“十四五”时期天津财政落实乡村振兴战略措施展望——以天津财政服务“三农”发展为例

◎文/徐德发 李 峰 于世明 闫自仁

一、“十三五”时期财政支持乡村振兴战略成效显著

（一）财政服务“三农”资金规模总体稳定

“十三五”时期，天津财政紧紧围绕推进现代都市型农业和实施乡村振兴战略重大任务、重大政策做好保障服务工作。据统计，2016—2020年全市财政支持乡村振兴战略支出（依据213农林水支出科目决算数，2020年为预算执行数）达797.1亿元（详见图1），其中：2016年161亿元、2017年158.4亿元、2018年165.7亿元、2019年161.5亿元、2020年150.5亿元，反映了天津市财政支持乡村振兴资金规模总体保持稳定。虽然天津市一般公共预算收入趋紧，但农林水支出资金规模稳定在160亿元左右，体现了天津市财政优先保障乡村振兴战略的特点。

（二）财政服务“三农”资金投入领域众多

天津市财政支持乡村振兴资金按农业类、农村类、水利类、扶贫类、林草类划分（详见图2），其中：农业类包括保障粮食安全省长责任制和“菜篮子”市长负责制，改善耕地质量以及农业生产防灾减灾救灾等工作；农村类包括美丽村庄建设、农村厕所革命、农村污水处理设施建设、农村人居环境示范村建设、特色小镇等工作；水利类包括水务改革发展、水资源和水生态保护、南水北调工程建设等工作；林草类包括重点造林绿化和湿地保护等工作；扶贫类包括困难村基础设施和产业带动帮扶等工作。“十三五”时期，随着国家和天津市“三农”发展形势变化，特别是脱贫攻坚战、乡村振兴战略等重大决策部署陆续出台，财政服务“三农”工作支出结构不断调整优化，主要呈现以下特点：一是农业类投入呈现出逐年下降趋势，农村类投入呈现逐年上升趋势，“十三五”期间农业生产领域支出规模总体稳定，部分资金调整用于农村基础设施建设。二是水利类支出总体稳定年度间略有波动，主要是通过发行地方政府债券，解决南水北调等重大水利工程建设资金，有效补充了一般公共预算投入缺口。三是扶贫类支出呈现大幅增长态势，天津市支持打赢脱贫攻坚战，全面开展新一轮结对帮扶困难村工作，市、区两级财政加大投入力度，确保全面建成高质量小康社会不落一村一户一人。四是林草类支出呈现一定下降趋势，天津市重点打造绿色生态屏障，部分涉农区造林绿化和湿地保护资金通过发行地方政府专项债券解决，按照现行统计口径，无法纳入农林水支出科目。

图1 “十三五”时期天津市财政支持乡村振兴战略资金投入规模

图2 “十三五”时期农林水分类支出变化趋势

（三）财政服务“三农”资金监管效能增强

“十三五”时期，天津市财政支持乡村振兴资金投入总量797.1亿元（详见图3），较“十二五”时期同口径相比增长190.3亿元，增幅32%。资金投入大幅度增长带来资金监管挑战逐渐增加。为切实管好用好宝贵的财政资金，保障“三农”事业健康发展，采取两方面措施提升资金监管效能：一方面加强监督。“十三五”时期天津市陆续开展了涉农资金专项整治、农村“微腐败”专项整治、扶贫助困补助资金专项检查、扶贫助困专项巡视等一系列强农惠农政策监督检查和绩效审计工作。审计署京津冀特派员办事处、财政部天津监管局、市纪检监察委、市审计局均将农业农村领域财政资金监管作为年度工作重点，形成监督工作合力，为财政支持乡村振兴战略、确保资金安全“保驾护航”。另一方面加强管理。“十三五”时期天津市坚持把涉农资金统筹整合作为深化财税体制改革和政府投资体制改革的重要内容，优化财政支农投入供给，加强财政支农政策顶层设计，理顺涉农资金管理体系，创新涉农资金使用管理机制，切实提升支农政策效果和支农资金使用效益。经过努力，天津市将原100多个专项资金统筹整合为农业生产发展资金等五个“大专项”，并采取“大专项+任务清单”管理模式。同时印发《天津市农业相关转移支付资金绩效管理实施细则》，在制度设计上对财政支持乡村振兴战略资金实施全覆盖绩效管理，提高财政支持乡村振兴战略资金管理效能。

