大国竞争下美国国防部推动新技术转化的价值链分析

韩 啸

(上海政法学院 上海 201701)

2021年3月9日，习近平在出席解放军和武警部队代表团全体会议时强调：要强化创新驱动，以更大力度、更实举措加快科技自立自强，充分发挥科技对我军建设战略支撑作用；要紧跟科技强国建设进程，优化国防科技创新布局与环境条件，用好用足各方面优势力量与资源，大幅提升国防科技创新能力和水平[1]。当前，以人工智能、大数据、区块链、5G、量子科技等为代表的新兴技术正在颠覆全球各领域竞争规则，技术领域成为大国竞争的制高点[2]。2017版《美国国家安全战略》提出大国竞争下美国国防部应通过变革加快推动新兴技术的军事应用，以保持美军全域作战下的竞争优势。2018版《美国国防战略》认为：迅猛发展的新技术正在改变美国安全环境，重塑战场形态与规则，而“(战争)胜利从来都不属于首先发明新技术的一方，而是属于将新技术更好地融合与适应于战场的一方”[3]，因此国防部必须加快将新技术转化为实际的军事能力。为巩固大国竞争下美国军事技术优势及其全球军事霸权，美国国防部采取了一系列举措加快推动新技术转化。那么，如何审视与评估美国国防部技术转化过程及其效率？美国国防部在大国竞争战略下采取的一系列举措又是否优化了它的技术转化过程？本文基于价值链理论分析框架，结合现有文献及相关资料，力求解析并回答上述问题。同时，借鉴外军技术发展经验及教训，对中国应对大国军事竞争、优化国防和军队改革具有良好的启示和借鉴意义。

1 文献回顾

1.1美国国防部“技术转化”的内涵“技术转化”在学术界并没有统一定义。国内文献一般将技术转化称为“科技成果转化(Transformation of scientific and technological achievements)”。1996年人大通过的《中华人民共和国促进科技成果转化法》对其定义为“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”。杨善林等[4]认为“科技成果转化”是我国科技工作的专有名词，一般指“科技成果向应用技术成果的转化”，即科技成果不断具体化、产品化与产业化的过程。

美国国防部使用“Technology Transition”来表述技术转化。相比较于“Transformation”，“Transition”更强调技术向应用层面的“过渡”。美国国防部2002年成立的前沿科技转化基金(Technology Transition Initiative，ITT)将技术转化定义为“科学与技术项目向国防采办项目的迁移”。美国政府问责局(GAO)2013年发布的国防技术转化报告将该过程称为“将技术过渡到军事使用者手中(Transition to military users)”，并指出国防部依赖学术界、实验室、测试设施与国防工业界来识别、追求和开发新技术[5]。2019年6月美国国防部设立的“研究与工程先进技术委员会(DDR&E)”将技术转化定义为“从技术发现到能力部署”[6]。近年来，美国国防部技术政策及采办文件在表述其目标时频繁使用“能力(Capabilities)”一词，其实质是不断追求将新技术转化为新型武器装备，并通过部署实现美军作战能力的提升。

此外，国内学者李斌等[7]详细地区分了美国国防技术转移与技术转化的概念区别，指出美国国防部所定义的“技术转移(Technology Transfer)”是技术成果与科技能力从一个组织转向另一个组织，包括军转民、民转军以及军民两用技术在军队与非军队系统之间的转移；“技术转化”则是在国防部组织内“把预研阶段形成的技术成果转化到装备研制与作战部署阶段”。对于美国国防技术转化的研究，国内学者一方面聚集于美国国防技术先期创新机制，例如贾珍诊等[8]对DARPA创新机制与预研模式的研究；另一方面则聚焦于美国国防新技术战略规划上，涌现出了大量对美国人工智能、大数据战略的研究，例如龙坤和朱启超[9]对美军人工智能战略的评析。根据美国国防部对技术转化的内涵定义，其技术转化不仅仅是先期技术创新与技术战略规划，而是一整套包括计划规划、研发管理、国防采办等在内的纵向推进的流程链条，而现有文献较为缺乏对美国国防新技术转化在全过程、整体上的关注。

