深化对“软权力”的认识和监督

郎佩娟

【摘要】“软权力”是与“硬权力”相对的权力形态。作为权力存在的一种形态，软权力普遍存在于公私权力中，并对公私权力结构、行使、监督等产生直接影响。滥用软权力将损害公权力的公信力、侵害当事人合法权益、导致公权力系统乃至整个社会盛行潜规则和特权。相对于硬权力，人们对软权力的认识和监督还比较薄弱。要高度重视软权力滥用现象和软权力监督等问题，将软权力和硬权力都关进制度的笼子。

【关键词】软权力 滥用 监督 【中图分类号】D63 【文献标识码】A

软与硬是一对相反相成的概念，广泛存在于自然界和人类社会，例如软实力与硬实力、软科学与硬科学、软法与硬法等。作为权力存在的一种形态，软权力普遍存在于公私权力中，并对公私权力结构、行使、监督等产生直接影响。但是，相对于硬权力，人们对软权力的认识还比较薄弱，相应地，对软权力的监督也比较薄弱。对此，要深化对软权力的认识和监督，使软权力的运用规范、有序、有效。

软权力的概念与特征

理解和界定软权力，其逻辑是从权力到软权力。权力是社会的普遍现象。权力的主要特性有强制性、不对等性、影响力、利益性、相对性等。权力可以依据一定的标准进行分类。

例如，以权力行使的领域为标准，权力可以分为私权力和公权力。私权力是指在私人领域行使的权力，如企业管理者对员工的权力、甲乙二人的命令服从关系等。公权力是指在公共领域行使的权力，公权力凌驾于社会之上，是公认的、法定的权力，它以权力机关为载体，并以其特有的普遍性、强制性、权威性对全社会实施治理、管理。“凌驾于社会之上”是指公权力与社会的关系，公权力“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”；“公认”是指公权力与社会认知的关系，社会成员普遍认为公权力应当是公共利益的维护者和分配者；“法定”是指公权力和法律的关系，公权力的产生、运用、监督等都要严格遵守法律的实体规定和程序规定；“普遍性”是指公权力和私权力的关系，每个社会成员都承认某种范围的权力，但是，没有哪一种权力具备公权力的普遍性；“强制性”是指公权力行使方式的独特之处，为维护公共利益，公权力必要时可以依法强制性推行政令，当公权力强制性推行政令时，相对人应当服从。

再如，以权力行使是否与相对人形成命令—服从关系为标准，权力可以分为硬权力和软权力。硬权力是指对相对人形成硬约束的权力，相对人应当遵守或者服从硬权力，否则可能受到强制；软权力是一种与硬权力相对的、对相对人不形成硬约束的、以相对人自主选择和知情同意为前提的权力形态，例如公共信息发布、行政指导、行政协议、行政调解、协商民主等。硬权力、软权力可以在公共和私人两大领域行使；其行使者可以是社会组织、公权力机关，也可以是社会组织、公权力机关的官员或者国家公职人员。

公权力中软权力的作用机理与行使有何特点？这要通过與硬权力的比较和关联加以认识。这些特点主要有三：

第一，软权力依托硬权力和公权力信赖发生作用。软权力虽然不对相对人形成硬约束，但不能就此否认软权力的作用。软权力的作用机理有二，一是硬权力的“势”，二是公权力信赖。“势”是中国先秦时期就存在的一个政治概念，用以形容统治者大权在握形成的威力威势，“势”足以对其掌管的人和事形成控制；公权力信赖是指人们认为公权力应当是公共利益的维护者和分配者而对其信任依赖的心理，这种信赖使社会成员习惯于接受来自公权力的指导，或者乐意与公权力机关合作。

第二，软硬权力的行使关联密切。软硬权力是权力的两面，缺一不可。这种关联不仅体现在公共治理中软硬权力的综合使用，也体现在具体事务处理中软硬权力的衔接使用。例如，“约谈”是近些年政府主管部门广泛采用的一种软性监督措施。为使约谈工作规范有效，不少政府主管部门都制定了约谈办法，对于超期不落实处理意见和整改要求的，使用硬权力予以处理，包括通报、向纪检监察部门提出处理建议、在有关目标责任考核中扣分等。软的约谈与硬的措施前后衔接，保障了约谈的威慑效力。