图3 “九五”期间至“十三五”期间天津市财政农林水支出规模趋势

（四）财政服务“三农”资金发挥效益显著

“十三五”时期，天津市财政资金投入为实施乡村振兴战略发挥了重要支撑作用，效益显著。一是农业生产发展水平显著提高。市民“粮袋子”供给能力稳定，全市划定170万亩粮食生产功能区和40万亩基本保障型蔬菜生产功能区，累计建成高标准农田336万亩，粮食综合生产能力每年保持在200万吨以上。市民“菜篮子”保障水平提升，累计建成放心菜基地150余家，建成10个绿色循环畜产品养殖基地和50个优质高效渔业养殖生产基地。市民“舌尖上的安全”有效保障。4个区域公用品牌入选中国农业品牌，地产农产品抽检合格率达到99.75%。二是农村生态资源环境明显改善。种植业生产绿色度稳步提升。主要农作物测土配方施肥覆盖率达到90%以上，绿色防控覆盖率达到30%以上，化肥农药使用量逐年下降。畜牧业养殖绿色度逐步提升。完成2921家规模畜禽养殖场粪污治理，规模畜禽养殖场粪污处理设施装备配套率达到100%，畜禽粪污综合利用率达到99%。农村生活宜居度明显改善。建成1139个“六化六有”美丽村庄和150个农村人居环境整治示范村，农村生活垃圾无害化处理率达到95%以上，农村生活污水处理设施实现全覆盖。三是农民收入生活质量稳步提升。全市农村居民人均可支配收入年均增幅达到7.6%，从“十二五”末18482元增长到2019年24804元，位居全国前列。第一轮500个困难村集体经济收入全部达到20万元以上，农民人均可支配收入达到2.2万元。第二轮结对帮扶1041个困难村集体经营性收入全部达到20万元以上，困难村农民人均可支配收入达到全市平均水平。农民基本养老、医疗保险参保率分别达到96.2%和95%。

二、“十四五”时期财政支持乡村振兴战略面临形势与任务

党的十九大提出实施乡村振兴战略，十九届五中全会进一步强调要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。天津市委、市政府高度重视实施乡村振兴战略，明确提出到2025年天津市乡村产业现代化、生态现代化、生活现代化、文化现代化和乡村治理现代化水平显著提升，力争农业农村现代化水平走在全国前列。在“紧财政”条件下，有效提升财政服务乡村振兴水平，助力实现农业农村现代化，成为“十四五”时期财政支持乡村振兴工作面临的迫切任务。

（一）保持财政投入与乡村振兴资金平衡任务艰巨

预计“十四五”时期天津市宏观经济形势仍然面临较大压力，财政收入增长可持续性将受影响，财政收支平衡仍处于“紧平衡”状态。与此同时，大力落实“粮袋子”“菜篮子”和乡村建设行动等一系列政策需要大量资金投入，保持财政投入与乡村振兴资金平衡任务艰巨。

（二）乡村振兴财政事权与支出责任划分迫在眉睫

全面落实乡村振兴需要重构市、区两级财政事权与支出责任，构建市、区两级财政支持乡村振兴资金投入协调联动机制十分紧迫，平衡市财政资金投入与区财政资金投入比重任务艰巨。

（三）乡村振兴资金统筹整合进入攻坚克难深水区

乡村振兴资金统筹整合进入促进内部深度融合和实现政策有效衔接的深水区，乡村振兴五个“大专项”之间协同性和“大专项”内部各个支出方向之间协调性均需深度磨合、系统重塑，特别是需要精细化统筹整合同一“大专项”内部各个支出方向。

（四）乡村振兴财政资金绩效监督效能提升挑战大

“十四五”期间，要转变“重资金分配、轻资金监管”的惯性思维，适应新发展理念新格局之需，加强资金监管，加快构建形成“谁负责分配、谁具体监管”的监管格局。同时运用现代技术管理手段加强全过程、全方位、全覆盖资金监管。此外，乡村振兴领域部门行业绩效评价指标体系需加快建立，着力解决绩效评价指标规范性、量化程度、科学性等问题。