1.2大国竞争与价值链理论大国竞争时代，美国国防科技体制及其技术创新本身成为大国战略博弈的重要手段[10]。美国前国防部长埃斯珀称投资于“改变游戏规则的颠覆性技术”将是美国国防部未来多年的首要事项[11]。为赢得军事竞争优势，全球各大国都加大了国防技术投资。但冷战时期美苏两个超级大国的“军备竞赛”表明，军事技术竞争对资源消耗巨大，即传统意义上的“大炮与黄油”理论仍然有效[12]。美国布鲁金斯学会2020年4月发布《为中美“超级大国马拉松”做准备》[13]的报告称，中美竞争将是持续几代人的长期过程，虽然核心制胜要素是技术创新，但经济因素与投资效率将在中美“马拉松”竞争中扮演关键作用。雷少华[14]认为，大国竞争时代下的现代科学技术已发展到超大规模的资本投入阶段，已经不再是几家企业、几所大学甚至一个国家能够完全负担的时代，因而更加需要一套高效率的组织体系来加以支撑。美国国防部产业政策办公室2021年1月发布《2020国防工业能力》[15]报告指出，新冠疫情对美国国防工业能力建设及其资源获取造成巨大挑战。可以说，后疫情时代的大国竞争将更加考验各国对有限资源的使用效率。

在大国持久竞争预期下，如何评估大国技术资源使用效率，特别是评估军事部门这种在大国竞争中扮演重要作用，又对资源消耗巨大的部门效率表现，显得尤其重要。如果说美国国防部技术转化过程是一个纵向推进过程，那么就需要一个链式结构、以经济效率导向为主的理论框架来评估美国军事部门在大国竞争下的资源使用效率。国家竞争优势理论的集大成者迈克尔·波特所创建的价值链理论提供了一个相关的经典研究范式。他将产品从概念规划到完成生产的过程称之为价值链，并指出：正确审视竞争优势的方式是分析价值链条上的“价值活动”，并通过管理这些活动实现价值链的效率优势[16]。

进入21世纪，价值链理论逐渐聚集于技术创新过程。例如，Timmers[17]认为公共研发的技术创新链条包括基础研究、技术开发、应用和部署等一系列过程，各个阶段应有集中且相对独立的工作区间。Hansen & Birkinshaw[18]发表在《哈佛经济评论》上的《创新价值链》一文系统地解释了创新价值链过程，认为该过程是一条创意(Idea)从产生到转化为产品以提升绩效水平的完整活动流。随后，Stephen Roper[19]基于制造业创新过程提出了以“知识(knowledge)”转化为中心的价值链结构，即包括知识获取、知识转化和知识利用(生产)在内的“三段式”首尾相连(end-to-end)的链式结构。国内学者王伟光等[20]认为，价值链结构与技术创新难度相关，创新产出效率高的主体应能够完成原理设计、技术研发、产品生产等全过程，否则将难以与创新基础资源相匹配。马江娜等[21]基于价值链视角对我国科技转化政策进行文本分析，认为政策工具应与价值链条相匹配以提升科技成果转化效率。综上，价值链理论被广泛应用于技术创新及其转化过程研究，对分析评估美国国防部技术转化过程及其效率提供了一个良好的研究框架。

2 大国竞争下美国国防部推动新技术转化的主要举措

自针对中、俄两个大国的“第三次抵消战略”提出后，美国国防部就已经意识到现行技术管理与国防采办机制无法适应新技术的快速发展。从《2017年国防授权法案》(以下简称《2017法案》)开始，美国国防部在国会支持下采取了一系列改革优化举措[22]。2018版《美国国防战略》明确要求国防部为适应大国竞争应以“相关性速度提供能力”，即加快将新兴技术转化为现实的武器装备能力。2020年10月，美国国会研究室发布《新一轮大国竞争：对国防问题的影响》[23]报告，认为国防部应当在大国竞争战略指引下继续进行全面变革，维持武器技术优势、加快新武器系统开发与部署。从《2017法案》至今，美国国防部推动新技术转化的主要举措有以下方面：

2.1重组技术管理架构美国国防部意识到现有技术管理架构已不足以应对新技术快速迭代，相关职权有必要向“技术型采办”倾斜。《2017法案》批准了国防部机构改革方案，将原主管采办、技术与后勤(AT&L)的副部长职权一分为二，分别设立研究及工程(R&E)副部长与采办及保障(A&S)副部长。根据2020年7月第5137.02指令《国防部研究与工程副部长》，该副部长作为首席创新官将聚焦于技术创新管理、进行技术战略规划与风险评估、提出关键技术解决方案、监督重大武器系统研发等。同时，国防部办公室技术净评估职责予以加强，2020年4月第5111.11指令《净评估办公室主任》要求其加强对竞争国技术应用与武器系统评估，根据技术情报评估美国军事技术能力和潜力，预测未来战争形态与威胁，为技术规划决策提供支持。改革重组后，形成“净评估—研发—采办”三位一体的国防技术管理架构，提升了美国国防部新技术转化的规划与执行能力。

