莫让“差不多”成为基层治理的隐形障碍

祁凡骅

【摘要】“差不多”现象与高质量发展的时代主题格格不入，是基层治理现代化的隐形障碍。“差不多”现象的发生、蔓延逻辑与行动者、信息、控制、成本收益四方面的要素管理以及制度欠缺共生而成。与之相应的解决路径包括：畅通出口，严把入口，打造一支有热情、有活力、有能力的高质量治理队伍；设置专门机构，负责同级政府数据信息的集成、分析、共享，实现数据赋能；更少管理，更多善治，赋予下属自主性，提升下属创新性；增加工作认同，减少工作倦怠，塑造充满生机、活力的机关文化。

【关键词】“差不多”现象 干部 基层治理

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

现实中，总有一些人奉行“差不多”，对工作缺乏热情，能少干不多干，甘愿平庸，绩效平平；甚至遇事推诿，工作时间干私活，工作溜号，出工不出力；白天休闲，晚上加班，为的是加班费和领导的赞誉。时间一长，原形毕露。虽是“大错不犯，小错不断”，但由于公共部门是“铁饭碗”，领导困扰而无奈。在高质量发展过程中，“差不多”现象成为当前亟待破解的羁绊。实际上，“差不多”现象形成绝非一时，单凭线性思维，寄希望于某一个措施就能遏制“差不多”现象是难以奏效的，必须另辟蹊径，多元素、系统思维是可行的选择。诺贝尔经济学奖获得者，埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）的新制度与发展理论（Institutional Analysis and Development）认为，应当在行动情景（Action Situation）框架内来诊断和解释人们的行为选择。①

“差不多”现象的行动情景剖析

行为选择分析的关键在于确定行动情景和互动模式。分析框架涉及行动者（包括角色、行为）、信息、控制、成本收益四个方面。因此，剖析“差不多”现象的深层原因，需要从这四个方面入手，抽丝剥茧，寻幽探微。

行动者：“差不多先生”。奉行“差不多”者，我们称之为“差不多先生”。“差不多先生”是情景中的行动者，是情景分析的首要因素。尽管所有的“差不多先生”行为表现类似，均为得过且过、不求精进，但是其背后的原因可能因年龄不同而存在差异。45岁以下的“差不多先生”，基本都受过良好的高等教育，属于高学历、高智商型，过五关斩六将，在入门测评中脱颖而出的佼佼者。之所以会滑落为“差不多先生”，问题首先出在品格，较为精致利己。精致利己者判断是非的价值标准是金钱、权力等个人利益，而不是工作本身做得如何。在遇到个人利益不明显的工作时，精致利己者就是“差不多先生”，善于推诿，善于变幻，善于为自己找理由，善于在内心得意于自己的精明。其次是自驱力弱。被称为“经营之圣”的稻盛和夫将人分为三种类型：不燃型、可燃型和自燃型。“不燃型”的人点火也烧不起来；“可燃型”的人是点火就着的人；“自燃型”的人是没人点自己就能熊熊燃烧的人。“自燃型”的人具有极强的自我驱动力，对工作充满热情、态度积极、正能量满满，将工作中的困难、压力看作自己学习、磨练、成长的机会。而“不燃型”的人，常常消极看待周围的事物，仅仅将工作视作自己谋生的工具，而不是实现自我成长的路径。所以，其对工作缺乏热情，缺乏精益求精的动力和追求，工作中只要“差不多”即可。“可燃型”则需要一名优秀的领导者来点燃工作热情。假如领导者缺位，“可燃型”就会滑落为“差不多先生”。实践中，自驱力弱的“不燃型”和部分“可燃型”是“差不多先生”的主要来源。

至于45岁以上的“差不多先生”，一部分是年轻的“差不多先生”年龄变大了，另一部分则是职业发展预期暗淡，对工作的热情随着时间而冷却，“差不多”现象是这部分人职业倦怠的典型症候。此外，心理上的剥夺感也影响着45岁以上群体。45岁以上者初参加工作时，机关管理松软、灰色收入“丰硕”。党的十八大以来，全面从严治党向纵深发展，形成了反腐败斗争压倒性态势。从心理学的角度来看，这部分人会产生心理上的被剥夺感。若是自我调适能力弱，内心的工作热情和主动性就会减弱，甚至消极怠工，工作中“差不多”现象蔓延。当然，心有余而力不足的现象也不可忽略。知识的更新、技术的变化，对45岁以上者都是新的挑战。假如继续学习的机会少，个人能力跟不上时代的发展，心有余而力不足，也会导致“差不多”现象的结果。