三、“十四五”时期财政支持乡村振兴战略对策

（一）建立健全财政支持乡村振兴多元投入机制，实现总量有所增加

一是坚持把乡村振兴作为财政优先保障领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，逐步形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保力度不断增强、总量持续增加，确保财政投入与乡村振兴重点任务相适应。二是全面贯彻落实中办国办关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴决策部署，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，集中支持乡村振兴重点任务，为实施乡村振兴战略提供财力支撑。三是切实推动完善农村金融服务，健全农业信贷担保体系，支持农业信贷担保机构扩大担保覆盖面，构建“财政+金融”联动机制，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性。四是在继续利用一般债券支持乡村振兴重大项目基础上，探索在农业农村领域有稳定收益的项目发行专项债券，进一步拓宽“三农”投入资金渠道。五是结合国家层面正在研究的乡村振兴战略投入统计制度改革，研究完善天津市财政支持乡村振兴战略投入统计口径，实现统计口径准确、权威，为科学决策提供数据支撑。

（二）调整完善财政支持乡村振兴事权和支出责任，实现投入结构优化

一是按照国家出台的农业农村领域财政事权和支出责任改革实施方案要求，系统重塑天津市乡村振兴战略领域市、区财政事权和支出责任，结合天津市财力分配格局变化和涉农区困难系数，调整完善市对区乡村振兴战略投入补助比例，实现差异化分配，促进财政支持乡村振兴战略资金投入结构持续优化，理顺市区资金投入和资金监管权责。二是探索统筹各涉农区土地出让收益一定比例资金的实现路径，解决乡村振兴战略重大项目、重大工程和重大政策实施资金来源，提高市财政资金统筹调度和平衡保障能力。三是持续抓好财政支持乡村振兴战略资金投入考核工作，继续将“三农”投入预决算情况纳入各涉农区党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核指标体系，提高涉农区对全面实施乡村振兴战略资金投入重视程度。

（三）探索建立财政支持乡村振兴支出标准体系，实现预算编制科学

“十四五”时期，乡村振兴资金整合工作重心是推动政策整合和管理整合，实现“大专项”之间和“大专项”内部各支出方向之间政策协同。工作抓手是探索建立“大专项”资金支出标准体系，更大范围、更大力度推动财政支持乡村振兴资金采取因素法分配，最大限度减少项目法分配资金，提高财政支持乡村振兴政策科学化水平，加快构建财政支持农业高质量发展、乡村绿色发展、城乡基本公共服务均等化、乡村治理体系现代化的政策体系，努力保障天津市“十四五”时期乡村振兴战略目标任务。

（四）优化提升财政支持乡村振兴资金监管效能，实现资金管理规范

“十四五”时期可结合财政预算管理一体化系统部署，运用“大数据”思维理念和技术手段，选择覆盖面广、涉及人口多的强农惠农补贴政策，借鉴直达资金监管模式，探索建立财政支持乡村振兴战略资金智慧监管平台，摸清财政支持乡村振兴资金流向，对违规使用、挤占挪用等行为进行实时在线预警管理，实现被动整改式监管向主动出击式监管转变。与此同时通过财政支持乡村振兴资金投入智慧监管平台积累“大数据”资源，为找准财政资金支持方向和关键环节提供数据支撑，为优化和完善财政支持乡村振兴战略政策体系提高决策参考。

（五）全面实施财政支持乡村振兴资金绩效管理，实现资金有效使用

“十四五”时期，要推动建立全过程、全方位、全覆盖绩效管理工作机制，将绩效管理涵盖所有乡村振兴资金项目。推进绩效管理与预算编制、执行、监督有机融合，在预算编制环节明确绩效目标，预算执行环节强化绩效监控，预算监督环节开展绩效评价，特别是研究建立财政落实乡村振兴战略资金绩效评价指标体系，将财政资金的分配和使用管理与支持乡村振兴工作的实际成效紧密结合起来，强化绩效评价结果运用，切实将评价结果作为预算安排、政策调整和改进管理的重要依据，努力使财政资金发挥出最大效益。

综上，“十四五”时期天津市财政支持乡村振兴战略要聚焦重点、难点问题，集中力量“啃下”支出标准体系和智慧监管平台建设等“硬骨头”，开动脑筋淌过提升资金监管效能和全面绩效管理等“深水区”，推动天津市财政支持乡村振兴工作实现新发展和新突破，为加快补齐天津市“三农”发展短板，开启全面建设社会主义现代大都市新征程贡献财政力量。