第三，软权力行使比硬权力更普遍、更频繁、更隐蔽。软权力的载体一般有三种，一是以公权力机关的名义发布的公共信息或者指导性文件；二是公权力机关与相对人经协商同意签订的协议；三是公权力机关的官员和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图、提出请求等。在实践中，第三种载体的软权力最普遍，很多情况下是“一对一”使用，不以“要式行为”出现，即不要求具备法定形式和遵循法定程序就能发生影响力，迫使下属或者相对人妥协服从，这就导致此种载体的软权力更容易发生随机性、幕后交易和暗箱操作，更容易被滥用。由于频繁使用，“一对一”使用，不是“要式行为”等，滥用此种软权力的行为难以发现、难以取证、难以监督。

滥用软权力的具体情形与危害

硬权力、软权力都有被滥用的可能与事实。滥用软权力是指胡乱地、过度地使用软权力，“度”是指各种法律限度。与公权力行使的其他违法情形相比，滥用软硬权力都带有主观故意性，即用权的人明知如此用权是违法的但仍然如此用权。从公权力行使实际情况看，滥用软权力的情形是普遍的。“普遍”有两层含义，一是主体多样，滥用软权力包含各级各类公权力机关；二是领域宽泛，滥用软权力存在于软权力行使的各个领域。

滥用软权力的具体情形。一是软权力行使中的异化。软权力在行使中会发生异化，最终走到了软权力的反面，异化为强制性硬权力，例如行政指导的异化。行政指导是典型的软权力行为，行政主体通过倡导、建议、指点、劝告等方式，引导或者调节相对人的社会行为，实现公共行政目标。理论上，是否接受行政指导由相对人自主选择，但实践中，由于高权行政、管制行政的惯性，行政指导违反自愿原则、异化为行政命令且诉诸事实上强制执行的案例时常出现。

二是软权力行使中的偏私歧视、显失公平、隐瞒真相、违背承诺、滥用行政优益权等。软权力行使应当遵循合法合理、公平公正、诚实守信、信赖利益保护等原则，但实践中，上述问题在软权力行使中常常存在，例如行政协议编制、订立、履行、变更、终止等环节的违法侵权。软权力滥用会出现在订立协议时隐瞒真相、违背相对方意愿胁迫其签订协议、违反有关承诺义务、滥用行政优益权违法变更或者解除协议等问题。

三是软权力行使中的违法说服、建议、请求、诱惑、交换、威胁等。公权力机关的官员和国家公职人员对下属和相对人透露信息、暗示意图，或者明确提出某种要求，例如劝说甚至威胁下属执行明显违法的命令；在司法审判、执法处理、人员任用、项目审批、招标投标、资源分配等事情上打招呼；向相对人索要金钱物品、吃拿卡要等。

滥用软权力的危害。由于软权力的特点，滥用软权力的危害性后果并不小于滥用硬权力。理解滥用软权力的危害，逻辑上应该以认识软权力的正面作用为起点，即软权力有怎样的正面作用，滥用软权力就有怎样的对其正面作用的瓦解和损害。软权力的正面作用主要有三：

一是對公权力方法（工具）和相关制度的改进作用。公权力主体的公共治理或者公共事务处理活动需要凭借一定的方法。依据适用时形成的法律关系，这些方法可以分为单方性方法和双方合意性方法。单方性方法的特点是刚性、拘束力和强制性，由治理主体根据个案单方决定，一般与硬权力关联，相对人有遵守与服从的义务，例如行政许可、处罚、强制、征收等；双方合意性方法的特点是柔性和非强制，由治理主体与相对人合意决定，一般与软权力关联，相对人有知情同意或者不同意的权利，例如行政协议、协商民主等。在治理民主化、建设服务型政府、打造共建共治共享的社会治理格局的历史背景下，公权力主体要善于或者更多地使用软权力方法，使软权力方法愈来愈丰富多样，这既可以促进权力结构的优化，形成软硬权力相结合的、合理的权力结构，也可以促使软权力行使更加规范有序。

