法定规划体系中城市风貌精细化管控——以广州为例

文/广州市城市规划勘测设计研究院 吴荣华

0 引言

城市风貌是城市最有力、最精彩的高度概括[1]。早在20世纪中叶，凯文·林奇在《城市意象》一书中提出城市意象五要素，强调城市应有自己的风貌特色。由于城市风貌具有延续城市肌理、传承历史文化、增进市民交流等作用，20世纪80年代，我国学者也开始“城市风貌”规划研究。城市风貌管控作为城市规划管理的一部分，是指政府通过城市规划、城市设计、法律法规、管理措施等手段，对城市建成环境的城市风貌特色的公共干预。

已有研究多将城市设计作为城市风貌保护与塑造的重要手段，如城市设计的艺术即创造城市风貌的艺术，城市风貌的构成要素与城市设计完全一致[2]。根据CNKI学术检索，如何利用城市设计管控城市风貌成为近期热点。关注学科也从建筑学、规划学、景观学的研究占据主导地位，到人文地理学、政治经济学、环境行为学、社会学、生态学、系统科学等多学科介入[3]。由于城市设计在我国为非法定规划，编制阶段往往未顺承城市总体规划，也难以落实到控制性详细规划中，而且城市设计的设计范畴、构成要素无固定格式，难以实质性指导具体建设。通过梳理城市风貌管控的主要内容与国内外现有城市风貌相关管控规划编制，根据广州具体案例，探究城市风貌管控在现有法定规划体系中的落实。

1 研究综述

1.1 城市风貌管控内容

城市风貌构成要素包括场地自身及周边环境、场地上的地物、由地物构成的空间场所、使用者感知、公众行为5个部分。不同学者从不同角度对城市风貌予以阐述，虽迄今为止学术界对城市风貌尚未有统一的定义，但学者一致认可，城市风貌表意应以城市物质环境空间为载体，地标性建筑和环境对城市风貌塑造具有重要意义，城市风貌需从视线、标识、色彩、公共空间等方面进行塑造，结合已有城市风貌管控内容，总体上城市风貌管控可概括为对城市肌理、城市历史风貌、自然风貌的宏观管控和对建筑、景观道路、绿化、标识、城市家具等细部专项要素四大因子的管控（见表1）[4-6]。

表1 国内外先进城市风貌管控主要内容

1.2 城市风貌管控规划编制

现有城市风貌管控规划可分为两大类：①城市风貌规划有独立体系，与城市土地利用规划体系共同发挥作用，缺一不可，如日本的城市；②城市风貌规划纳入地区各级法定规划，通过风貌要素的嵌入和非法定专题规划，形成高精度城市风貌规划控制体系，如美国、德国的城市及我国天津、深圳、广州等城市。

1.2.1 独立的城市风貌规划体系

当前独立的城市风貌规划体系编制主要从城市整体层面（如青岛市城市风貌保护规划、成都市城市风貌特色规划等）和特殊风貌地区层面（如杭州某片区风貌规划从风貌分区、风貌节点、开放空间、景观视线控制、特殊历史风貌区管控等）进行编制[7]。目前，已完整建立独立城市风貌规划体系的日本，整体层面将城市划分为“景观地区、准景观地区”；特殊风貌地区层面对各地区的控制分为强制性与指引性两类：强制性包含区域内风貌设计指引、限制行为、重要构筑物或重要树木的指定方针等；指引性包括户外广告设置、公共设施设置等。在此基础上，部分学者认为，城市风貌规划可与城市规划编制体系一致，从宏观到微观的各层面分为城市风貌总体规划、控制规划、详细规划3个层面，总规应确定风貌定位，构建整体风貌控制系统，进行风貌区划。控规应设定风貌图则作为土地出让依据。但此类专项规划在我国缺乏相应法律依据，风貌控制内容的法理性也缺乏梳理。

1.2.2 嵌入法定规划体系的城市风貌管控

德国以自然风景为“底”，以人工建筑为“图”，以“底-图”关系将城市作为风景。风貌规划与地区总体规划/F规划（土地利用规划）/ B规划（地区详细规划）组合编制。街景保护在B规划中实施控制[8]。美国城市规划体系与我国相似，由上至下依次为区域规划（多个城市的联合规划）、城市总体规划、分区规划及其他专项规划。风貌要素规划在各层级规划中均有涉及，以总体规划和分区规划为主。总体规划中包含城市设计规划图，指导城市设计编制；分区规划则主要落实设计导则，包括高度及体量分区，编制高度及体量条例。