2.2简化与加速采办流程美国国防部2020年1月发布新版5000.02指令《适应性采办框架的运行》，其中“适应性采办框架(Adaptive Acquisition Framework，AFF)”是指为适应新技术趋势而优化改进的采办流程及路径。该框架大幅简化了关键采办条例，鼓励采办人员“创造性服从”。其中，AFF新建立的中间层采办(Middle-Tier Acquisition，MTA)是国会《2017法案》第804节授权国防部实行的新型采办路径，与平均10～15年的传统武器采办相比，MTA通过快速样机测试和快速部署可以实现5年内将新技术转化为作战能力。2020年9月国防部又发布新版5000.01指令《国防采办系统》，强调采用“授权、数据驱动、简化政策以及量身定制“的方法提升采办速度。此外，国防部扩大了“其他交易授权”(Other Transaction Authorities，OTA)的使用范围，在OTA采办机制下可以规避《联邦政府采购法案》，快速获取“中小型”技术。此外，《2021年国防授权法案》赋予国防部联合人工智能中心(JAIC)采办权限，强调国防部人工智能技术研究、开发、转化与采办的联合执行，加快了人工智能“武器化”速度。新型采办路径及采办权限的放宽使美国国防部采办决策在多数情况下无须国会审议与听证，提升了采办自由裁量权。

2.3扩大军种决策权力1986年《戈尼法案》削弱了国防部军种部门的决策权力[24]，由文官(国防部办公室)总览技术管理及采办决策。2016年4月在《戈尼法案》三十年之际，以美国前国防部长卡特为代表的智库认为：将军种过多地排斥在决策和预算之外并不合理，因为军人比文官更了解前线战士的作战需求，军种缺乏决策权力易造成技术需求与采办决策脱节[22]。经国会批准，国防部加大了军种部门参与重大技术投资、预算申请、技术研发及采办管理的决策权力。根据GAO统计数据[25]，2014年由军种部门负责技术节点(Technology Milestones)的项目为40个，国防部办公室为43个；2016年分别为58个与30个；2019年则分别为80个与9个。军种部门对技术研发管理的决策权力明显提升。

2.4扩充国防采办与研发预算与奥巴马政府缩减国防预算、寻求“最优购买力(Better Buying Power)”的效率型国防预算风格不同，特朗普政府无视连创新高的政府债务规模，过去四年间将国防预算增加了20%。美国国防部2021财年国防预算申请总额达到7 400多亿美元，武器采办费用占到三分之一(2 434亿美元)，其中研发费用达到1 066亿美元，创此类投入70年来的新高。2020年8月，美智库“大西洋理事会”发布《改变国防投资方式以应对大国竞争》[26]一文呼吁国会提升国防技术投资风险的承受力与接纳失败的包容力，与国防部建立开放性伙伴关系。在预算申请策略上，美国国防部除采用“扭曲新武器项目边际成本与收益[27]”的传统方式外，还倾向于滥用“国家安全”概念、极力渲染中国军事技术成就及安全威胁，将与中国进行大国竞争的军事技术优势作为预算博弈筹码。在此策略下，美国国防部在与国会的预算博弈中明显处于上风。

2.5激励与保护国防工业基础2018版《美国国防战略》指出国防部将为美国国防工业提供足够的激励并保护它们的关键技术能力与长期投资。2018年10月，国防部发布《评估与加强美国制造业与国防工业基础及供应链稳固性》[28]报告，提出保护国防工业供应链完整与安全性、扩大国防工业制造技术与生产能力的投资、维护本土军工制造业的“美国利益”。2019年4月，国防部宣布成立国防反情报与安全局，重点保护国防工业关键技术，加强技术情报收集，保护供应链安全、专利技术和知识产权。2020年7月参议院通过的《2021财年国防授权法案》提出将“国防工业基础”重塑为“国家安全创新基础”，以“国家安全”名义加强对本土国防工业的“技术保护”，确保国防部能够利用本土国防工业基础开发、应用和使用最新技术，降低依赖外国供应商的风险。2020年12月美国国会通过最终版本的《2021财年国防授权法案》补充认为：新冠疫情暴露了国防工业基础的脆弱性，国防部应加强与本土工业基础内的企业合作，并将中国完全排除在国防供应链之外。