信息：共享机制欠缺。在特定情景下，信息对行为的选择具有决定性的影响。行为选择是个体内在的决策过程。信息直接影响决策的质量。在信息社会，信息的传输、共享机制直接决定组织运转的效率和效能。实践中，信息共享机制的欠缺可能迫使行动者采取“差不多”的行为策略。

首先，部门间的信息孤岛阻断了个体行动者的高标准追求。数据信息本身就是资源，是权力的体现。部门倾向于将数据信息的占有看作权力和影响力的象征，以信息保密、数据残缺为借口，抵御数据信息共享。城市街道上空，经常看到一根杆子上有十多个摄像头。这类重复建设就是由于部门间的信息孤岛所造成。当公务人员的工作需要部门间横向合作时，信息孤岛成为工作推进的主要障碍。假如多次协调仍然无法取得合作时，“差不多”就成为无奈的选择。

其次，行政层级间信息不对称为“差不多”现象的发生提供了空间。一些管理层制定的政策不符合基层实际，无法落地实施。笔者所在團队在调查基层“煤改电项目”时，就有不少乡镇干部直言政策落实难。因此，遇到此类政策，基层干部执行中无法做到不折不扣，只能实行“差不多”。上下级间信息的不对称还表现在对基层工作情况的评价上。上级了解下级工作信息的主要途径是工作签报和工作总结。工作总结写得如何，决定着上级对下级的工作评价。下级工作的理性选择是精益求精写总结，“差不多就得”干工作。因此，我们经常会发现，工作出了问题的单位和领导干部经常是受到过嘉奖的楷模、标杆。这都是信息不对称惹的祸。

控制：强控者弱自主。马克斯·韦伯认为，层级节制的权力体系是科层制的显著特征。为了维护政令统一，控制是自然的管理选择。但是研究证明，控制与绩效不是简单的线性关系，而是一个“倒U”型关系，超出了合适的度，控制的结果可能适得其反。心理学家爱德华·L·德西认为：“管理人员感受到督促员工取得成果的压力越大，就会逼得越紧。不幸的是，在这个过程中常常会破坏自己的努力。”压力型体制下，层层加码是常态逻辑。各种督导、检查、追责给基层施加了难以承受的压力。有基层干部戏称：“下面一根钉，上面千把锤，想锤几下捶几下。”控制强、压力大导致基层干部疲于应对，赶鸭子上架，工作的主动性、积极性渐弱，“差不多”习惯慢慢养成。

同时，过度的控制压力对干部的健康也有负作用。生物心理学家汉斯·塞利通过实验证明：压力可以过度激活自主神经系统而影响身体的所有器官。同时，实验证明，当人们受到过多控制时，更有可能从事有害的行为，包括吸烟、酗酒、冒险驾驶等。控制和压力导致身体出现问题时，干部对工作的追求之心也会随之淡化，直接助推“差不多”现象的发生。

成本收益：内卷化管理模式。制度经济学的逻辑起点是理性人假设。理性人在行为选择时会进行成本收益的理性分析，看自己的投入和预期的收益是不是成比例。个体收益大于投入成本，将主动积极作为。反之则会消极处之。因此，公务人员行为选择时也会权衡成本收益。自己倾心投入有没有价值？能否真正解决公共问题？等等。假如这些问题的答案是否定的，但工作又一天到晚忙碌不堪，高效率地在做一些忙而无用的工作，这就出现了内卷化。内卷化的核心要义是无发展的增长。政府治理的内卷化指的是行政机关通过将组织内部管理制度以不断精细化和复杂化的方式来开展行政工作，在具体的行政工作中，行政人员相互推卸责任、搁置争议、固化矛盾，政府治理陷入没有实质性增益的困境。