天津市通过明确城市设计的法定地位和将城市设计导则纳入法定城市规划体系，将城市设计导则作为管理依据，实施中心城区城市设计全覆盖，并制定与控规单元相对应的城市设计导则。深圳市法定图则（控规）对整体风貌建设、街道景观、建筑、广告与建筑标识物、公共空间等提出设计原则与要求。“保定新城”控规编制中，采取强制性内容图则＋控制性详细规划＋详细城市设计相结合的编制方法，将城市设计中的景观风貌框架与控制要求在强制性内容图则中落实，再予以出让[9]。

2 现行规划体系中城市风貌管控的广州实践

为切实管理城市风貌，广州自1932年出台《广州市城市设计概要草案》以来，编制了以历史街区、城市广场、城市重要节点空间为主的各类空间规划设计和《广州市总体城市设计》，已建立完善的国土空间规划+总体城市设计+地块城市设计+控规的管控体系，将风貌管控的内容传导至法定规划，保障了城市风貌建设高质量落地。

2.1 从实践出发反推管控内容

在城市风貌具体管控内容上，结合既有管控要求，收集广州现有方案报建审查中城市风貌管控记录分析发现，地块报建审查中主要对建筑景观和环境景观要素提出要求，如图1所示，总结提炼广州市城市风貌需管控的专项要素，落实到控规阶段，并从建成地块问题中挖掘当前城市建设项目中存在的公私空间割裂建设导致规划设计难以传导、退缩空间与市政空间两层皮的问题。

图1 方案审批中涉及的景观风貌内容

2.2 广州法定规划体系中的城市风貌管控

《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》和《广州市总体城市设计》从总体层面对城市肌理、自然风貌、历史风貌进行识别、界定，提出总体控制要求，并对建筑、绿地等专项要素提出基本管控要求；重要片区的控制性详细规划+控规阶段城市设计中，顺承总体要求，细化具体指标的强制性控制，制定景观图则，对影响城市风貌的专项要素提出刚弹结合的规划要求，并落实到地块出让条件和业主的建设方案中；对于核心地块节点的控制性详细规划+控规阶段城市设计，在重要片区管控基础上制定场地图则，控制各功能边界工程条件和各风貌专项要素的建成效果（见表2）。

表2 法定规划体系中城市风貌管控

在白云新城重要片区城市设计导则中，单独设置景观设计图则，改变以往地块设计条件公共空间只控制绿地率和沿路绿化带到对六大风貌专项要素（硬质景观、绿化景观、标识系统、城市家具、公共艺术、夜景照明）的强制性和指导性管控，落地实施范围，加强对公共空间和重要街景的管控（见图2）。

图2 白云新城重要片区控制性详细规划阶段景观图则

在海珠创新湾核心地块精细化城市设计导则中，制定场地图则，强化场地景观管控，设计范围打破地块红线边界，破解以往市政空间与退缩空间的割裂，进行一体化设计。对街角广场、公共开放空间、步行道、路侧石、设施带、树池等的颜色、材质、距离、布局等提出强制性要求；对立体绿化建设提出指引性要求（见图3）。

图3 海珠创新湾（沥滘片区）控制性详细规划阶段场地图则

通过“总规-控规”的城市风貌精准传导控制，可在宏观上管控城市结构格局、形态肌理、整体风貌；中观上以景观图则管控专项要素的整体视觉系统；微观上场地图则精细化管控地块风貌特别是公共空间的风貌和品质，直接指导地块建设。

3 结语

城市风貌规划的对象不限于绿地和建筑，还包括城市肌理、历史风貌、自然风貌和户外广告、景观道路、照明系统、城市家具、公共艺术等内容。新时代城市风貌规划不再局限于某个阶段的城市设计，而是贯穿整个城市规划体系。广州市城市风貌管控尝试利用风貌图则衔接法定规划、引导实施路径，强调城市空间特色的延续与建构，从总体规划完整传导至建设阶段。将城市风貌图则与法定规划相结合，特别强化控制性详细规划阶段的景观图则与场地图则；与规划管理相结合，将规划选址，提出规划条件、设计要求时纳入图则要求；与实施建设相结合，场地图则指导公私边界地块开发，由过去规划中宏观的鸟瞰视角转向微观的“蚂蚁视角”，实施精细化风貌管控，形成面向实施的“一张图”管控体系，从而通过具体空间形态表现城市风貌元素，将城市风貌浓缩至城市家具等专项要素设计中，提升城市特色，保障城市建设品质。