3 美国国防部新技术转化的价值链结构

基于价值链理论分析框架，结合美国国防部PPBE管理程序与5000.02《适应性采办框架》中对新型武器装备的“主要能力采办路径(MCAP)”，以及GAO对美国国防技术研发管理的解析，本文将美国国防部新技术转化的价值链划分为包含八个关键活动的三阶段结构，即前段的计划、规划和预算，中段的技术开发、融合与验证，后段的新武器装备生产与部署。该结构与Stephen Roper[19]等多数价值链文献的设计结构一致，即“知识获取、知识转化、知识利用(生产)”的三段式结构，并对每个阶段进行“价值活动”分析(见图1)。

图1 美国国防部新技术转化的价值链结构

3.1计划、规划与预算美国国防部对先进技术应用的先期规划系统是基于20世纪60年代前国防部长麦克纳马拉所建立的“计划、规划与预算系统(Planning Programming Budgeting System，PPBS)”。2003年5月，时任国防部长拉姆斯菲尔德将该系统改进为PPBE管理程序(Planning Programming Budgeting and Executing)[29]，目的是将先期规划能够严格执行(Executing)到技术转化的中后段，期望解决美国国防采办结果与先期规划不一致的顽疾。此阶段，国防部军种部门主要通过“联合能力集成和开发系统(JCIDS)”指引，在参谋长联席会议的统筹下生成对新技术武器装备的需求计划。另外，由国防部高等研究计划局(DARPA)、国防创新小组(DIUx)等研发机构提出的项目提案也会纳入相关计划。随后由国防部技术管理与采办职能部门拟定研发计划与技术解决方案，规划新武器采办项目，并将其编制进入国防预算申请案，进入预算申请(Budgeting)流程。美国国会作为立法机构总揽国防预算权力，通过授权法案赋予国防部预算资源与采办权限。国防部将国防预算申请案提交总统批准后，须经过参众两院审议并达成一致后形成国防授权法案，再由总统签署生效。

此阶段充分评估新技术应用前景与风险、合理制定技术需求计划以及规划好采办方案是保证新技术从概念阶段迈入实质操作阶段的关键点。Scherer[30]最早指出了军事新技术应用具有内外部不确定性：内部不确定性由武器系统自身的技术风险构成，外部不确定性则来自于安全环境及军事战略战术的变化。技术不确定性的风险后果是许多新武器项目由于自身技术不成熟或不适应新的军事战略战术而被迫取消或中断，国防资源浪费随之产生。因此，美国国防部有一个“死亡之谷”(Valley of Death)的说法：在新技术演示之后、形成战场能力之前存在一个“谷地”，绝大多数新军事技术被置于谷中，被军队采用并生产的新技术很少。美国《国防采办系统2016年度报告》显示，从1997年至2016年有23个大型武器项目在得到国防部研发投资后取消，总额高达580亿美元[31]。从预算环节看，国会对国防预算进行审慎控制与约束是抑制“国防投资冲动”、提升技术转化成功率的必要程序；对国防部预算使用及采办权力的合理监督也是避免其由于过大自由裁量权而产生滥用国防资源的风险。但在实际过程中，美国国防部在其官僚权力目标下会采取多种策略影响国会预算过程，形成双方预算博弈[32]，致使预算约束与监督机制无法达到预期效果。

3.2技术开发、融合与验证新版5000.02《适应性采办框架》将新技术研发阶段分为A、B、C三个里程碑点(Milestones)，GAO将其具体划分为技术开发(Development)、融合(Intergration)与验证(Demonstration)三个关键环节[33]。此阶段主要根据军种部门对新武器的性能需求与技术标准展开研制工作，属于采办过程中技术风险最为集中且用时最长的环节。根据GAO统计[33]，美军新型主战武器采办(Major Defense Acquisition，MDA)从设计研发到样机试验至少经历10～15年；中间层采办(MTA)利用已成熟技术直接进入样机试验与演示验证环节，但仍需5年时间形成作战能力。在美军采办实践中，新武器项目进度延期多发生在此阶段，原因包括技术愿景与现实能力不匹配、设计方案频繁改变、资金不足等，最终造成交付延期与时间效率损失。

