、职业培训。其开放是全方位的，只要不是义务教育，经营培训机构都可以开放。②医院。从综合医院到专科医院再到门诊部，外资都可以独资设立医疗机构。

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上海自贸试验区的目标对应一个“突”字∶要改革突显、要谈判突破、要政策突围。第一，改革突显。今天国内全方位改革遇到的最重要的两大问题，第一是改革红利被不断地稀释，第二是要防止走入中等收入陷阱。

中等收入陷阱如何防范？全世界公认有四个问题必须高度关切∶一是经济增长不能持续下滑;二是通货膨胀不能持续高企;三是贪腐不能成为改革的最大障碍;四是利益集团不能丛生。在这样的背景下，上海自贸试验区任重道远，它的任务没有改变，仍是试验区、桥头堡、排头兵，但其内涵发生了重大变化。

首先，上海自贸试验区要试验的是，国家主动参与国际或者全球投资和贸易规则的重构。今天的世界面临的重大事件，就是全球投资规则和贸易规则在重构，中国不能置身事外。中国早在 2001年入世时就融入了世界，没有一个国家可以在危机面前独善其身，也不可能与世界潮流背道而驰。

上海自贸试验区的成功，一定在于实行了高标准的规则。简单概括就三句话∶一在于公平的竞争环境，二在于全面国民待遇，三在于充分保障权益。千万不要过多纠结于上海自贸试验区到今天已经注册了多少企业，这不是问题的根本，根本在于能否引领未来中国经济改革和开放的方向。上海自贸试验区最值得我们称道的，就是建立负面清单管理的模式，由核准或者审批改为备案、工商登记制度相衔接。首次在中国实施负面清单的管理，是上海自贸实验区最可圈可点的成就。全世界实行负面清单管理的国家，中国是第77个，实行的地点就是上海自贸试验区。负面清单管理体现了一个古老的法律原则，叫“法无禁止即可为”，这是英美法的一个原则，原文是 Permissible unless prohibited。第二，谈判突破。先说说国际上的重大压力，讲讲开放的重要性。跨太平洋伙伴关系协定谈判（TPP谈判）于 2002年由四个国家发起∶新西兰、新加坡、文莱和智利;美国 2008年决定参与，2009年正式参与;日本于2011年10月加入;美国于2018年退出。这个谈判的核心是两点，一是高度自由化。TPP 谈判涵盖所有的货物贸易和服务贸易，要求实现零关税，而且不能有例外。过去的国际规则规定，发展中国家有过渡期，对某些发展中国家要允许一点例外。TPP认为，不管什么国家没有例外。第二个特征更关键，它涉及广泛的非关税领域，包括安全标准、知识产权保护等等，其广度和标准都超过了世界贸易组织的相关条款。当然，TPP不是无源之水无本之木，它的基础是世界贸易组织的规定。世界贸易组织从2001年开始的多哈回合贸易谈判到2015年仍毫无结果，这也让美国作出了重大的战略选择，从多边主义回撤，转向双边主义，构成一个叫作诸边主义的模式。

第二个谈判叫 TTIP谈判，全称是泛大西洋贸易和投资伙伴关系谈判。这两个谈判的内容很相近，但TTIP走得更远，是个封闭谈判。这个谈判不是诸边，一边是一个国家，另一边是欧盟，所以是双边谈判。这个谈判不仅涉及全面的零关税化，非关税措施的开放更厉害，还会统一投资监管标准、食品安全标准、药品监管认证、专利申请认证，等等，让欧美市场完全融合，构成跨国自由贸易区（FTA）。

第三，政策突围。上海自贸试验区成功的政策突围反映在六大方面∶① 贸易领域。②投资领域。③ 金融领域。这是最核心的领域，具体为利率的市场化、汇率的国际化、人民币境外使用的扩大化、金融机构和外汇管理的宽松化。④ 服务贸易领域的全方位开放。⑤体制机制。⑥ 法治环境。法治建设分两步走，第一步是要建立法律制度，第二步是要依法去治理。

总结来说，上海自贸试验区要完成可复制的体制机制、可推广的法治成就，形成升级版的改革开放。上海自贸试验区要升级的，就是国家治理体制和治理能力的现代化，上海自贸试验区的治理体制和治理能力必须现代化。

[注：文中“上海自贸试验区”指代中国（上海）自由贸易试验区，全文有删节。]

编辑：沈海晨  haichenwowo@163.com