内卷化消磨工作激情，使“差不多”成为一些干部自认为的理性选择。内卷化在实践中的典型体现是“精准填表”和“痕迹管理”。所谓“精准填表”，指的是行政系统依靠表格的填写、运转来实现内部治理。重要的表格需要成立填表小组，逐字逐句推敲修改，押韵上口，亮点拔高。填表能力成为机关的第一能力。并且，同一个数据、信息、事件反复填报，多次折腾。一些基层干部填表水平日渐提高，解决实际问题的水平不一定有变化。“痕迹管理”指的是上级要求下级的各项工作都必须保留台账、照片、视频、记录，以确保工作的执行和细化落实。实践中，留痕代替了工作的实际目标。当留痕成为目的时，行政人员在工作中的首要动机便是“避责”，这是因为组织的留痕任务需要成员服从统一的指令行动而非创新，行政人员会采取一系列消极策略来应对组织的绩效考核，如推诿、造假、转移视线、与他人保持统一步调等，形成平庸之恶。在资源和经历有限时，公务人员的优先选项是“表格”和“留痕”，而非解决民众所关注的真问题，解决问题过程中的“差不多”成为经济人的理性选择。

“差不多”现象的破除之道

第一，畅通出口，严把入口，打造一支有热情、有活力、有能力的高质量治理队伍。依靠现有的制度将“不燃型”干部改造为“自燃型”干部，将是一件难以完成的任务。可行的路径是让“不燃型”的干部离开公共部门，吸纳“自燃型”人才进入公共部门。

首先，疏通干部队伍的出口，让“差不多先生”腾位置。政府机关不应养闲人，鼓励提前退休。个别混日子而不愿意提前退休的，组织应强制其离岗，关系转至人才交流中心。年轻的“差不多先生”，应劝说或强制其转岗。否则，“差不多”现象就会像病毒一样，具有传染性，没有物理隔离，难以遏制。

其次，设置降级比例，使能上能下制度化，激活干部队伍。“干好干坏一个样”是干部管理的顽疾，也是“差不多”现象产生的催化剂。中央出台职级并轨制度，旨在给公务人员更多的激励。但在实际操作中，一些单位出台的鼓励措施优先考虑临退休的人员，貌似人性化的做法却背离了制度设计的初衷。还有一些单位，职级的晋升严格按照任职年限分配，只要没有违纪违法，年龄达到界限的都可以得到晋升。不管是“差不多先生”，还是基本不上班的心理疾病患者，都可以“雨露均沾”。工作业绩的好坏没有任何权重影响。这类做法变相催生了“差不多”现象。因此，我们建议出台职级评定细则，纠正照顾性评定和完全的年功晋升，设置业绩评定权重。同时，设置5%—10%固定降级比例。人力资源管理中的“1—2—7”活力曲线指的就是10%不合格，20%优秀，70%合格与良好。只有这样，才能将“差不多”现象釜底抽薪，使其没有“得意”的空间。

再次，干部入口管理应先看德再看才。干部管理的原则中有“以德为先”的明确要求，但在实际操作中缺乏行之有效的考察工具。建议增加公共服务动机测评，通过技术手段分析个体的公共服务意愿。此外，还需考察入职人员大学期间参加志愿服务的时数。参加志愿活动积极性高，非功利因素也较高。入口关严格了，“差不多先生”混进公务人员队伍的几率就小了。

最后，加大干部业务能力培训。针对因能力不足而无法达成理想工作结果的情况，需要不断更新干部的知识结构，满足数据政府的技术需求，与时代同步，避免因为能力不足而出现新的“差不多”现象。

第二，设置专门机构，负责同级政府数据信息的集成、分析、共享，实现数据赋能。针对行政系统中的信息孤岛现象，有学者提出建立平台型政府，构建部门间数据信息交互平台。这一设想需要对政府治理体系进行大规模重构，短期实现有较大难度。因此，每级政府可以设立一个事业单位，专门负责本级政府所有职能部门的数据信息系统管理，包括数据信息基础建设的投资、数据信息集成、数据信息分析、数据信息共享等职能。此机构专门为各职能部门的数据信息需求提供服务，赋能领导干部的管理与服务。如此，既可以避免基础设施的重复建设，大幅度节约行政成本，也可以彻底消除行政部门之间的信息孤岛现象，减少因数据信息障碍而形成的“差不多”现象。