GAO认为新武器研发阶段应“基于知识的最佳采办实践(Knowledge-Based Acquisition Practices)”，根据技术成熟等级(Technology Readiness Level，TRL；分为9个等级，TRL1-TRL9)，尽可能采用成熟且经过反复验证的技术性能是降低成本、提高研发成功率的关键。但GAO发现，国防部在研发过程中并未完全遵守TRL规范，倾向于融入成熟度不高的新技术性能。2010年版《四年防务审查报告》指出“国防部承受不起对高技术完美性幻想式追求”，需求目标过高与技术支撑能力不足是造成武器采购成本增加和进度拖延的主要原因[34]。1986年《戈尼法案》的改革任务之一就是制衡军种采办权力，避免其“激进”地追求技术先进性或采取“技术冒险主义”。例如，《空军采办独立评估报告》指出：(空军)对追求性能的权衡重视不足，技术可行性通常被高估，对新技术评价与测试不充分，资源使用缺乏控制，采办绩效被忽视，导致F-35等新型战机的研发进度缓慢[35]。因此，在新技术转化的研发阶段必须权衡好技术先进性与技术经济性。此外，美国国会研究处发布《新兴军事技术：背景与国会面临的问题》[36]报告指出：国防技术管理与研发投资的不连贯是当前美国新兴军事技术所面临的重要问题；无论是在研发管理还是在研发投入方面，国防部应当采取一致性与连贯性策略，确保研发优先事项不随着领导人或领导人的偏好而改变。

3.3生产与部署GAO认为，技术研发阶段的完成标志是在“验证”环节之后，即实现“可生产状态，且满足成本、进度与性能目标”[33]。根据5000.02《适应性采办框架》的“主要能力采办路径”，新技术最终转化为新型武器装备，以生产并交付军队部署为路径终点，其目标描述为“可提供持续(装备)能力(Provide enduring capability)”。这意味着：可持续批量生产，在军事性上满足军队作战部署计划的数量需求，在经济性上形成生产规模效应[37]；可持续保障，包括维护、维修及相关后勤保障服务，保证新武器系统可持续运行。根据GAO统计，武器装备生产阶段的采办费用占总费用的80%以上，而现代高科技武器的保障费用也趋于昂贵。无论是生产还是保障，二者都依赖于一国军工产业政策成效以及国防供应链能力。

美国国防部新武器生产及保障依赖于其强大的国防工业基础。大量研究关注美国国防部与工业界的互动关系，较有代表性的是诺贝尔经济学奖获得者让·梯诺尔[32]基于委托-代理框架的研究。他认为美国国防部作为委托人应当对军工厂商(代理人)进行合理激励与约束，当激励大于约束或缺乏规制时，军工厂商利用其“代理人信息优势”获取超额利润。近年来，美国军工产业垄断形势恶化，“军事—工业复合体”政治影响力上升，正如奥尔森“集体行动的逻辑”[38]所指出：利益集团成员越少，每个成员份额越大，就更有动力与能力去影响产业规制。哈佛大学教授Ronald Fox[39]基于美国国防采办历史的研究也表明：过度激励且缺乏竞争与规制的军工产业政策是造成武器采办费用过高的重要因素。另一方面，波特认为开放灵活的供应链是提高生产效率、降低终端成本的竞争优势，多厂商、全球化的供应链采购是美国高科技产业一贯的竞争利器。美国国防供应链的开放灵活性将影响到美国军工产业运行效率以及军工厂商降低生产成本的行为选择，进而对新武器批量生产能力与可持续保障能力产生重大影响。

4 美国国防部新技术转化对价值链的影响

4.1美国国防部推动举措对价值链的影响从《2017财年国防授权法案》对美国国防部提出变革要求以来，美国国防部在大国竞争战略下采取了一系列举措加快推动将新技术转化为现实的武器装备能力，对其新技术转化价值链的各个环节产生了深刻影响。

4.1.1 新技术计划与规划能力提升，但削弱了预算约束作用 为提升新技术计划与规划能力，美国国防部一是将技术管理与研发工作从原采办职权中剥离，形成专注于新技术应用与创新的副部长管理团队；二是加强国防部办公室的技术净评估职能，提高技术战略的前瞻性与针对性；三是提升军种决策权力，提高新技术与军事战略需求的匹配度与牵引力。总体上，美国国防部从计划与规划层面优化了技术前景管理，有利于加快推进新军事技术方案落地，加快新型武器项目启动速度。配合美军既有的PPBE管理程序与需求生成系统，美国国防部仍然拥有世界上最先进的新技术计划与规划能力。