二是对相对人自主意识、选择权利的关照，对公私关系和社会氛围的调节作用。首先，软权力关照了相对人的自主选择权，这与硬权力的刚性约束和强迫命令形成鲜明对照。硬权力的这种刚性拘束使社会处于高度可控状态，但也容易造成公权力与社会关系的紧张对立，甚至直接冲突。软权力在很大程度上调和了公权力行使者和相对人的关系，增加了相对人对公权力的好感，更有利于建立良好的政企关系和政社关系。其次，软权力谋求公共政策执行和公共事务处理的合作共治和相互作用，使越来越多的社会组织获得了参与公共服务供给的机会，实现了治理主体和相对人的合作双赢。治理主体通过与相对人的合作，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高公共政策、公共服务和公共设施供给能力；相对人通过与治理主体的合作，提高参与公共治理的自主性、积极性和创造力，并在参与中实现自我治理，社会整体氛围由此变得宽松与自由。

三是对下属或者相对人行为的影响、引领作用。理论上，软权力不具有硬约束力。例如，公权力机关的官员建议下属做或者不做某事，这种建议不具有硬约束力，做或者不做某事，由下属自主决定。但是，领导合法、合理、合情的建议，加之领导的影响力，都会对下属的行为选择产生积极影响，使其更乐于做领导建议的事情，并在做事中提高能力，积累经验。

滥用软权力的危害是与软权力的正面作用相对的，明确了软权力的作用，也就理解了滥用软权力的危害，其危害主要有三：第一，导致软权力名不副实，失去软权力的存在基础和应有价值，破坏软硬权力的合理结构，损害公权力的公信力。第二，导致软权力行为明显不公平、不妥当，破坏软权力行使者和当事人之间法律关系的合意基础，侵害当事人合法权益。第三，导致公权力系统乃至整个社会盛行潜规则和特权。领导对下属滥用软权力，会极大地扭曲下属的价值观念、法治信仰、职务行为等，使其丧失独立人格，把公权力变成效忠领导的“私器”；国家公职人员对公民、法人和其他组织滥用软权力，会破坏社会公平，使相对人合法权益遭受侵害，甚至激起民怨民愤。

对软权力监督的必要性和特殊性

无论对硬权力还是软权力，防止其滥用的最有效方法就是加强监督。监督的一般原则包括依法监督、公开监督、公正监督、全程监督、全面监督等。从我国监督实际看，对硬权力的监督比较重视，相关制度也比较健全，对软权力的监督则相对比较薄弱。因此，加强对软权力的监督极为必要。同时，软硬两种权力形态有共性也有差异，因此，对软硬权力的监督有共同的方法，也有不同的方法。软权力有其自身特点，尤其是以公权力机关官员和国家公职人员透露信息、暗示意图、提出请求等为载体的软权力，监督起来难度极大，除要求监督主体高度重视和责任担当之外，还应当有不同于监督硬权力的特殊方法和制度，这些方法和制度的特点有二，一是注重基础教育与训练，二是软硬约束相结合、内外约束相结合。

首先要做好文化和行政伦理基础教育。《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国公务员法》《中国共产党党内监督条例》等法律和党内法规都对国家公职人员或者党政干部教育作出了规定。然而在现实中，对国家公职人员的教育比较注重政治理论、时事政策等，具体细致的文化和行政伦理基础教育则相对薄弱。在这里，文化不仅是指书本知识，更主要的是指深藏于内心的理性、格局、修养等。少数国家公职人员外在态度、语言、举止、审美上表现出的傲慢、粗鲁、庸俗和低级趣味，本质上是内在缺乏文化的表现。执政伦理不仅是指清廉端正，还包括怜悯心、羞恶心、知耻心等。少数国家公职人员滥用权力、以权谋私、吃拿卡要等是内在缺乏怜悯心、不知羞耻的表现。因此，解决软权力滥用的各种问题需要对国家公职人员进行持续的、具体细致的文化和行政伦理基础教育，使其真正成为有文化的、知耻的、推己及人的、慎独自省的人，使公权力的运用会更有人性温度，更顺乎民心、符合民意。