针对层级间的信息不对称，决策制度的变革必不可少。从参与式管理的理念来看，没有参与就没有信任，没有参与就没有责任。因此，决策过程中必须有执行者的参与，特别是一线执行者的參与，以此来解决政策与执行的脱节问题。实际上，此问题在理论和实践层面都有探讨，但问题的关键是没有落实到决策制度的变革上，因此，有认知，无行动。参与式决策制度落实了，执行中的“差不多”现象也自然就减少了。

第三，更少管理，更多善治，赋予下属自主性，提升下属创新性。管理注重控制，治理提倡放权和参与。管理强调一致性，适合工业化社会流水线式的生产模式。当然，管理也有X理论和Y理论的人性假设区分。X理论假设人性是懒惰的，尽可能会逃避工作；人性是缺乏进取心，不愿承担责任的，乐意服从指挥的；人性是以自我为中心，不关心组织需要的。X理论关于人性恶的假设是组织控制的理论基础。Y理论则不同，认为人是愿意工作的，愿意主动承担责任的；个体追求自我利益与组织利益可以并存；人可以自我指挥和自我控制。Y理论是人性化管理的理论基石。我国有“学而优则仕”的文化传统，每年报考公务员的人数屡创新高，能够最后进入公共部门工作的大多是同龄人中的佼佼者。此群体中，符合Y理论的人是绝大多数，应该给公务人员更多的信任，更大的自主空间。公务人员群体中少数人性恶者需要制度控制来守住底线，但不应成为管理模式选择的依据。管理模式选择错了，优秀的人被X理论的管制模式所束缚，个体的挫败感会逐渐积累，“差不多”会成为优秀者内心平衡的安慰剂。

因此，治理理论中分权给基层、鼓励多元参与等理念和工具应当成为根治“差不多”现象的优先选项。

第四，增加工作认同，减少工作倦怠，塑造充满生机、活力的机关文化。热爱自己工作的人肯定不会是“差不多先生”。热爱工作的程度受到主客观因素的共同影响。主观因素与个体的品格特质密切相关，客观因素主要指工作本身的成就感、兴趣度以及工作的文化氛围。

首先，需加强公务人员的职业认同感教育。中国共产党是与人民同呼吸共命运的政党，中国政府是服务于人民的政府，公共部门的工作是推动社会改革开放、增进人民福祉的工作。因此，公共部门的工作自带成就感和自豪感。职业教育过程中，应当引导公务人员超越自我的个体利益，更多地关注工作的社会价值，提升工作本身的成就感。

其次，需采取具体措施为基层和公务人员减压。中央反复强调要为基层减负。各级政府需要真正落实中央精神，可考虑将基层减负项纳入督察督办事项，摆脱常规事项紧急办理的不良工作习惯，确保基层负担逐步得到减轻。同时，我们还必须关注公务人员的身心健康，限制无休止的“996”工作模式，保障领导干部的合法休息时间。将健身房作为机关标配，组织多样化的健身活动，鼓励干部健身、减压，以饱满的精神状态迎接工作中的各类挑战。

最后，将团建活动引入机关文化建设，通过工作之外的非正式沟通增进同事之间的感情，淡化等级，平等关爱，为干部的点滴进步点赞，为机关文化注入生机和活力。

习近平总书记指出：“历史只会眷顾坚定者、奋进者、搏击者，而不会等待犹豫者、懈怠者、畏难者。全党一定要保持艰苦奋斗、戒骄戒躁的作风，以时不我待、只争朝夕的精神，奋力走好新时代的长征路。”“差不多”现象正是犹豫者、懈怠者、畏难者的集中体现，需要从制度建设、管理模式、个体修养、文化建设等多层面系统发力，以决心和毅力清除基层治理现代道路上的隐形障碍。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院国家治理研究中心主任，公共管理学院教授，长江经济带研究院研究员）

【注释】

①Elinor Ostrom.Background on the Institutional Analysis and Development Framework.Policy Rudy Journal，2011（39）.

責编/贾娜 美编/杨玲玲