但应注意到，新技术应用于军事的内外部不确定性规律依然存在，随着美国国防部大量新技术项目上马，技术“死亡之谷”的风险骤升。而合理的预算约束可以促使国防部更加注重新技术项目可行性与经济性，克制国防投资冲动，降低“死亡之谷”发生概率。但近年来，美国国防部在预算申请中通过强调大国竞争军力优势、滥用“国家安全”概念、联合军方与智库夸大中国军事技术“弯道超车”及“军改”威胁[40]等方式迫使多数国会议员支持扩充国防预算，以及将更多的预算资源倾斜于新技术研发与新武器项目。美国国防部上述策略使得国会一贯的审慎预算控制与监督原则得以放松，削弱了国防预算应有的约束作用，助长了国防部官僚主义作风，从而加大预算资源滥用与浪费风险。

4.1.2 新技术应用率得以提升，但技术经济性被忽视 美国国防部重组技术管理架构有利于加快对新技术的识别与应用；《适应性采办框架》的出台以及MTA、OTA等新型采办路径有利于将新兴技术直接进行融合、验证，从而跨过开发环节，提升新技术应用速度；简化采办流程以及采办权限的放宽将加快人工智能等新兴技术的转化速度。扩大军种采办权力后，技术需求、指标设定以及研发监管等将更多地由军种部门完成，其优点在于提升新技术融合战场的能力及需求匹配度。总体上，美国国防部一系列举措将推动更多的新技术进入军事转化研发阶段，促使更广泛的新技术性能融入到新武器系统中。

然而，采办流程简化与权限放宽似乎推升了美国国防部新技术研发的冲动心态。GAO《2020国防采办年度评估报告》[33]指出，国防部绝大多数新武器项目在技术开发、融合、验证三个关键环节中知识储备与风险控制不足，倾向于激进地融入新技术并忽视技术成熟度(TRL)，导致该阶段研发费用超支与项目延期；延期又加大了技术不确定性风险，形成“延期—超支—再延期”的恶性循环。而提高军种部门决策权力是一把“双刃剑”，很可能让国防部回归激进的采办风格并忽视技术经济性。因为美国军方领导人追求晋升与威望，他们更关心新技术的军事用途与作战性能，而非所谓的成本节约。正如哈特利指出：(美国)军方参与装备决策的问题在于“他们并不了解、也不关心采办过程的全部成本”[41]。GAO关于新武器系统可靠性的报告[42]指出：国防部为加快发展新武器系统，将决策权下放给军种部门，形成一个强调速度的环境；但如果领导层不把重点放在更广泛的关键可靠性上，就有可能提供不可靠的武器系统，并在武器系统的返工和维护方面花费超过预期的费用。美国国会研究处报告[36]也指出：军事领导人的(技术)偏好变化加快致使许多新兴军事技术经历着研发资金及管理波动，优先事项改变与不一致性将延缓新技术采办进程。

4.1.3 军工产业竞争与规制被削弱，“闭合”了国防供应链体系 无论是2018版《美国国防战略》还是新推出的《2021财年国防授权法案》，美国国防部均表达了对美国国防工业的“呵护”，这实际上延续了对军工产业传统的经济激励政策[37]。不同以往的是，美国国防部以“国家安全”名义加强了对军工产业技术保护。这种产业保护政策与技术保护主义实质上提高了新进入者与中小供应商参与美国军工的制度门槛。美国战略与国际研究中心(CSIS)报告[43]认为，这种军工产业政策的变化加大了中小供应商数量缩减的风险：尽管2015财年至2017财年国防预算反弹，国防部采办合同额增长了13%，但同国防部合作的供应商数量却缩减了9%，而五大承包商(Big Five，即洛克希德·马丁公司、波音公司、雷神公司、诺斯罗普·格鲁曼公司和通用动力公司)的国防合同额却增长了33%。美国国防工业协会(NDIA)《2021国防工业基础健康报告》指出：美国国防工业政治和监管条件急剧下降，从92分降至79分，显示出国防部军工产业政策规制乏力[44]。垄断与规制削弱将使美国大型军工集团延伸技术垄断范围，进一步掌控垄断生产的定价权。