二是加强法治思维、法治能力、逻辑思维等基础训练。法治思维的特点是信仰、敬畏、尊重法律，排斥蔑视法律、超越规则、个人独断专行的观念和行为。有法治思维的党政干部和国家公职人员善于从法律的角度思考和分析问题，将法律作为判断是非的准绳，遇到问题首先思考的是如何按法律规则做事。法治能力是一种以法治思维为基础，通过法治方式实现目标、完成任务的心理素质，其特点是善于运用法律手段解决问题和推进工作。有法治能力的党政干部和国家公职人员遇到问题时首先看有无现行的法律制度可以解决，有则严格执行，依法办事；无则制定规范性文件，使做事有法可依。逻辑思维是依据形式逻辑规则，借助分析、判断、推理等方法思考问题并得出结论的思维方式。有逻辑思维能力的党政干部和国家公职人员善于冷静独立思考，能够在纷繁复杂的情势中保持清醒。这种对职权行为的自我约束，可以有效地避免软权力滥用。法治思维、法治能力、逻辑思维需要进行规范的、系统的基础训练。

三是完善软硬结合的软权力监督制度与执行。对软权力的监督还要有具体制度，形成制度化监督态势。经过多年探索，对软权力的监督已经形成多项制度，并被法律和党内法规所确认，这些制度包括下级报告和上级听取报告制度、谈话和诫勉制度、领导干部个人有关事项报告制度、批评和自我批评制度、巡视巡察制度、干部考察考核制度、述责述廉制度、舆论监督制度等。上述制度的特点是有软有硬，软硬结合，这既针对了軟权力的特点，也符合法律规定。同时，仅有制度是不够的，更重要的是严格执行制度。在这方面，《法治中国建设规划（2020—2025年）》对党内法规的执行提出了明确要求，要求把提高党内法规的执行力摆在更加突出的位置。提高制度的执行力一方面要不断完善制度，使之更便于执行，另一方面要改进制度执行的整体环境，使促进制度执行的各种因素形成合力，共同作用于制度执行。

四是鼓励下属和相对人对滥用软权力的行为进行抵制。在法理上，对公权力机关、公权力机关官员、国家公职人员滥用软权力的行为，当事人可以拒绝。但是由于软硬权力不可分割，硬权力的强制性、影响力、不对等性、利益性等会潜藏在软权力中，同时出于官本位意识、人情世故、利益交换、“恩惠储备”等多种考量，当事人有时选择了接受。在公权力机关，由于科层制组织结构和领导对下属晋升以及其他利益的决定作用，下属习惯按照领导的意图做事。推而广之，领导的心理、观念、习惯等软的东西都会直接或者间接影响和控制下属的行为。对于软权力相对人来说，接受软权力滥用行为在不少情况下是迫于权势的影响力，即使当事人内心抗拒，行动上也可能选择接受，以求自己眼前、长远或者更大范围的利益不受影响。上述情形表明，软权力滥用有着广泛而深刻的社会基础。因此，遏制滥用软权力的各种行为，当事人的抵制也是不可缺少的。这种抵制可以是下属对上级领导滥用软权力的行为提出意见；也可以是公民、法人和其他组织对公权力机关或者国家公职人员滥用软权力行为的申诉、控告、检举等。

总的来说，从公权力监督的历史和现实看，相较于对硬权力的监督，对软权力的监督未能引起足够重视，而软权力的滥用同样会对相对人合法权益、公权力公信力和公共私人两大领域风气造成损害。因此，有权机关、纪检监察机关和全社会应当高度重视软权力滥用现象和软权力监督等问题，将软权力和硬权力都关进制度的笼子。

（作者为中国政法大学法学院教授）

【参考文献】

①[英]霍布斯著，黎思复、黎廷弼译：《利维坦》，北京：商务印书馆，1985年。

②[美]丹尼斯·朗著，陆震纶、郑明哲译：《权力论》，北京：中国社会科学出版社，2001年。

③《马克思恩格斯选集》第四卷，北京：人民出版社，1972年。

责编/于洪清 美编/王梦雅