另一方面，美国军工生产与保障能力由其庞大的国防供应链体系支撑。美国国防部《评估与加强美国制造业与国防工业基础及供应链稳固性》报告认为，美国国防供应链过于依赖外国制造商(特别是中国制造商)产生了安全隐患，因而须本着”美国优先”原则维护本土国防供应链安全与完整。该项政策实际上“闭合”了美国原本开放、灵活的国防供应链体系，新武器批量生产与后期保障的成本将可能大幅上升。以F-35战机为例，GAO在2019年4月发布报告[45]警告国防部其脆弱的供应链将制约F-35批量生产与性能表现，后期保障任务将无法完成，进而影响其部署计划以及采办可负担性。2020年12月，美国国防部宣布F-35量产计划暂停，声称原因是“技术挑战”以及供应链受疫情影响。

总体上，缺乏规制的军工产业政策与封闭的国防供应链将导致美国国防部无法保证价值链后段生产环节的成本控制与价格目标，进而影响到既定部署计划；美国大型军工集团最终成为美国国防部推动技术转化举措的最大受益者以及价值链上“剩余价值”的获得者。

4.2GAO数据评估GAO作为国会下属监督机构，持续关注美国国防部新技术研发应用效果与新型武器装备采办效率。GAO近两年的分析报告显示出，美国国防部研发采办面临的可负担性问题凸显，其《2019武器系统评估报告》指出：国防部改革重组后的成本绩效表现下滑，大部分新武器项目仍严重地面临“涨费用、拖进度”。GAO数据显示(见表1)，国防部82个(重大)新武器项目的总费用比最初立项时的评估费用超出5694.1亿美元，超支比达到51%；平均交付周期延迟27.4月，延迟比达到34.9%；项目平均周期由2012年的11.2年增长到2018年的14.1年。GAO《2020年度国防采办评估报告》显示的数据更不乐观，报告对85个新武器项目评估计算出的超支费用达到6280亿美元，超支比上升到54%。此外，该报告对13个中间层采办项目(MTA)研究发现，虽然MTA的快速采办路径可以缩短转化周期(平均预计3.8年实现部署)，但费用与转化节点并不匹配，监管难度加大；考虑到MTA项目大多属于武器子系统，13个项目总计195亿美元的费用较为昂贵，这表明新技术项目的转化速度与经济绩效并不能兼得。

表1 美国国防部82个新武器项目的总费用与平均周期变化(对比最初立项)

GAO还对新武器研发阶段的费用上涨与进度延期的原因进行了分析，认为其主要原因在于国防部及其军种部门在新技术开发、融合与验证阶段没有“基于知识的最佳采办实践”，过度追求技术先进性与采用不成熟的技术，致使技术研发进度与采办计划不匹配。典型案例如F-35战机项目，国防部既要保证F-35战机所有技术指标的先进性，又必须努力降低成本与价格，以兑现批量生产“价格可承受的通用型战机”的立项承诺。最终，国防部在“技术优先”的原则下倾向于牺牲技术经济性，致使该项目的研发费用与总成本持续上升，项目在研发阶段延期十年后才进入量产阶段[46]。

GAO同时对美国军工产业竞争状况进行了评估。其2019年度报告显示，美国国防部183个重大采办合约中的67%为直接授予，2%为其它方式授予，仅有31%的合约通过竞争授予；这其中仅有10%的合约有3家及以上的承包商参与竞争。从企业来看，五大军工巨头得到了国防部47%的合同，金额占到所有重大项目合同总额的72%。此外，从三大军种部门主管的新武器项目看，空军62%、陆军76%以及海军(包括海军陆战队)72%的合同是通过非竞争授予的；相比较之下，由国防部办公室统管的联合采办项目的竞争比例达到50%。以上数据表明：美国军工产业竞争状况退步，军工巨头垄断加剧，提升军种部门权力并不利于促进产业竞争。

GAO数据表明，美国国防部在新技术转化的研发与生产环节并未实现效率改善。总体上，美国国防部急于融入新技术、提升转化速度的同时忽视了效率与成本层面的优化考量，最终在执行环节上无法保证达到新技术计划与规划环节所预期的价值目标。因此，美国国防部并未在整体上优化新技术转化的价值链，对新技术转化速度的要求造成了“欲速则不达”的后果。未来，美国新技术武器采办仍将面临“涨费用、拖进度”的常态。

5 对中国的启示与借鉴

习近平总书记在十九大报告中强调要树立科技是核心战斗力的思想，推进重大技术创新、自主创新，到2035年全面实现国防和军队现代化，到本世纪中叶把人民军队全面建成世界一流军队。当前国际安全形势趋于复杂化，大国竞争将是一个长期而“激烈”的过程，美国国防部推动新技术转化的一系列举措是维护美国全球技术霸权与军事优势的重要一环，具有明显的对华针对性。拜登政府上台后发布《临时国家安全战略指南》指出：美国将制定国防预算优先事项，保持战备状态，确保美军仍然是世界上训练有素、装备最好的部队。然而，后疫情时代美国经济将面临长期不确定性，政府债务问题愈加严峻。2020年5月美国前国防部长埃斯珀表示，新冠疫情可能会使五角大楼在未来几年面临更严格的预算约束。这意味着中国将拥有军事技术追赶的时间窗口。中国应当抓紧把握时机，高度贯彻习近平主席科技强军战略思想，加快将新兴技术转化为人民军队战斗力。

5.1加强国防新技术转化制度的顶层设计，提升新技术转化的效率效能我国国防新技术转化的管理制度与美国相比有很大不同，具有自身的制度优势，即在党中央、中央军委的领导下，各级军、政、企部门可以实现权责目标的高度统一，实现从计划规划到预算授权、从研发管理到生产采办决策的连贯性与一致性。但面对大国竞争与新技术革命带来的安全环境变化，我国应不断加强国防技术转化制度的顶层设计，贯彻领会习近平主席“需求牵引、创新驱动”的战略思想，深入推进军事技术管理革命，更新技术管理理念，健全科学决策、全程监管、精细评估、精准调控的国防采办与研发体系，不断提升新技术转化效率，提高装备系统运行效能与国防资源使用效益。

5.2提升国防技术计划与规划能力，优化完善国防预算授权链条美国国防部大胆改革技术管理架构，设立副部长级技术创新团队、加强技术净评估以及创新设计采办路径等提升技术计划与规划能力的方法值得我方借鉴。我国在加大对国防技术战略投入的同时，应加强新技术转化的计划与规划能力建设，可参考学习美国国防部PPBE管理程序、技术需求生成机制以及其他信息化、系统化管理方法，提高技术战略前瞻性与针对性，有的放矢地选择与制定国防新技术发展方案，提高新技术转化的可行性与执行能力。同时，应借鉴美国国防预算原则易受到官僚权力影响的经验教训，不断完善国防预算授权链条，优化项目论证方式和立项审批流程，对预算使用保持激励与约束的一致化，强化各级装备部门预算使用的效率导向，扩大国防预算“取之于民，用之于民”的公共价值与安全效应。

5.3优化国防技术研发管理制度，权衡好技术先进性与技术经济性我国近年来持续加大对新兴技术研发的投入力度，各项军事技术成就喜人，但我国在国防技术研发管理方面仍有欠缺。应借鉴美国新武器研发阶段的“拖、涨”教训，权衡好技术先进性与技术经济性的关系，杜绝盲目追求新武器的技术性能，统筹考虑技术性能的成熟性、可靠性与经济性，避免刻意为融入新技术而产生研发管理的“技术冲动”。应发挥我军听党指挥、“军种主建、战区主战”的战略管理优势，坚持“以战领建 战建统筹”，落实作战需求牵引规划、规划主导资源配置的要求，确保新军事技术研发管理各环节的有机衔接与连贯一致。

5.4完善以激励创新为导向的军工产业政策，稳步推进国防工业体制改革从新技术转化的价值链看，军工企业是新技术国防价值的终端实现者。美国国防部对大型军工集团过度激励与保护，以及对其产业垄断的容忍是新武器装备价格过高的重要因素。虽然我国国有军工集团经过多年市场化改制，其经济效益呈现良好向上趋势，但新形势下应当继续完善以激励创新为导向的军工产业政策，以军民融合思想为指导激励国有军工企业不断提升武器装备研发与生产效率，强化国防供应链建设与科技自立自强，防止关键核心技术受制于人。同时，应稳步推进国防工业体制改革，完善军工企业监管制度，对其激励的同时必须保证国有军工企业行为目标与国家安全利益目标相一致，将人民安全利益放在市场利益之前，突出我国以国有控股为核心的军工产权制度优势。